Судья <...>
Дело № 33-154/2011
К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
8 апреля 2011 г. г. Биробиджан
Судебная коллегия по гражданским делам суда Еврейской автономной области в составе:
председательствующего: Серга Н.С.
судей: Дроздовой В.Ф., Дроботова А.Н.
при секретаре Хайбуловой Е.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационному представлению старшего помощника прокурора ЕАО Витютнева К.В. на решение Биробиджанского городского суда ЕАО от 14 февраля 2011 года, которым постановлено:
В удовлетворении заявления прокурора Еврейской автономной области об оспаривании постановления губернатора Еврейской автономной области от 01.11.2010 года № 302 « Об областной комиссии по оценке соответствия состояния ледовых переправ, созданных для осуществления международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортном в зимний период 2010/2011 года, требованиям безопасности движения» в отдельной части - отказать.
Заслушав доклад судьи Дроздовой В.Ф., пояснения прокурора Витютнева К.В., представителей губернатора ЕАО Сташковой А.А., Гашенева В.В., судебная коллегия
У С Т А Н О В И Л А :
Прокурор Еврейской автономной области в интересах Российской Федерации обратился в суд с заявлением об оспаривании постановления губернатора Еврейской автономной области от 01.11.2010 № 302 «Об областной комиссии по оценке соответствия состояния ледовых переправ, созданных для осуществления международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортном в зимний период 2010/2011 года, требованиям безопасности движения» в отдельной части. Указал на то, что название этого постановления, пункт 1 и название приложения к нему противоречат федеральному законодательству. В связи с чем, 13.11.2010 прокурором области губернатору ЕАО был принесен протест. Распоряжением губернатора ЕАО от 10.12.2010 № 431-рг акт прокурорского реагирования был отклонен, с чем прокурор ЕАО не согласен по следующим основаниям.
Действующим законодательством, регулирующим безопасность дорожного движения, запрещён проезд по ледовым переправам рейсовых автобусов с пассажирами и автомобилей, перевозящих группы людей.
Согласно ФЗ от 24.07.1998 № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения», если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применятся правила международного договора (ст.10).
Соглашением между Правительством РФ и Правительством КНР от 27.01.1994 года предусмотрены пункты пропуска на российско-китайской государственной границе (Пашково - Цзяинь, Амурзет - Лобэй, Нижнеленинское - Тунцзян), которые открыты для международного пассажирского сообщения (в период ледостава - автомобилями по льду).
Вместе с тем на территории Российской Федерации действует Соглашение между Правительством РФ и Правительством КНР о международном автомобильном сообщении от 18.12.1992 года, которым определено, что перевозчики Договаривающихся сторон обязаны соблюдать правила движения и другие законы страны, на территории которой находится автотранспортное средство.
Поэтому постановление губернатора ЕАО от 01.11.2010 года № 302 незаконно содержит указание на то, что областная комиссия им образована с целью оценки соответствия требованиям безопасности дорожного движения состояния ледовых переправ, созданных для осуществления международных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в зимний период 2010/2011 года.
Пунктом 1 статьи 24 ФЗ от 10.12.1995 № 196-ФЗ предусмотрено, что права граждан на безопасные условия движения по дорогам РФ гарантируются государством и обеспечиваются путем выполнения законодательства РФ о безопасности дорожного движения и международных договоров Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта РФ при осуществлении своих полномочий обеспечивает соблюдение Конституции РФ и федеральных законов. В силу Устава ЕАО правовые акты губернатора ЕАО, как высшего должностного лица, должны соответствовать законодательству Российской Федерации.
Полагает, что постановление губернатора ЕАО от 01.11.2010 № 302 в отдельной части нарушает охраняемые Конституцией РФ и федеральными законами интересы Российской Федерации и просит суд:
Признать название (в части слова «пассажиров»), пункт 1 (в части слова «пассажиров») постановления губернатора ЕАО от 01 ноября 2010 года №302 № «Об областной комиссии по оценке соответствия состояния ледовых переправ, созданных для осуществления международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортном в зимний период 2010/2011 года, требованиям безопасности движения» и название приложения к нему (в части слова «пассажиров») незаконными.
Обязать губернатора ЕАО принять в установленный судом срок меры для восстановления нарушенных интересов Российской Федерации - привести в соответствие с федеральным законодательством название (в части слова «пассажиров»), пункт 1 (в части слова «пассажиров») постановления губернатора ЕАО от 01 ноября 2010 года № 302 «Об областной комиссии по оценке соответствия состояния ледовых переправ, созданных для осуществления международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортном в зимний период 2010/2011 года, требованиям безопасности движения» и название приложения к нему (в части слова «пассажиров»).
В судебном заседании представитель прокурора ЕАО - старший помощник прокурора ЕАО Витютнев К.В., уточнил требования в части обязания приведения в соответствие постановления от 01.11.2010 № 302 путем исключения из его названия, пункта 1 и названия приложения слов «пассажиров». Данное требование выполнить в течение месяца. Поддержал доводы, указанные в заявлении, а также пояснил, что оспариваемое прокурором постановление является ненормативным актом, но данным актом нарушаются интересы Российской Федерации и, следовательно, права граждан на безопасность дорожного движения с возможным причинением вреда в будущем. Комиссия, которая создана оспариваемым постановлением, не может осуществлять проверку состояния ледовой переправы, созданной для перевозки пассажиров, так как ледовой переправы, созданной для перевозки пассажиров автомобильным транспортом, в соответствии с требованиями российского законодательства быть не может. Перевозка пассажиров автобусами через ледовые переправы запрещается. У комиссии могут быть полномочия только по проверке состояния ледовой переправы, созданной для осуществления перевозок грузов автомобильным транспортом. Указание в названии на перевозку пассажиров расширяет полномочия комиссии. Ни внутренним российским законодательством, ни международными соглашениями не предусмотрены пассажирские перевозки по ледовым переправам. Поэтому комиссия не может осуществлять оценку ледовых переправ для пассажирских перевозок.
Представитель губернатора ЕАО Гашенев В.В. заявленные требования не признал. Суду пояснил, что постановление губернатора ЕАО от 01.11.2010 № 302 было издано в соответствии с Приказом Министерства транспорта РФ от 09.03.1995 № 27, в котором и установлены полномочия комиссии. Комиссия проверяет готовность ледовых переправ, а не регулирует движение по ним. Международным Соглашением между Правительством РФ и Правительством КНР от 27.01.1994 установлены три пункта пропуска (Пашково - Цзяинь, Амурзет - Лобэй, Нижнеленинское - Тунцзян), по которым осуществляются международные перевозки пассажиров по ледовым переправам. Более того, в пункте пропуска с. Нижнеленинское имеется понтонная переправа, а в с. Амурзет переправа осуществляется с помощью специальных средств на воздушных подушках («пума»). Переправа по ледовой дороге осуществляется только в пункте пропуска с. Пашково, эта переправа протяженностью 14 км.
Суду также пояснил, что в настоящее время фактически осуществляются, как пассажирские, так и грузовые перевозки по ледовым переправам. Как для пассажирских, так и для грузовых перевозок - переправа одна, но с разными дорогами. Комиссия осуществляет прием общей переправы, а не какой-то ее части. Исключение в постановлении от 01.11.2010 № 302 слов «пассажиров» ничего не изменит фактически. В требованиях к ледовой переправе, установленных строительными нормами, различия только по грузоподъемности. Но в проектной документации к ледовой переправе предусмотрены правила перевозки пассажиров.
Представитель губернатора ЕАО Сташкова А.А. заявленные требования не признала. Суду пояснила, что оспариваемое постановление не устанавливает нормы, правила и стандарты, является ненормативным актом, следовательно, не может противоречить закону. Суду также пояснила, что Приказом от 08.01.1998 № 2 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозки пассажиров автобусами» установлен запрет на перевозку пассажиров автобусами через ледовую переправу, но перевозка пассажиров может быть и иным транспортом и с иными целями (например, перевозка делегаций).
Суд постановил указанное решение.
В кассационном представлении прокурор просит решение суда отменить и направить дело на новое рассмотрение. Мотивируя жалобу, указывает, что суд не принял во внимание, что постановление губернатора ЕАО от 01.11.2010 № 302 в части слов «пассажиров» наделяет утвержденную комиссию полномочием давать оценку соответствия ледовых переправ требованиям безопасности движения при совершении международных пассажирских перевозок, в том числе и автобусами.
Кроме того, выводы суда о несостоятельности доводов о противоречии оспариваемого постановления федеральному законодательству поскольку постановление не является нормативным правовым актом, не соответствуют обстоятельствам дела, существу заявления прокурора и основаниям, указанным в нем. Факт противоречия правового акта закону не находится в зависимости от его нормативности.
В кассационной инстанции прокурор Витютнев К.В. доводы и требования представления поддержал.
