РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОСССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
село Пировское ДД.ММ.ГГГГ.
Судья Пировского районного суда Красноярского края Попова Л.И., при секретаре Ивановой О.В., с участием заместителя прокурора Пировского района Красноярского края Яруллина Ф.Н., представителей заинтересованных лиц: Администрации Пировского района Красноярского края Трофимова А.В.; Пировского районного Совета депутатов Исаченко Т.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании материалы гражданского дела № 2-36/ 2012 года по заявлению прокурора Пировского района Красноярского края в интересах неопределенного круга лиц о признании постановления руководителя Администрации Пировского района № 313-п от 8 июля 2011 года, об утверждении долгосрочной целевой программы « Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» с 2010 по 2020 годы, противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению,
Установил:
Прокурор Пировского района Красноярского края обратился в районный суд в интересах неопределенного круга лиц с заявлением о признании постановления руководителя Администрации Пировского района № 313-п от 8 июля 2011 года, об утверждении долгосрочной целевой программы «Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» с 2010 по 2020 годы (далее Постановление) противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению. Мотивировано тем что, постановлением руководителя администрации Пировского района № 313-п от 08.07.2011 года утверждена долгосрочная целевая программа «Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» с 2010 по 2020 годы. Данное постановление опубликовано в районной газете «Заря» №34 от 26 августа 2011 года. Постановление противоречит действующему законодательству, принято не полномочным: органом муниципального образования. Так, порядок разработки и утверждения программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, а также порядок установления надбавок для потребителей, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов на подключение организаций коммунального комплекса предусмотрен ст. 11 Федерального закона № 210-ФЗ от 30 декабря 2004 года «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее Закон №210-ФЗ). В соответствии со ст. 11 Закона №210-ФЗ программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры разрабатывается органом местного самоуправления: в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований. Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры утверждается представительным: органом муниципального образования. Полномочия органов местного самоуправления в области регулирования: тарифов и надбавок закреплены в ст.5 Закона №210-ФЗ. Согласно части 1 ст. 5 указанного Федерального закона представительные органы муниципальных образований осуществляют следующие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса: 1) утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры; 2) утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры. В соответствии со ст. 6 Устава Пировского района органами и должностными лицами местного самоуправления являются глава Пировского района, Пировский районный Совет депутатов и администрация Пировского района. Согласно ст. 29 Устава района администрация района является исполнительно - распорядительным органом местного самоуправления. Таким образом, в нарушение требований Закона № 210-ФЗ долгосрочная целевая программа «Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» с 2010 по 2020 годы утверждена постановлением руководителя администрации Пировского района, а не представительным органом. Доводы администрации Пировского района о том, что данная программа утверждена в соответствии со ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку является долгосрочной целевой программой, не состоятельны. Правовым обоснованием по разработке Программы комплексного развития системы коммунальной инфраструктуры Пировского района являются Закон № 210-ФЗ, постановление Правительства РФ от 17.09.2011г. №675 «О федеральной целевой программе «Жилище», Приказ Министерства регионального развития РФ от 14.04.2008 № 48 «Об утверждении методики проведения мониторинга выполнения производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса». Основными целями и задачами реализации Программы являются обеспечение коммунальной инфраструктурой -объектов жилищного и промышленного строительства, обеспечение качественного и надежного предоставления коммунальных услуг. Ожидаемым конечным результатом реализации Программы является повышение надежности работы системы коммунальной инфраструктуры района, создание рабочих мест, повышение качества коммунальных услуг. Невыполнение указанных мероприятий Программы, безусловно, нарушает права и свободы граждан, поскольку затрагивает их интересы в коммунально-жилищной сфере. Вышеуказанное нарушение является существенным и недопустимым, без устранения которого данный нормативно-правовой акт не может быть действующим. Кроме того, в соответствии с п. 2 указанного постановления, постановление вступает в силу с 16 июля 2011 года и подлежит официальному опубликованию в районной газете «Заря». Учитывая, что данное постановление затрагивает права, свободы граждан, оно является нормативным правовым актом. В соответствии с частью 2 ст. 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. № 131-ФЗ установлено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Таким: образом, указание на порядок вступления: в законную силу данного нормативного правового акта не с официального опубликования, влечет ограничение и ущемление прав и законных интересов неопределенного числа граждан-жителей Пировского района.
В судебном заседании заместитель прокурора полностью поддержал требования и мотивы, изложенные в заявлении прокурора, а также дополнил заявленные требования и просит о признании постановления руководителя Администрации Пировского района № 313-п от 8 июля 2011 года, об утверждении долгосрочной целевой программы « Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» с 2010 по 2020 годы, противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению, с момента его принятия.
В судебном заседании представитель заинтересованного лица-администрации Пировского района Красноярского края Трофимов А.В. с требованиями прокурора не согласился. Свои возражения мотивировал следующим. Согласно вышеуказанному постановлению данная программа «Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» является долгосрочной целевой программой. Долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. Постановление руководителя администрации Пировского района № 313-п от 08.07.2011 «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района», принято после внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации. На уровне субъекта Российской Федерации - Красноярский край, в лице правительства Красноярского края утверждена долгосрочная целевая программа «модернизация, реконструкция и капитальный ремонт объектов коммунальной инфраструктуры муниципальных образований Красноярского края» на 2010-2012 годы, что не противоречит ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку утверждена высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Не смотря на то, что целевая программа «Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» с 2010 по 2020 годы, не содержит сведения, что программа является долгосрочной, исходя из сроков реализации данной программы, программа по содержанию является долгосрочной и соответственно утверждена как долгосрочная программа. Поскольку в рамках реализации программы «Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» на период с 2010 по 2020 годы выделено из средств краевого бюджета 10,500 тыс. руб., освоено 6189,5 тыс. руб., из бюджета Пировского района выделено и освоено 105,0 тыс. руб. (строительство полигона ТБО), кроме того, на неотложные мероприятия по повышению эксплуатационной надежности объектов коммунальной инфраструктуры муниципального образования Пировский район, из средств краевого бюджета выделено 3370,0 тыс. руб., освоено 3357,525 тыс. руб., из средств местного бюджета выделено и освоено 35,5 тыс. руб., следовательно, возникли финансовые обязательства для местного и краевого бюджетов, в связи с чем Постановление № 313-п от 08.07.2011 «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» с 2010 по 2020 годы, не противоречит нормам действующего законодательства и принято в соответствии с бюджетным законодательством, регламентирующим принцип самостоятельности бюджетов. В рекомендациях по формированию программ определено, что основной целью программы является разработка и реализация стратегических задач комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований края. В макете программы указан рекомендуемый срок действия программы - 5-6 лет, программа «Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» на период с 2010 по 2020 годы, выходит за пределы рекомендуемого срока. Просит в удовлетворении требований прокурору Пировского района о признании постановления руководителя администрации Пировского района № 313-п от 08.07.2011 «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» с 2010 по 2020 годы, противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению, отказать.
В судебном заседании представитель заинтересованного лица Пировского районного совета депутатов Исаченко Т.В., поддержала требования прокурора района.
Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив в совокупности представленные доказательства, приходит к следующему.
В судебном заседании установлено, что:
-постановлением администрации Пировского района Красноярского края от 8 июля 2011 года № 313-п, утверждена долгосрочная целевая программа « Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» с 2010 по 2020 годы. Постановление вступает в силу с 16 июля 2011 года и подлежит официальному опубликованию в районной газете «Заря». Постановление подписано руководителем администрации Пировского района (л.д. 9);
-указанное Постановление опубликовано в районной газете «Заря» от 26 августа 2011 года, номер 34(л.д.27);
-заместителем прокурора Пировского района Красноярского края был принесен протест руководителю администрации Пировского района, в котором он потребовал Постановление отменить как противоречащее действующему федеральному законодательству, принятое неполномочным органом (л.д.28);
-протест прокуратуры оставлен без удовлетворения (л.д.29);
Согласно доводам заместителя прокурора Постановление принято администрацией Пировского района с превышением предоставленных полномочий, поскольку порядок разработки и утверждения программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, а также порядок установления надбавок для потребителей, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов на подключение организаций коммунального комплекса предусмотрен ст. 11 Федерального закона № 210-ФЗ от 30 декабря 2004 года «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее Закон №210-ФЗ). В соответствии со ст. 11 Закона №210-ФЗ программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры разрабатывается органом местного самоуправления: в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований. Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры утверждается представительным: органом муниципального образования. Полномочия органов местного самоуправления в области надбавок закреплены в ст.5 Закона №210-ФЗ. Согласно части 1 ст. 5 указанного Федерального закона представительные органы муниципальных образований осуществляют следующие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса: 1) утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры; 2) утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры. В соответствии со ст. 6 Устава Пировского района органами и должностными лицами местного самоуправления являются глава Пировского района, Пировский районный Совет депутатов и администрация Пировского района. Согласно ст. 29 Устава района администрация района является исполнительно - распорядительным органом местного самоуправления.
В соответствии с ч. 1 ст. 48 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 26.10.2003 г. № 131-ФЗ, муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено также органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта в случае изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц.
Согласно ч. 1 ст. 179 БК РФ в редакции, действовавшей до 01.01.2009г., полномочиями по утверждению муниципальных долгосрочных целевых программ обладали представительные органы местного самоуправления. В связи с принятием Федерального закона от 26.04.2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» указанные полномочия перешли в ведение местной администрацией муниципального образования.
Постановление руководителя администрации Пировского района № 313-п от 08.07.2011 «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района», принято после внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.
В соответствии со ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.
На уровне субъекта Российской Федерации-Красноярский край, в лице правительства Красноярского края утверждена долгосрочная целевая программа «модернизация, реконструкция и капитальный ремонт объектов коммунальной инфраструктуры муниципальных образований Красноярского края» на 2010-2012 годы, что не противоречит ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку утверждена высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Во исполнение перечня поручений Президента РФ по итогам заседания Президиума Государственного Совета РФ 23 ноября 2010 года пункта 4 а «разработать и принять программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры» и решения Протокола заседания президиума Губернаторского Совета Красноярского края от 15.12.2010 № 17 п.5.1 министерство жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края разработаны рекомендации по формированию программ и макет программы. В рекомендациях определено, что основной целью программы является разработка и реализация стратегических задач комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований края. В макете программы указан рекомендуемый срок действия программы -5-6 лет.
Таким образом, программа «Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» на период с 2010 по 2020 годы, выходит за пределы рекомендуемого срока. Не смотря на то, что паспорт целевой программы «Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» с 2010 по 2020 годы, не содержит сведений, что программа является долгосрочной, исходя из сроков реализации данной программы, а также по содержанию является долгосрочной и соответственно утверждена как долгосрочная программа.
Кроме того, в рамках реализации программы «Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» на период с 2010 по 2020 годы выделено из средств краевого бюджета 10,500 тыс. руб., освоено 6189,5 тыс. руб., из бюджета Пировского района выделено и освоено 105,0 тыс. руб. (строительство полигона ТБО), кроме того, на неотложные мероприятия по повышению эксплуатационной надежности объектов коммунальной инфраструктуры муниципального образования Пировский район, из средств краевого бюджета выделено 3370,0 тыс. руб., освоено 3357,525 тыс. руб., из средств местного бюджета выделено и освоено 35,5 тыс. руб., следовательно, возникли финансовые обязательства для местного и краевого бюджетов, в связи с чем Постановление № 313-п от 08.07.2011 «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» с 2010 по 2020 годы, не противоречит нормам действующего законодательства и принято в соответствии с бюджетным законодательством, регламентирующим принцип самостоятельности бюджетов.
Кроме того, в целях реализации Долгосрочной целевой программы «Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» на 2010-2020 гг. в 2011 году профинансированы из различных бюджетов следующие мероприятия: 1. Реализация неотложных мероприятий по повышению эксплуатационной надежности объектов жизнеобеспечения Пировского района, в том числе: капитальный ремонт тепловой сети в с. Пировское, ул. 1 Мая; капитальный ремонт водопроводной сети в с. Пировское, ул. Ленина; капитальный ремонт водопроводной сети в п. Кетский, ул. Комсомольская; замена водогрейных котлов в котельных №№1,3 с. Пировское. Всего по неотложным мероприятиям профинансировано 3405,0 т.р., в том числе 35,0 т. р., средства районного бюджета (софинансирование); 3370,0 т.р. средства краевого бюджета. 2.Мероприятия по замене 2-х котлов в котельной МБУЗ «Пировская ЦРБ» - 800,0 т.р - средства районного бюджета. З. Строительство полигона для утилизации твердых бытовых отходов в с. Пировское: 105,0 т.р.- средства районного бюджета (софинансирование); 10500 т.р. средства краевого бюджета.
Таким образом, на основании изложенного и учитывая сроки реализации Программы (2010- 2020 гг.), ее содержание, обозначение данной программы администрацией Пировского района Красноярского края, как Долгосрочная целевая программа « Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» на 2010-2020 гг., суд считает, что утверждение данной Программы находится в компетенции администрации Пировского района Красноярского края.
Суд не может согласиться также с доводами прокурора о том, что данное Постановление носит нормативный правовой характер, поскольку затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, рассчитано на неоднократное применение, о вступлении в силу с момента опубликования, а не даты, указанной в Постановлении.
В силу ст. 15 Конституции РФ, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Согласно ст. 47 Федерального закона, муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Согласно Уставу муниципального образования «Пировский район», правовые акты руководителя администрации района, вступают в силу со дня их подписания, если в этом акте не определено иное, нормативные правовые акты руководителя администрации района, нарушающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
В то же время, в силу положений Постановления Пленума ВС РФ № 48 от 29.11.2007 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Суд считает, что нормативный характер оспариваемого Постановления необходимо оценивать с самой Долгосрочной целевой программой « Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района», утвержденной данным постановлением. В соответствии с Программой её целью является создание в Пировском районе основ для разработки инвестиционных программ организации коммунального комплекса, осуществляющего поставку товаров и услуг в сфере водоснабжения, теплоснабжения, утилизации твердых бытовых отходов. Из анализа Программы следует, что программа не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений, либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Оспоренная Программа по существу является планом действий, для достижения цели и решения задач, определенных в Программе. Из Программы видно, что её реализация зависит не только от воли ее исполнителей, то есть той сферы, в которой только и возможно нормативное регулирование объективных факторов, предусмотреть которые при принятии программы невозможно. На основании изложенного, суд считает, что в самой природе данной Программы заложена возможность её неисполнения по объективным причинам, что в корне противоречит природе нормы права, которая должна исполняться и может быть исполнена при любых условиях, так как зависит только от желания лица ее исполнить. Из содержания Программы видно, что непосредственно в ней никакие вопросы не разрешаются, так как говорится только о необходимости принятия тех или иных мер.
При таких обстоятельствах оспоренное прокурором Постановление не требовало обязательного обнародования (опубликования) и не должно было вступать в силу с момента опубликования, на что ссылался прокурор.
Таким образом, суд приходит к выводу, что оспоренный прокурором акт не является нормативным, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина и вступает в силу с момента подписания.
С учетом вышеизложенного, суд считает, что оспариваемое Постановление принято в соответствии с законом в пределах полномочий администрации Пировского района Красноярского края и, следовательно, требования прокурора о признании недействующим с момента принятия Постановления не подлежат удовлетворению.
Руководствуясь ст.ст. 194 -198,258 ГПК РФ, суд
РЕШИЛ:
В удовлетворении требований прокурору Пировского района Красноярского края о признании постановления руководителя Администрации Пировского района № 313-п от 8 июля 2011 года, об утверждении долгосрочной целевой программы « Комплексное развитие коммунальной инфраструктуры Пировского района» с 2010 по 2020 годы, противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению, отказать.
Решение может быть обжаловано в Красноярский краевой суд, путем подачи апелляционной жалобы, представления через Пировский районный суд, в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья: Л.И. Попова