Судья <...>
Дело № 33-61/2011
К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
09 февраля 2011г. г. Биробиджан
Судебная коллегия по гражданским делам суда Еврейской автономной области в составе:
председательствующего: Серга Н.С.
судей: Завальной Т.Ю., Поповой М.Н.
при секретаре: Хайбуловой Е.И.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационному представлению помощника прокурора Ленинского района Еврейской автономной областина решение Ленинского районного суда от 11 января 2011 года, которым постановлено:
В удовлетворении заявленияпрокурора Ленинского района ЕАО к Администрации муниципального образования «Ленинский муниципальный район» ЕАО о признании недействующим - абзаца 7 пункта 2.9постановления главы администрации муниципального образования от 25.09.2009 №541 (в редакции от 30.07.2010 № 529) об утверждении Положения о порядке комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений и муниципальных образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста муниципального образования «Ленинский муниципальный район» Еврейской автономной области, в части наделения правом на внеочередное предоставление места в Учреждении для детей работников образовательных учреждений, отказать.
Заслушав доклад судьи Завальной Т.Ю., пояснения прокурора Витютнева К.В., представителя заинтересованного лица - Стешиной А.М., судебная коллегия, -
У С Т А Н О В И Л А:
Прокурор Ленинского района ЕАО обратился в суд сзаявлением об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления муниципального образования «Ленинский муниципальный район» ЕАО.Требования мотивировал тем, чтов ходе проведения прокурорской проверки за соблюдением требований федерального законодательства в сфере образования выявлено постановление главы администрации указанного муниципального образования от 25.09.2009 № 541 (в редакции постановления от 30.07.2010 № 529) «Об утверждении Положения о порядке комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений и муниципальных образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста муниципального образования «Ленинский муниципальный район» Еврейской автономной области». Указанный нормативный правовой акт опубликован в газете «Амурская Нива» от 12.10.2009 № 76. Ссылаясь на конституционные нормы и нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» считает, что п. 2.9 Положения, предоставляющий льготы отдельным категориям граждан, при зачислении в муниципальные дошкольные образовательные учреждения (далее - МДОУ), противоречит требованиям федерального законодательства, чем нарушает права неопределенного круга лиц. В соответствии с пунктом 2.9 оспариваемого Положения, внеочередным правом на зачисление в МДОУ пользуются дети судей, прокуроров и следователей прокуратуры, граждан подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и работников образовательных учреждений. Вместе с тем, перечень лиц, пользующихся правом внеочередного зачисления в МДОУ, строго определен нормами федерального законодательства, в соответствии с которыми, для детей работников образовательных учреждений не предусмотрено право на внеочередное предоставление места в МДОУ. Нарушение требованийзаконодательства, допущенное в оспариваемом постановлении, указывает на наличие в нем коррупционных факторов, связанных с выборочным изменением объема прав, созданием возможности предоставления должностными лицами, уполномоченными на решение вопросов зачисления детей в дошкольные учреждения, необоснованных привилегий отдельным категориям граждан. Прокуратурой района 19.11.2010 на оспариваемое постановление принесен протест, который был отклонён. Положение о предоставлении детям работников образовательных учреждений мест в дошкольных образовательных учреждениях вне очереди не исключены из постановления главы администрации. Незаконным установлением льгот работникам образовательных учреждений могут быть нарушены права отдельных категорий граждан, которым вышеуказанные льготы предоставлены федеральным законодательством, что выражается в невозможности устройства в МДОУ детей родителей судей, прокуроров, военнослужащих, работников милиции, многодетных семей и других граждан, указанной категории. Просил признать недействующим подпункт 4 пункта 2.9 «Положения о порядке комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений и муниципальных образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста муниципального образования «Ленинский муниципальный район» ЕАО», утверждённого постановлением главы администрации муниципального образования «Ленинский муниципальный район» ЕАО от 25.09.2009 № 541 со дня вынесения судом решения по настоящему заявлению.
В судебном заседаниипомощник прокурора района Ключкина А.А.поддержала требования,основываясь на доводах, изложенных в заявлении. Уточнила, что прокурор просит признать недействующим 7 абзац пункта 2.9 Положения, утвержденного постановлением главы администрации муниципального образования «Ленинский муниципальный район» ЕАО от 25.09.2009 № 541 (в редакции от 30.07.2010 № 529).
Представительадминистрации муниципального образования «Ленинский муниципальный район» ЕАО Стешина А.М. заявление прокурора посчитала необоснованным. Суду пояснила, что включение в Положениеоб установлении порядка комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений пункта, в соответствии с которым правом на внеочередное предоставление места в учреждении пользуются дети работников образовательных учреждений, произведено в соответствии с Соглашением, подписанным комитетом образования ЕАО, отделами образований администраций муниципальных образований ЕАО и обкомом профсоюза работников народного образования и науки на 2009 - 2011 года. Кроме того, учредитель исходил и из того, что на территории муниципального образования много семей военнослужащих. Принятие в образовательные учреждения вне очереди детей военнослужащих усложняет ситуацию с принятием других детей, которые выпадают из образовательного процесса. Очень остро стоит проблема и с комплектацией кадров работников образовательных учреждений. Поэтому предоставление данным работникам указанной льготы является решением проблемы. Считает, что оспариваемая прокурором норма, не нарушает чьих - либо прав.
Суд постановил указанное решение.
В кассационном представлении помощник прокурора Ленинского района ЕАО просит решение суда отменить, направить дело на новое рассмотрение. Считает решение незаконным и необоснованным в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела и нарушением норм материального права. Обосновывая представление, прокурор указывает, что правила приёма граждан в дошкольные образовательные учреждения хотя и определяются учредителем, но только в соответствии с законодательством Российской Федерации, к которому муниципальные правовые акты не относятся. Органы местного самоуправления полномочиями в части установления отдельным категориям граждан государственных гарантий и льгот по внеочередному предоставлению мест в дошкольных образовательных учреждениях не наделены. Также считает, что Соглашение между комитетом образования ЕАО, отделами образований администраций муниципальных образований и обкомом профсоюзов работников народного образования и науки для разрешения данного дела не имеет юридического значения, так как не входит в систему законодательства, а является договором. Отмечает, что оспариваемые нормы Положения не только противоречат требованиям действующего федерального законодательства, но и нарушают права других граждан. При наличии свободных мест и отсутствии детей льготной категории, определенной федеральным законодательством, право на занятие такого места вне очереди в соответствии с оспариваемой нормой будет предоставлено работнику образовательного учреждения, а не гражданам, которые поставлены в общую очередь много раньше.
В кассационной инстанции прокурор Витютнев К.В. поддержал кассационное представление и изложенные в нем доводы. Дополнительно указал на то, что учредитель вправе устанавливать правила приема детей в дошкольные образовательные учреждения, но не льготы, не предусмотренные действующим законодательством.
Представитель заинтересованного лица - Стешина А.М. просила решение суда оставить без изменения, а представление прокурора без удовлетворения. Пояснила, что установление оспариваемой прокурором льготы явилось вынужденной мерой, вызванной проблемой комплектации образовательных учреждений педагогами. Права иных лиц введением этой льготы нарушены не были.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационного представления, выслушав пояснения лиц, участвующих в кассационной инстанции, судебная коллегия пришла к следующему.
Постановлением главы администрации муниципального образования «Ленинский муниципальный район» ЕАО от 25.09.2009 № 541 было утверждено «Положение о порядке комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений и муниципальных образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста муниципального образования «Ленинский муниципальный район» Еврейской автономной области» (далее - Положение). Пунктом 2.9 Положения установлено, что: «внеочередным правом на зачисление в Учреждение пользуются дети:
1) судей;
2) прокуроров и следователей прокуратуры;
3) граждан подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС;
4) работников образовательных учреждений».
Постановлением администрации муниципального образования «Ленинский муниципальный район» ЕАО от 30.07.2010 № 529 в указанное выше постановление внесены изменения и дополнения, а пункт 2.9 изложен в следующей редакции: «Правом на внеочередное предоставление места в Учреждении пользуются дети:
- судей (Федеральный Закон РФ от 26.06.1992 N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»);
- прокуроров, следователей Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»);
- погибших (пропавших без вести), умерших, ставших инвалидами сотрудников и военнослужащих специальных сил по обнаружению и пресечению деятельности террористических организаций и групп (ПостановлениеПравительства РФ от 09.02.2004 N 65 «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, участвующим в контртеррористических операциях и обеспечивающим правопорядок и общественную безопасность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации»);
- военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, государственной противопожарной службы, уголовно-исполнительной системы, непосредственно участвовавших в борьбе с терроризмом на территории Республики Дагестан и погибших (пропавших без вести), умерших, ставших инвалидами в связи с выполнением служебных обязанностей (Постановление Правительства РФ от 25.08.1999 N 936 «О дополнительных мерах по социальной защите членов семей военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, уголовно-исполнительной системы, непосредственно участвовавших в борьбе с терроризмом на территории Республики Дагестан и погибших (пропавших без вести), умерших, ставших инвалидами в связи с выполнением служебных обязанностей»);
- граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (Закон РФ от 15.05.1991 N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»);
- работников образовательных учреждений».
Реализуя предоставленное ему статьями 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и частью 1 статьи 251 ГПК РФ право, прокурор оспорил в судебном порядке вышеуказанный нормативный акт в части установленного абзацем 7 пункта 2.9постановления права детей работников образовательных учреждений на внеочередное предоставление места в Учреждении.
В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В силу пункта 1 статьи 16 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» общие требования к приему граждан в образовательные учреждения регулируются настоящим Законом и другими федеральными законами, а в государственные и муниципальные образовательные учреждения также типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов.
Пунктом 1.1. этой же статьи установлено, что правила приема граждан в образовательное учреждение определяются учредителем образовательного учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации и закрепляются в уставе образовательного учреждения.
Пунктами 15 и 27 Типового положения о дошкольномобразовательном учреждении, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12.09.2008 № 666 установлено, что учредителем муниципального дошкольного образовательного учреждения являются органы местного самоуправления. Порядок комплектования дошкольного образовательного учреждения определяется учредителем в соответствии с законодательством Российской Федерации и закрепляется в уставе.
В соответствии с пунктом 11 статьи 3 Устава муниципального образования «Ленинский муниципальный район» Еврейской автономной области (далее - Устава) к вопросам местного значения муниципального района отнесены организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района.
В статье 15 Устава утверждена структура органов местного самоуправления муниципального района, которую составляют - представительный орган (Собрание депутатов муниципального района); глава муниципального образования (глава муниципального района); местная администрация (администрация муниципального района).
Пунктом 3 статьи 22 Устава предусмотрено право главы муниципального района по изданию в пределах своих полномочий постановлений и распоряжений.
В пункте 2статьи 34 Устава указано, что постановления и распоряжения главы муниципального района, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, вступают в силу после дня их официального опубликования (обнародования).
Проанализировав вышеуказанные нормативные акты в их совокупности, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое прокурором Положение принято компетентным органом, в пределах имеющихся у него полномочий, и отвечает всем признакам нормативного правового акта.
Вместе с тем, применив закон, подлежащий применению, суд первой инстанции при постановке вывода по существу заявления прокурора, неверно истолковал его.
Так, ссылаясь на пункт 1.1 статьи 16 Закона РФ «Об образовании», суд первой инстанции фактически отождествил такие понятия как «право учредителя определять правила приема граждан в образовательное учреждение» и «право учредителя устанавливать льготы отдельным категориям граждан». Однако данная позиция представляется ошибочной, поскольку правом устанавливать льготы отдельным категориям граждан в данном случае органы муниципального образования не обладают.
Кроме того, выше обозначенная правовая норма содержит указание на необходимость соответствия правил приема законодательству Российской Федерации. Однако действующее российское законодательство не предусматривает для детей работников образовательных учреждений права на внеочередное зачисление в дошкольное образовательное учреждение.
Помимо этого, в обоснование принятого по делу решения, суд сослался на положения Соглашения, заключенного между комитетом образования Еврейской автономной области, отделами образований администрации муниципальных образований Еврейской автономной области и обкомом профсоюза работников народного образования и науки на 2009 - 2011 год (зарегистрировано 26.05.2009), которым в п.24.13 определено: «вне очереди предоставлять места в дошкольных образовательных учреждениях детям работников образовательных учреждений».
Судебная коллегия считает подобную ссылку юридически не состоятельной, поскольку указанное Соглашение не является нормативным актом, регулирует внутрикорпоративные отношения (пункт 2) и носит в обозначенной судом части рекомендательный характер.
Довод представителя заинтересованного лица о проблемах комплектации образовательных учреждений района педагогами не может являться основанием для принятия противозаконного (в части) нормативного акта.
Довод представителя заинтересованного лица о том, что оспариваемым положением нормативного акта не нарушаются права и законные интересы третьих
лиц, противоречит установленным по делу обстоятельствам, учитывая содержание справки отдела образования Ленинского муниципального района от 30.12.2010 года, свидетельствующей о проблеме с местами в детских дошкольных учреждениях. В связи с этим, установление дополнительных, не предусмотренных федеральным законодательством льгот, безусловно, нарушает права граждан общей очереди, вставших на учет ранее, чем наделенные льготой работники образовательных учреждений.
При таких обстоятельствах, принятое по делу решение не может считаться законным и обоснованным и подлежит отмене.
Судебная коллегия считает необходимым вынести по настоящему делу новое решение, которым удовлетворить заявлениепрокурора Ленинского района ЕАО о признании недействующим - абзаца 7 пункта 2.9постановления главы администрации муниципального образования «Ленинский муниципальный район» ЕАО от 25.09.2009 №541 (в редакции от 30.07.2010 № 529) «Об утверждении Положения о порядке комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений и муниципальных образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста муниципального образования «Ленинский муниципальный район» Еврейской автономной области» в части установления для детей работников образовательных учреждений права на внеочередное предоставление места в Учреждении, признав указанную норму противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления настоящего решения суда в законную силу.
В связи с удовлетворением заявления о признании нормативного правового акта недействующим в части, в течение месяца со дня вступления настоящего судебного акта в законную силу, в официальном печатном издании МО «Ленинский муниципальный район» ЕАО - «Амурская нива» подлежит публикации сообщение следующего содержания: «Кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам суда ЕАО от 09.02.2011 года признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления определения в законную силу абзац 7 пункта 2.9постановления главы администрации муниципального образования «Ленинский муниципальный район» ЕАО от 25.09.2009 № 541 (в редакции от 30.07.2010 № 529) «Об утверждении Положения о порядке комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений и муниципальных образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста муниципального образования «Ленинский муниципальный район» Еврейской автономной области» в части установления для детей работников образовательных учреждений права на внеочередное предоставление места в Учреждении».
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 361-364 ГПК РФ, судебная коллегия, -
О П Р Е Д Е Л И Л А:
Решение Ленинского районного суда ЕАО от 11 января 2011 года отменить, вынести по делу новое решение.
Заявлениепрокурора Ленинского района ЕАО о признании недействующим - абзаца 7 пункта 2.9постановления главы администрации муниципального образования «Ленинский муниципальный район» ЕАО от 25.09.2009 №541 (в редакции от 30.07.2010 № 529) «Об утверждении Положения о порядке комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений и муниципальных образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста муниципального образования «Ленинский муниципальный район» Еврейской автономной области» удовлетворить.
Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу абзац 7 пункта 2.9постановления главы администрации муниципального образования «Ленинский муниципальный район» ЕАО от 25.09.2009 № 541 (в редакции от 30.07.2010 № 529) «Об утверждении Положения о порядке комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений и муниципальных образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста муниципального образования «Ленинский муниципальный район» Еврейской автономной области» в части установления для детей работников образовательных учреждений права на внеочередное предоставление места в Учреждении.
В течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать в печатном издании «Амурская нива» сообщение следующего содержания: «Кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам суда ЕАО от 09.02.2011 года признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления определения в законную силу абзац 7 пункта 2.9постановления главы администрации муниципального образования «Ленинский муниципальный район» ЕАО от 25.09.2009 № 541 (в редакции от 30.07.2010 № 529) «Об утверждении Положения о порядке комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений и муниципальных образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста муниципального образования «Ленинский муниципальный район» Еврейской автономной области» в части установления для детей работников образовательных учреждений права на внеочередное предоставление места в Учреждении».
Представление помощника прокурора Ленинского района Еврейской автономной области считать удовлетворенным.
Председательствующий
Судьи