Дело № 2-159/2011
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Печорский городской суд Республики Коми
в составе председательствующего судьи Порохиной О.Г.
с участием заместителя Печорского транспортного прокурора Моисеева С.Ю.
при секретаре Чевтаевой Е.Е.
рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Печоре 24 января 2011 года дело по заявлению заместителя Северо-Западного транспортного прокурора о признании недействующим в части Положения о комиссии муниципального района «Печора» по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, утвержденного постановлением главы муниципального района «Печора» от **.**.** №... «О Комиссии муниципального района «Печора» по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности»
УСТАНОВИЛ:
Заместитель Северо-Западного транспортного прокурора обратился в суд с заявлением о признании недействующим постановления главы муниципального района «Печора» №... от **.**.** «О комиссии муниципального района «Печора» по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности». Изначально прокурор просил признать недействующим постановление главы в полном объеме, так как данный правовой акт является нормативным, однако, в установленном порядке не был опубликован, соответственно, не подлежал применению.
В дальнейшем прокурор, в связи с опубликованием оспариваемого правового акта, уточнил требования, просил признать недействующими пункт **.**.** Положения о Комиссии муниципального района «Печора» по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (далее - Положение о комиссии), в соответствии с которым Комиссия муниципального района «Печора» по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (далее - Комиссия) вправе изменять режимы работы организаций, производить иные изменения хозяйственной и иной деятельности, необходимые для достижения цели по ликвидации чрезвычайной ситуации и п.3.1.14 Положения о комиссии в части правомочий Комиссии прекращать либо приостанавливать деятельность объектов экономики, организаций и предприятий, на которых возникла чрезвычайная ситуация или деятельность которых может создать угрозу обеспечения жизнедеятельности населения и окружающей среды, безопасного устойчивого функционирования объектов экономики, организаций и предприятий жизнеобеспечения. В обоснование своих требований укал, что указанные пункты Положения о комиссии приняты органом местного самоуправления с превышением компетенции, а также содержат коррупциогенный фактор.
Дело рассматривается в порядке ст. 167 ГПК РФ в отсутствие представителя третьего лица- правительства Республики Коми, представшего заявление о рассмотрение дела без его участия.
В судебном заседании представитель заместителя Северо-Западного транспортного прокурора – заместитель Печорского транспортного прокурора Моисеев С.Ю. на уточненных требованиях настаивал, поддержал доводы, изложенные в заявлении.
Представитель главы МО МР «Печора» и администрации МО МР «Печора» Холод М.А. требования не признала, указав, что оспариваемое Положение о комиссии является ненормативным правовым актом, так как регламентирует только деятельность Комиссии, не затрагивая интересы иных органов и граждан, Положение о комиссии принято в соответствии с компетенцией органов местного самоуправления.
Суд, выслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела, приходит к выводу об удовлетворении требований прокурора.
В судебном заседании было установлено:
Статьей 8 Устава МО МР «Печора» (в редакции от **.**.**) предусмотрено, что в систему муниципальных правовых актов муниципального района входят, в том числе, постановления и распоряжения главы муниципального района-руководителя администрации района.
Муниципальные правовые акты муниципального района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их опубликования (обнародования).
Муниципальные правовые акты муниципального района публикуются в периодическом информационном бюллетене органов местного самоуправления муниципального района и других периодических изданиях муниципального района "Печора".
Главой муниципального района «Печора» **.**.** было издано постановление №... ««О комиссии муниципального района «Печора» по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности», которым утверждены состав комиссии (приложение №...), Положение о комиссии муниципального района «Печора» по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (приложение №...). Указанное постановление было опубликовано **.**.** в газете «Печорское время» №....
Прокурор оспаривает пункт **.**.** Положения о комиссии, в соответствии с которым Комиссия вправе изменять режимы работы организаций, производить иные изменения хозяйственной и иной деятельности, необходимые для достижения цели по ликвидации чрезвычайной ситуации, а также п. **.**.** (абзац первый) в части правомочий Комиссии прекращать либо приостанавливать деятельность объектов экономики, организаций и предприятий, на которых возникла чрезвычайная ситуация или деятельность которых может создать угрозу обеспечения жизнедеятельности населения и окружающей среды, безопасного устойчивого функционирования объектов экономики, организаций и предприятий жизнеобеспечения.
Суд приходит к выводу, что оспариваемое постановление главы МО МР «Печора» и утвержденное им Положение о комиссии является нормативным правым актом в силу следующего:
Согласно **** Положения о комиссии основными задачами Комиссии являются координация деятельности органов управления и сил территориального звена муниципального района "Печора" Коми республиканской подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; обеспечение согласованности действий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций при решении вопросов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности, а также восстановлении (строительстве) жилых домов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, производственной и инженерной инфраструктуры, поврежденных и разрушенных в результате чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района "Печора"; рассмотрение вопросов о привлечении сил и средств гражданской обороны к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в порядке, установленном федеральным законодательством; привлечение для участия в своей работе представителей администрации муниципального района "Печора", администраций городских и сельских поселений муниципального района "Печора", а также в установленном порядке - представителей организаций; осуществление контроля за деятельностью администрации муниципального района "Печора", администраций городских и сельских поселений муниципального района "Печора", всех предприятий, организаций и учреждений, осуществляющих свою производственную деятельность на территории муниципального района "Печора", а также общественных объединений, расположенных на территории муниципального района "Печора" по вопросам снижения опасности возникновения аварий, катастроф и стихийных бедствий и о готовности к ликвидации их последствий; решения комиссии, принимаемые в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для всех администраций городских и сельских поселений, организаций, учреждений, структурных подразделений силовых органов, расположенных на территории муниципального района "Печора".
Таким образом, указанное Положение о комиссии направлено на установление, изменение или отмену правых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. При этом решения комиссии являются обязательными на всей территории МО МР «Печора», подлежат выполнению всеми организациями и предприятиями, то есть затрагивают права и интересы неопределенного круга лиц. Постановление опубликовано в установленном порядке и рассчитано на неоднократное применение.
Правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляется Федеральным законом №... от **.**.** «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», принимаемые в соответствии с ним законами и иными правовыми актами.
Согласно ст. 1 указанного Федерального закона под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.
Полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций установлены частью 2 статьи №... «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а именно:
органы местного самоуправления самостоятельно:
а) осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;
б) принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;
в) осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;
г) осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
д) создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;
е) организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
ж) содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;
з) создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Во исполнение Федерального закона №... "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и в целях совершенствования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительство Российской Федерации приняло постановление №... от **.**.**, которым было утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Положение о единой системе).
Согласно пункту **** Положения о единой системе единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
Согласно пункту **** Положения о единой системе единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.
На каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения (пункт 6 Положения о единой системе).
Для координации действий органов единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на муниципальном уровне органами местного самоуправления создается (в пределах территории муниципального образования) - комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа местного самоуправления.
При этом согласно пункта **** Положения о единой системе основными задачами комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности в соответствии с их компетенцией являются:
а) разработка предложений по реализации государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности;
б) координация деятельности органов управления и сил единой системы;
в) обеспечение согласованности действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций при решении задач в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности, а также восстановления и строительства жилых домов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, производственной и инженерной инфраструктуры, поврежденных и разрушенных в результате чрезвычайных ситуаций;
г) рассмотрение вопросов о привлечении сил и средств гражданской обороны к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в порядке, установленном федеральным законом.
При отсутствии угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций на объектах, территориях или акваториях органы управления и силы единой системы функционируют в режиме повседневной деятельности (пункт **** Положения о единой системе).
Решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования:
а) режим повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;
б) режим чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Мероприятия, проводимые органами управления и силами единой системы в режиме повышенной готовности и в режиме чрезвычайной ситуации определены пунктом **** Положения о единой системе.
При этом полномочия органов местного самоуправления и комиссий по чрезвычайным ситуациям по обеспечению пожарной безопасности муниципального уровня по изменению режимов работы организаций, производству иных изменений хозяйственной и иной деятельности, необходимых для достижения цели по ликвидации чрезвычайной ситуации, а также полномочия прекращать либо приостанавливать деятельность объектов экономики, организаций и предприятий, на которых возникла чрезвычайная ситуация или деятельность которых может создать угрозу обеспечения жизнедеятельности населения и окружающей среды ни Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", ни Положением о единой системе не установлены.
Законодатель лишь определил, что в случае крайней необходимости руководители работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций вправе самостоятельно принимать решения по остановке деятельности организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации (п.33 Положения о единой системе).
Доводы представителя администрации МО МР «Печора» о том, что в соответствии с п.**** Положения о комиссии основной задачей Комиссии является, в том числе, руководство работами по ликвидации чрезвычайных ситуаций, соответственно Комиссия является руководителем работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций и ей предоставлено право на изменение режима работы предприятий и остановку их деятельности, судом не принимаются в силу следующего:
Согласно пункту **** Положения о единой системе руководитель работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций - это физическое лицо, осуществляющее руководство силами и средствами, привлеченными к ликвидации чрезвычайных ситуаций, и организацию их взаимодействия. При этом руководителями работ являются руководители аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований, прибывшие в зоны чрезвычайных ситуаций первыми, принявшие полномочия руководителей работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также лица, определенные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, планами предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций или назначенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, руководителями организаций, к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций.
Комиссия же является координирующим органом при производстве работ по ликвидации чрезвычайной ситуации.
Таким образом, суд приходит к выводу, что глава муниципального района «Печора» - руководитель администрации превысил свои полномочия в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, предусмотренных ч.2 ст. 11 №... «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», наделив Комиссию полномочиями по изменению режимов работы организаций, производству иных изменений хозяйственной и иной деятельности, необходимых для достижения цели по ликвидации чрезвычайной ситуации, а также полномочиями прекращать либо приостанавливать деятельность объектов экономики, организаций и предприятий, на которых возникла чрезвычайная ситуация или деятельность которых может создать угрозу обеспечения жизнедеятельности населения и окружающей среды.
Суд признает обоснованными доводы заявителя о том, что оспариваемыми нормы способствует созданию условий и проявлению коррупции при применении Положения о комиссии.
При этом, в силу того, что Комиссия является координирующим органом других звеньев единой системы на муниципальном уровне, помимо данной комиссии при органах местного самоуправления и на территориях муниципальных образований предусмотрено создание постоянно действующего органа управления, специально уполномоченного на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также создание органов повседневного управления (ст. 11 №..., пункт **** Положения о единой системе), оспариваемое право Комиссии не является единственной возможностью, позволяющей избежать в случае возникновения чрезвычайной ситуации, причинения реального вреда жизни здоровью граждан МО МР «Печора».
Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ,
Р Е Ш И Л:
Признать недействующим и не подлежащим применению с момента принятия пункт **.**.** Положения о комиссии муниципального района «Печора» по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, утвержденного постановлением главы муниципального района «Печора» от **.**.** №... «О Комиссии муниципального района «Печора» по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности».
Признать недействующим и не подлежащим применению с момента принятия абзац первый пункта **.**.** Положения о комиссии муниципального района «Печора» по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, утвержденного постановлением главы муниципального района «Печора» от **.**.** №... «О Комиссии муниципального района «Печора» по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности».
Решение может быть обжаловано в Верховный суд Республики Коми через Печорский городской суд в течение 10 дней.
Решение после вступления в законную силу подлежит опубликованию в газете «Печорское время».
Председательствующий: О.Г. Порохина