Представитель губернатора Гашенев В.В. с доводами кассационного представления не согласился, пояснил, что в настоящее время решается вопрос о внесении изменений в приказ Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 № 2 в части разрешения перевозки пассажиров через ледовые переправы, расположенные в первой дорожно-климатической зоне и ЕАО при наличии определенных условий.
Представитель губернатора Сташкова А.А. просила решение суда первой инстанции оставить в силе, пояснила, что исключение из названия постановления губернатора, приложения к нему и пункта 1 постановления слова «пассажиров» ничего не изменит по существу.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационного представления выслушав пояснения лиц, участвующих в кассационной инстанции, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.
Пунктом 4.14. «Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами», утвержденного приказом Минтранса от 08.01.1997 № 2, запрещена перевозка пассажиров автобусами через ледовые переправы.
Приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 № 200 «Об утверждении Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте» утверждены «Требования, предъявляемые к автомобильным дорогам, железнодорожным переездам, паромным переправам, остановочным пунктам и другим сооружениям, по которым проходят автобусные маршруты».
Согласно пункту 48 Требований перевозка пассажиров автобусами по ледовым переправам, как правило, не допускается. В порядке исключения, только с письменного разрешения Советов Министров автономных республик, исполнительных комитетов областных (краевых) Советов народных депутатов, по согласованию с областными (краевыми, АССР) органами Министерства строительства и эксплуатации автомобильных дорог РСФСР и Министерства автомобильного транспорта РСФСР по ледовым переправам РСФСР допускается движение автобусов небольшой вместимости. Ледовые переправы должны содержаться в соответствии с требованиями действующих инструкций по их устройству и содержанию.
Приказом Министерства транспорта РФ от 09.03.1995 № 27 утверждено Положение об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов. Согласно пункту 5.2 данного Положения оценка соответствия состояния автомобильных дорог и подъездных путей требованиям безопасности движения осуществляется на основе обследования, проводимого комиссией, формируемой по решению органов исполнительной власти (администрации) соответствующей территории с привлечением работников организаций, осуществляющих перевозки пассажиров и (или) грузов на этих маршрутах, работников дорожных, коммунальных и других организаций, в ведении которых находятся автомобильные дороги, улицы, железнодорожные переезды, трамвайные пути, паромные и ледовые переправы; работников Государственной автомобильной инспекции, Российской транспортной инспекции.
Из материалов дела следует, что 01 ноября 2010 года губернатором ЕАО было издано Постановление № 302 «Об областной комиссии по оценке соответствия состояния ледовых переправ, созданных для осуществления международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом в зимний период 2010/2011 года, требованиям безопасности движения». Данное постановление издано в целях обеспечения безопасности передвижения транспортных средств и соблюдения технических требований обустройства и содержания ледовых переправ, им утвержден состав комиссии по оценке соответствия ледовых переправ требованиям безопасности. Состав комиссии указан в приложении к данному постановлению.
В наименование постановления, пункт первый и название приложения комиссии включено слово «пассажиров», в связи с чем, прокурор считает постановление губернатора противоречащим законодательству и наделяющим комиссию дополнительными полномочиями.
Однако в соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики от 18 декабря 1992 года осуществляются регулярные и нерегулярные автомобильные перевозки пассажиров, включая туристов, и грузов между обеими странами через пограничные пункты и по дорогам, открытым для международного автомобильного сообщения, автотранспортными средствами.
Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о пунктах пропуска российско-китайской границе от 27 января 1994 года в ЕАО открыты три пункта пропуска для международного грузового и пассажирского сообщения (в период навигации сообщения судами, а в период ледостава - автомобилями по льду): Пашково - Цзяинь, Амурзет - Лобэй, Нижнеленинское - Тунцзян.
При указанных обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно указал в решении, что оспариваемым постановлением утвержден состав комиссии для проверки соответствия требованиям безопасности ледовых переправ, уже созданных для осуществления международных перевозок как пассажиров, так и грузов. Переправы для перевозки грузов и пассажиров являются едиными.
Включение в наименование постановления, приложения и пункт 1 текста постановления слова «пассажиров» характеризует переправу, а не определяет полномочия комиссии. Оспариваемый акт является распорядительным и носит индивидуально-разовый, ндивидуально-определенный характер, исключение из него слова «пассажиров» не повлечет каких - либо правовых последствий.
Исходя из вышеизложенного, судебная коллегия считает решение суда законным и обоснованным.
Руководствуясь ст. 361-364 ГПК РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Биробиджанского городского суда ЕАО от 14 февраля 2011 года оставить без изменения, кассационное представление прокурора - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи