Р Е Ш Е Н И Е                                   дело №2-2088/11

                                  Именем Российской Федерации

    15 июня 2011 года Первореченский районный суд г.Владивостока в составе:

председательствующего судьи Е.Н.Крючковой;

при секретаре А.О.Семенцове,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Пушкарева С.Г.- Председателя общественно-консультативного совета при УФМС России по Приморскому краю об оспаривании действия и.о. начальника УФМС России по Приморскому краю полковника милиции А.В.Мухина

                                                  у с т а н о в и л :

    Пушкарев С.Г.обратился в суд с вышеуказанным заявлением, ссылаясь на следующие обстоятельства. Заявитель указал, что приказом и.о. начальника УФМС России по Приморскому краю полковника милиции Б от 22.11.2006 №159 был создан Общественно-консультативный совет при УФМС России по Приморскому краю, утвержден его персональный состав и Положение о совете. Во исполнение приказа ФМС России от 16.07.2007 № 150 был издан приказ начальника УФМС России по Приморскому краю от 23.08.2007 №103, которым утверждено Положение об Общественно-консультативном совете при УФМС России по Приморскому краю». На заседании Общественно-консультативного совета (ОКС) при УФМС России по Приморскому краю от 02.04.2008 (протокол №5) заявитель был избран председателем этого совета, секретарем ОКС приказом начальника УФМС России по ПК назначена И начальник отделения правового обеспечения ОКиПО.

     Письмом от 17.12.2010 и.о. начальника УФМС России по ПК полковник милиции Мухин А.В. уведомил заявителя о том, что «приказом УФМС России по ПК от 13.12.2010 №443 признаны утратившими силу приказы УФМС России от 22.11.2006 «Об образовании Общественно-консультативного совета при УФМС России по Приморскому краю» и от 23.08.2007 №103 «Об утверждении Положения об Общественно-консультативном совете при УФМС России по Приморскому краю», одновременно предложив принять меры по демонтажу вывески с логотипом Управления, размещенной на здании. Копии данного приказа ему представлено не было. Ни «Типовое положение об Общественно-консультативного совета при УФМС России», ни Положение об Общественно-консультативном совете при УФМС России по Приморскому краю не наделяют руководителя территориального органа ФМС России полномочиями по ликвидации этого общественного формирования. Письмо от 17.12.2010 не содержит никаких ссылок на нормы права, локальные нормативные акты ФМС России, наделяющие руководителей территориальных органов ФМС России такими полномочиями. При создании нового Совета на заседании 09.02.2011 и.о.начальника УФМС России по Приморскому краю А.В.Мухин сообщил, что основанием для роспуска и фактической ликвидации прежнего состава Совета явилось представление прокуратуры Приморского края о неудовлетворительной работе Совета.

     На его запрос от 17.02.2011 в прокуратуру Приморского края письмом от 01.03.2011 старшего помощника прокурора Приморского края по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности П ему было сообщено, что в январе 2011 года прокуратурой Приморского края по результатам проверки исполнения требований ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» в УФМС России по ПК были выявлены нарушения, в том числе касающиеся организации работы, о чем 20.01.2011 в адрес и.о. начальника УФМС России по ПК было направлено представление об устранении нарушений. В письме подчеркнуто, что вопрос о ликвидации Общественно-консультативном совете при УФМС России по Приморскому краю прокуратурой края не ставился. Предметом проверки являлось исполнение закона должностными лицами Управления ФМС России по ПК. Несколько ранее, 16.01.2011 в адрес директора ФМС России, губернатора Приморского края, председателя Законодательного собрания Приморского края и главного редактора журнала «Миграция ХХ1 Век» членами Общественно-консультативного совета и религиозных Общественных организаций было направлено открытое письмо, в котором дана абсолютно объективная оценка деятельности ОКСа и поставлен вопрос о необходимости дать справедливую оценку действиям и.о. начальника УФМС России по ПК половника милиции А.В.Мухина, в результате которых лишь возрастает социальное напряжение в регионе. И.о.начальника Управления внутренней политики Приморского края К в своем письме от 17.02.2011 № 58-210 дал высокую оценку деятельности Общественно-консультативного совета и выразил надежду на то, что сложившаяся ситуация будет разрешена в рамках законодательства и Совет продолжит свою деятельность.

      В связи с изложенным заявитель просил признать незаконными действия и.о.начальника УФМС России по ПК полковника милиции Мухина А.В. по изданию приказа от 13.12.2010 №443 «О признании утратившим силу приказов УФМС России от 22.11.2006 №159 «Об образовании Общественно-консультативного совета при УФМС России по Приморскому краю» и от 23.08.2007 №103 «Об утверждении Положения об Общественно-консультативном совете при УФМС России по Приморскому краю» и отменить этот приказ.

      В дальнейшем заявитель указал, что данное заявление он подал как Председатель Общественно-консультативного совета при УФМС России по Приморскому краю.

       Пушкарев С.Г. просил рассмотреть заявление в его отсутствие.

       Представитель Пушкарева С.Г.- Буц Э.И. в судебном заседании настаивала на удовлетворении заявления, изложенное в нем поддержала.

        Представитель УФМС России по Приморскому краю (далее Управление) Глушко В.В. с заявлением не согласилась, указала, что оно не обосновано. Пояснила, что отсутствуют доказательства того, что оспариваемым приказом были нарушены права и свободы заявителя.

        Приказом и.о. начальника УФМС России ПК от 13.12.2010 №443 признаны утратившими силу приказ Управления от 22.11.2006 №159 «Об образовании Общественно-консультативного совета при УФМС России по Приморскому краю» и приказ Управления от 23.08.2007 №103 «Об утверждении Положения об Общественно-консультативном совете при УФМС России по Приморскому краю». Приказом Управления №159 от 22.11.2006 создан Общественно-консультативный совет при Управлении, утвержден его персональный состав, утверждено Положение об Общественно-консультативного совета при УФМС России по Приморскому краю, при этом не было признано утратившим силу Положение, утвержденное приказом Управления № 159. Таким образом, с 23.08.2007 ОКС действовал на основании сразу двух Положений о нем. При этом оба Положения имели двусмысленное и противоречивое толкование. Так, Положение, утвержденное приказом №159, имело пункт 3.2 главы 2 «Порядок формирования Общественно-консультативного совета» следующего содержания: «Количественный и персональный состав утверждается начальником Управления. Совет может ежегодно пересматривать свой персональный состав, исходя из предложений представителей УФМС, общественных объединений и иных заинтересованных организаций, может проводить ротацию своих членов досрочно в зависимости от эффективности работы». Из буквального толкования следует, что ОКС вправе пересматривать персональный состав, при этом результат пересмотра должен быть обличен в форму приказа начальника управления (Совет утвержден приказом). Однако, Совет применил иное толкование пункта 3.2 и протоколом № 2 от 10.04.2007 ввел в состав Р, И, вывел из состава П Указанное в своей совокупности свидетельствует о том, что ОКС превысил свои полномочия, закрепленные Положением. С таким нарушением содержания Положения ОКС проработал до 13.12.2010.

       Положение, утвержденное приказом Управления №103 в главе 3 «Порядок формирования Совета» по тексту уже не содержало слов «количественный и персональный состав утверждается начальником Управления». Приказ Управления №103 не отменял Положение, утвержденное приказом № 159.

       Таким образом, с 23.082007 ОКС действовал одновременно на два противоречащих друг другу Положения в Совете. Наличие сразу двух Положений о Совете, двусмысленные и противоречивых толкованием норм двух Положений, нарушения, допущенные при формировании состава Совета, обусловило юридическую обоснованность отмены приказов Управления, их утвердивших, разработку и подписание приказа Управления от 31.01.2011 №33 «Об утверждении Положения об общественно-консультативном совете при УФМС России по Приморскому краю», которым в соответствии с новой редакции Положения был утвержден и персональный состав Совета.

      Прокуратурой Приморского края в декабре 2010 была проведена проверка исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности по результатам которой в деятельности УФМС России по ПК выявлены нарушения требований ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» и 20.01.2011 и.о. начальника Управления Мухину А.В. внесено представление №27-19-2011/686 «Об устранении нарушений законодательства о противодействии экстремистской деятельности». При этом в представлении было указано, что прокуратурой края установлено, что деятельность ОКС по УФМС России по ПК на протяжении 2007-2010 гг.является формальной, не организованной и как следствие не способной оказывать какое-либо содействие в адаптации и интеграции прибывающих в Приморский край мигрантов. Фактически работа ОКС не планировалась (в наличии имеется лишь план основных направлений работ на 2009 год, при этом контроль запланированных мероприятий не осуществлялся. На протяжении 2007-2010гг. УФМС России по ПК, с учетом имеющихся полномочий, в нарушение ст.ст.2,3 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» принимались недостаточные меры, направленные на профилактику экстремистской деятельности в миграционной сфере, поскольку взаимодействие с представителями общественных организаций и национальных диаспор в рамках работы ОКС производилась ненадлежащим образом, вследствие чего работа Совета не оказала существенного влияния на снижение социальной напряженности на территории края. Таким образом, нарушение ФЗ ««О противодействии экстремистской деятельности» послужили еще одной из причин для создания нового Совета.

      Положение об общественно-консультативном совете при соответствующем территориальном органе ФМС России не должно полностью соответствовать Типовому Положению об этом Совете, а должно разрабатываться на его основе.

      УФМС России по ПК являясь структурным подразделением ФМС России является юридическим лицом и действует на основании Положения об УФМС России по Приморскому краю, утвержденному приказом ФМС России от 02.12.2005 № 179, которое определяет основные полномочия и организацию деятельности Управления. Пунктом 17 Положения об Управлении начальник Управления наделен полномочием создавать при руководстве комиссии и иные коллегиальные органы. Следовательно, образование Совета, утверждение Положения о нем, утверждение персонального состава его членов является исключительным полномочием, а не обязанностью начальника Управления. Отменить приказ имеет право только начальник, его отдавший, либо вышестоящий начальник. Начальник Управления, издавая приказ от 13.12.2010 № 443 действовал в рамках своих полномочий, в строгом соответствии с действующим законодательством. Заявитель не вправе оспаривать приказы начальника УФМС России по ПК, так как действие приказов не распространяется на членов Совета, не являющихся сотрудниками Управления, и приказы никоем образом не затрагивают его права как гражданина.

Выслушав участников процесса, изучив материалы дела, суд считает, что заявление удовлетворению не подлежит.

В соответствии со ст.254.ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

Из ст.255 ГПК РФ следует, что к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

В соответствии с подпункта 5 п.7 Указа Президента РФ от 19.07.2004 № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» ( с изм. и доп.) ФМС России в целях реализации своих полномочий имеет право образовывать в установленном порядке самостоятельно и совместно с другими федеральными органами исполнительной власти совещательные органы (совета, комиссии) для рассмотрения вопросов, относящихся к установленной сфере деятельности.

        Приказом и.о. начальника УФМС России по Приморскому краю полковника милиции Б от 22.11.2006 №159 был образован Общественно-консультативный совет при УФМС России по Приморскому краю и утвержден его персональный состав и Положение об Общественно-консультативном совете при УФМС по Приморскому краю. Согласно состава ОКС, утвержденного данным приказом, Пушкарев был утвержден заместителем председателя Совета, а председателем Совета Б

     Приказом ФМС РФ от 16.07.2007 № 150 «Об утверждении Типового положения об Общественно-консультативном совете при территориальном органе Федеральной миграционной службы» было утверждено новое Типовое положение об Общественно-консультативном совете и руководителям территориальных органов ФМС России приказано разработать Положение об Общественно-консультативном совете при территориальном органе ФМС на основании этого Типового положения.

     В связи с этим, приказом и.о. начальника УФМС России по Приморскому краю Б был издан приказ от 23.08.2007 №103 «Об утверждении Положения об Общественно-консультативном совете при УФМС России по Приморскому краю»,

.     На заседании Общественно-консультативного совета (ОКС) при УФМС России по Приморскому краю от 02.04.2008 (протокол №5) заявитель был избран председателем этого Совета, секретарем ОКС приказом начальника УФМС России по ПК назначена И начальник отделения правового обеспечения ОКиПО.

     Приказом и.о. начальника УФМС России ПК полковника милиции А.В.Мухина от 13.12.2010 №443 признаны утратившими силу приказ Управления от 22.11.2006 №159 «Об образовании Общественно-консультативного совета при УФМС России по Приморскому краю» и приказ Управления от 23.08.2007 №103 «Об утверждении Положения об Общественно-консультативном совете при УФМС России по Приморскому краю».

     Письмом от 17.12.2010 и.о. начальника УФМС России по ПК полковник милиции Мухин А.В. уведомил заявителя о том, что «приказом УФМС России по ПК от 13.12.2010 №443 признаны утратившими силу приказы УФМС России от 22.11.2006 № 159 «Об образовании Общественно-консультативного совета при УФМС России по Приморскому краю» и от 23.08.2007 №103 «Об утверждении Положения об Общественно-консультативном совете при УФМС России по Приморскому краю» и предложил принять меры по демонтажу вывески с логотипом Управления, размещенной на здании.

    С копией приказа и.о. начальника УФМС России ПК полковника милиции А.В.Мухина от 13.12.2010 №443 заявитель был ознакомлен только в суде.

     Приказом и.о. начальника УФМС России ПК полковника милиции А.В.Мухина от 31.01.2011 №33 «Об утверждении положения об общественно-консультативном совете при УФМС России по Приморскому краю» был создан общественно-консультативный совет при УФМС России по Приморскому краю и утверждено Положение об общественно-консультативном совете при УФМС России по Приморскому краю. Был утвержден новый состав ОКС при УФМС России по ПК, в который вошел Пушкарев С.Г. как член совета и зам.директора Тихоокеанского института миграционных процессов. Председателем нового совета утвержден Н

     В судебном заседании было установлено, что действительно с 23.08.2007 Общественно-консультативный совет УФМС России по ПК действовал на основании сразу двух Положений о нем. При этом оба Положения имели двусмысленное, противоречивое толкование. Так, Положение, утвержденное приказом №159, имело пункт 3.2 главы 2 «Порядок формирования Общественно-консультативного совета» следующего содержания: «Количественный и персональный состав утверждается начальником Управления. Совет может ежегодно пересматривать свой персональный состав, исходя из предложений представителей УФМС, общественных объединений и иных заинтересованных организаций, может проводить ротацию своих членов досрочно в зависимости от эффективности работы». Из буквального толкования следует, что ОКС вправе пересматривать персональный состав, при этом результат пересмотра должен быть обличен в форму приказа начальника управления. Однако, Совет применил иное толкование пункта 3.2 и протоколом № 2 от 10.04.2007 ввел в состав Р, И, вывел из состава П Указанное в своей совокупности свидетельствует о том, что ОКС превысил свои полномочия, закрепленные Положением. Положение, утвержденное приказом Управления №103 в главе 3 «Порядок формирования Совета» по тексту уже не содержало слов «количественный и персональный состав утверждается начальником Управления». Приказ Управления №103 от 23.08.2007 не отменял Положение, утвержденное приказом № 159 от 22.11.2006.

       Согласно представления прокурора Приморского края об устранении нарушений законодательства о противодействии экстремисткой деятельности от 20.01.2011 № 27-19-2011/687 в адрес и.о. начальника УФМС России по ПК полковника милиции Мухина В.А., прокуратурой Приморского края в декабре 2010 была проведена проверка исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности по результатам которой в деятельности УФМС России по ПК выявлены нарушения требований ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». При этом в представлении было указано, что прокуратурой края установлено, что деятельность ОКС по УФМС России по ПК на протяжении 2007-2010 гг.является формальной, не организованной и как следствие не способной оказывать какое-либо содействие в адаптации и интеграции прибывающих в Приморский край мигрантов. Фактически работа ОКС не планировалась (в наличии имеется лишь план основных направлений работ на 2009 год, при этом контроль запланированных мероприятий не осуществлялся. На протяжении 2007-2010гг. УФМС России по ПК, с учетом имеющихся полномочий, в нарушение ст.ст.2,3 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» принимались недостаточные меры, направленные на профилактику экстремистской деятельности в миграционной сфере, поскольку взаимодействие с представителями общественных организаций и национальных диаспор в рамках работы ОКС производилась ненадлежащим образом, вследствие чего работа Совета не оказала существенного влияния на снижение социальной напряженности на территории края.

       В соответствии с п.7 Типового положения об Общественно-консультативном совете при территориальном органе ФМС, утвержденном приказом ФМС России от 16.07.2007 №150 ОКС образуется на основании приказа руководителя (начальника) территориального органа ФМС России. В связи с этим, и исходя из Положения об УФМС России по Приморскому краю, утвержденному приказом ФМС России от 02.12.2005 № 179, начальник УФМС России по ПК вправе как издать приказ об образовании ОКС при УФМС России по ПК, так и издать приказ о признании утратившим ранее изданного им приказа, в том числе и в отношении ОКС.

        Согласно Положения об общественно-консультативном совете при УФМС России по ПК, ОКС не является общественной организацией, а является постоянно действующим общественно-консультативным советом при УФМС России по ПК и его решения имеют рекомендательный характер.

        Из письма начальника Правового управления ФМС России П.В.Смагина в адрес Пушкарева С.Г. от 25.02.2011 № МС-3/2298 следует, что руководством УФМС России по ПК с учетом имеющейся негативной информации о деятельности ОКС в декабре 2010 года были проведены рабочие встречи с руководством УФСБ России по Приморскому краю, Управлению по координации правоохранительной деятельности Приморского края. Представителями данных территориальных органов исполнительной власти было отмечено, что ОКС не выполняет в полном объеме возложенные на него функции. Приказом УФМС России по ПК признаны утратившими силу. Указал, что следует отметить, что в соответствии с п.7 Типового положения об Общественно-консультативном совете при территориальном органе ФМС, утвержденном приказом ФМС России от 16.07.2007 №150 ОКС образуется на основании приказа руководителя (начальника) территориального органа ФМС России. 20.01.2011 прокуратурой Приморского края в УФМС России по ПК внесено представление, содержащее критику деятельности ОКС и руководства УФМС России по Приморскому краю.

      Так как, приказом и.о. начальника УФМС России ПК полковника милиции А.В.Мухина от 13.12.2010 №443 был признан утратившим силу приказ Управления от 23.08.2007 №103 «Об утверждении положения об общественно-консультативном совете при УФМС России по Приморскому краю», председателем которого был избран Пушкарев С.Г., и в настоящее время председателем ОКС по УФМС России по ПК не является, заявитель не вправе обращаться в суд как Председатель общественно-консультативного совета при УФМС России по Приморскому краю.

      В настоящее время действует новый Общественно-консультативный совет при УФМС России по Приморскому краю, созданный на основании приказа и.о. начальника УФМС России ПК полковника милиции А.В.Мухина от 31.01.2011 № 33, в который вошел заявитель как член совета.

      Доказательства того, что права и законные интересы заявителя были нарушены изданием приказа и.о. начальника УФМС России ПК полковника милиции А.В.Мухина от 13.12.2010 №443, суду представлено не было.

      На основании вышеизложенного, суд считает, что приказ и.о. начальника УФМС России ПК полковника милиции А.В.Мухина от 13.12.2010 №443 был издан обоснованно, не противоречит требованиям законодательства и основания для удовлетворения требования заявителя отсутствуют.

      Руководствуясь ст.258 ГПК РФ, суд

                                                              Р е ш и л :

      Пушкареву С.Г.- Председателю общественно-консультативного совета при УФМС России по Приморскому краю в удовлетворении заявления о признании незаконным действия и.о. начальника УФМС России по приморскому краю полковника милиции А.В.Мухина по изданию приказа от 13.12.2010 №443 «О признании утратившим силу приказов УФМС России по Приморскому краю от 22.11.2006 № 159 «Об образовании Общественно-консультативного совета при УФМС России по Приморскому краю» и от 23.08.2007 № 103 «Об утверждении Положения об Общественно-консультативном совете при УФМС России по Приморскому краю» и отмене приказа отказать.

       Решение может быть обжаловано в Приморский краевой суд в течение 10 дней со дня изготовления решения в окончательной форме через Первореченский районный суд г.Владивостока.

        Председательствующий: