Дело №2-1835/2011
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
Омский районный суд Омской области
в составе председательствующего Соколова В.О.,
при секретаре Колокольцевой И.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Омске 28 ноября 2011 года дело по заявлению прокурора Омского района Омской области в интересах Коткова В.А. о признании незаконным бездействия Администрации Омского муниципального района Омской области по предоставлению мер социальной поддержки в виде права на получение компенсации расходов по оплате отопления жилой площади с учётом приборов учёта тепловой энергии, компенсации расходов на оплату электроэнергии для освещения жилого помещения, возложении обязанности на Администрацию Омского муниципального района Омской области предоставить меры социальной поддержки,
УСТАНОВИЛ:
Прокурор Омского района Омской области обратился в суд с заявлением в интересах Коткова В.А. о признании незаконным бездействия Администрации Омского муниципального района Омской области по предоставлению мер социальной поддержки в виде права на получение компенсации расходов по оплате отопления жилой площади с учётом приборов учёта тепловой энергии, компенсации расходов на оплату электроэнергии для освещения жилого помещения, возложении обязанности на Администрацию Омского муниципального района Омской области предоставить меры социальной поддержки, в обоснование заявленных требований указав, что в прокуратуру района обратился Котков В.А. с просьбой обратиться в суд в его интересах о предоставлении ему как медицинскому работнику МУЗ "Омская ЦРБ" мер социальной поддержки в соответствии с Законом Омской области "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан". Согласно представленной информации, Котков В.А. работает в МУЗ "Омская ЦРБ (Сибирская амбулатория) в должности участкового терапевта с 23.05.1988 г. по настоящее время. До 2009 г. ему как работнику здравоохранения предоставлялись льготы на оплату коммунальных услуг. С 2009 г. предоставление льгот прекратилось. До настоящего времени льготы не восстановлены. Статьями 36, 37 Закона Омской области от 04.07.2008 г. №1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан" установлены меры социальной поддержки, порядок и условия их предоставления работникам отдельных видов государственных и муниципальных учреждений Омской области, в том числе в сфере здравоохранения, расположенных в сельской местности. В соответствии со ст. 17 Кодекса средства на реализацию, передаваемых государственных полномочий ежегодно предусматриваются в областном бюджете в виде субвенций. Подпунктом 2 пункта 1 ст. 16 Закона Омской области от 24.11.2008 г. №1093-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год", действие статей 36, 37 Кодекса Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан приостановлено с 1 января по 31 декабря 2009 г. В соответствии с бюджетом Омской области на 2009 г., утверждённого Законом Омской области №1093-ОЗ от 24.11.2008 г., субвенции бюджетам муниципальных районов Омской области на предоставление установленных законодательством мер социальной поддержки отдельным категориям граждан на 2009 г. в части медицинских учреждений не предусмотрены. Меры социальной поддержки, предусмотренные ст.ст. 36, 37 закона Омской области от 04.07.2008 г. №1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан", Коткову В.А., как медицинскому работнику МУЗ "Омская ЦРБ (Сибирская амбулатория), в 2009, 2010 гг. не предоставлялись. Определением Верховного суда РФ от 28.10.2009 г. №50-Г09-20 положения подпункта 2 пункта 1 статьи 16 Закона Омской области от 24.11.2008 г. №1093-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год", которыми приостанавливается действие ст.ст. 36,37 Закона Омской области от 04.07.2008 г. №1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан", признаны противоречащими федеральному законодательству. Подпунктом 2 пункта 1 ст. 15 Закона Омской области от 29.12.2009 г. №1219-ОЗ "Об областном бюджете на 2010 год", действие статей 36, 37 Кодекса Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан приостановлено с 1 января по 31 декабря 2010 г., за исключением положений по предоставлению мер социальной поддержки работникам государственных учреждений здравоохранения Омской области. Указанный подпункт 2 пункта 1 ст. 15 названного закона ставит в неравное положение работников государственных и муниципальных учреждений здравоохранения по предоставлению мер социальной поддержки медицинским работникам. Закрепленное в ч. 1 ст. 153 ФЗ от 22.08.2004 г. №122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и посёлках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало до 01.01.2005 г., а обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты. Муниципальное учреждение "Омская центральная районная больница" является муниципальной организацией здравоохранения, что подтверждается Уставом муниципального учреждения, из которого следует, что учредителем учреждения является Администрация Омского муниципального района Омской области. В соответствии с Федеральным законом от 22.08.2004 г. №122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации, в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 22.08.2004 г. №122-ФЗ, решение вопросов социальной поддержки медицинских работников передаётся тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения. П. 2 ст. 153 указанного закона установлено, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31.12.2004 г. В соответствии со ст. 63 "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации, меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления. Из подпункта 24 пункта 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится решение вопросов, в том числе возмещение расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг. Согласно ст. 19 ФЗ от 06.10.2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Из ч. 5 указанной статьи следует, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счёт предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. В силу ч. 4 ст. 55 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в соответствии со ст. 63 настоящего Федерального закона. Из ч. 1 ст. 63 названного Федерального закона следует, что общий размер субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий. В соответствии с ч. 2 указанной статьи, субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда компенсаций. Указанный фонд формируется за счёт: субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в объёме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами. В силу ст. 19 ФЗ от 06.10.2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Не предоставление Администрацией Омского муниципального района Коткову В.А. мер социальной поддержки нарушает ее права и законные интересы. На основании изложенного просил суд признать незаконным бездействие Администрации Омского муниципального района Омской области по предоставлению мер социальной поддержки Коткову В.А. в виде права на получение компенсации расходов по оплате отопления жилой площади с учётом приборов учёта тепловой энергии, компенсации расходов на оплату электроэнергии для освещения жилого помещения, обязать Администрацию Омского муниципального района Омской области предоставить меры социальной поддержки медицинскому работнику муниципального учреждения "Омская центральная районная больница" Коткову В.А. в виде компенсации расходов по оплате отопления жилой площади с учётом приборов учёта тепловой энергии и компенсации расходов на оплату электроэнергии, используемой для освещения жилого помещения за 2009, 2010 гг.
В судебном заседании старший помощник прокурора Омского района Омской области Бондаренко А.А., заявление прокурора Омского района Омской области, поданное в интересах Коткова В.А., поддержала по основаниям, изложенным в заявлении. Просила суд признать незаконным бездействие Администрации Омского муниципального района Омской области по предоставлению мер социальной поддержки Коткову В.А. в виде права на получение компенсации расходов по оплате отопления жилой площади с учётом приборов учёта тепловой энергии, компенсации расходов на оплату электроэнергии для освещения жилого помещения, а также обязать Администрацию Омского муниципального района Омской области в срок, установленный на усмотрение суда, предоставить меры социальной поддержки медицинскому работнику МУЗ "Омская центральная районная больница" Коткову В.А. в виде компенсации расходов по оплате отопления жилой площади с учётом приборов учёта тепловой энергии и компенсации расходов на оплату электроэнергии, используемой для освещения жилого помещения за 2009, 2010 гг.
Заявитель Котков В.А., уведомленный надлежаще о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, о причинах своей неявки суду не сообщил.
В судебном заседании представитель Администрации Омского муниципального района Омской области, Комитета финансов и контроля Администрации Омского муниципального района Омской области – Болдырева Е.А., действующая на основании доверенностей, заявленные прокурором Омского района Омской области требования не признала, поддержала позицию, изложенную в приобщенном к материалам дела отзыве на заявление прокурора, согласно которому, в соответствии со ст. 256 ГПК РФ, с заявлением в суд о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления необходимо обратиться в течение трех месяцев со дня, когда лицу стало известно о нарушении его прав и свобод. Исходя из положений ч. 1 ст. 4 и ч. 1 ст. 256 ГПК РФ срок обращения с заявлением в суд начинает течь с даты, следующей за днем, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности или о привлечении к ответственности. Обязанность доказывания этого обстоятельства лежит на заявителе. Как следует из заявления прокурора, меры социальной поддержки Коткову В.А. не предоставляются с 01.01.2009 г., и, несмотря на это, с соответствующими требованиями в суд она не обращалась. В заявлении прокурора указания на причины пропуска срока для обращения в суд отсутствуют. При установлении факта пропуска без причин указанного срока суд, исходя из положений ч. 6 ст. 152, ч. 4 ст. 198 и ч. 2 ст. 256 ГПК РФ, должен отказать в удовлетворении заявления в судебном заседании, указав в мотивировочной части решения только на установление судом данного обстоятельства. Аналогичная правовая позиция закреплена в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 г. №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». Статьями 36,37 Кодекса Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан, установлены меры социальной поддержки работников отдельных видов государственных и муниципальных учреждений Омской области, а также неработающих пенсионеров, уволенных из таких учреждений. В соответствии с Кодексом, государственные полномочия в части предоставления мер социальной поддержки работникам муниципальных учреждений в сфере здравоохранения, расположенных в сельской местности Омская область передает органам местного самоуправления муниципальных районов Омской области. Средства на реализацию передаваемых государственных полномочий ежегодно предусматриваются в областном бюджете в виде субвенций. Размер субвенций органам местного самоуправления муниципальных районов Омской области рассчитывается по формуле согласно приложению N 1 к Кодексу. Однако, действие статей 36, 37 Кодекса, за исключением положений по предоставлению мер социальной поддержки работникам государственных учреждений здравоохранения Омской области, приостановлено с 1 января по 31 декабря 2010 года Законом Омской области от 29.12.2009 N 1219-03 (ред. 03.02.2010), с 1 января по 31 декабря 2009 года - Законом Омской области от 24.11.2008 N 1093-03, таким образом, в период с 01.01.2009 г. по 31.12.2010 г. государственные полномочия по предоставлению мер социальной поддержки работникам муниципальных учреждений здравоохранения Омской области органам местного самоуправления муниципальных районов не передавались, субвенции на реализацию государственных полномочий в период с 01.01.2009 г. по 31.12.2009 г. из бюджета Омской области в бюджет Омского муниципального района не поступали. Таким образом, Законом Омской области установлены, а переданы Администрациям муниципальных районов только на 2008 год государственные полномочия по предоставлению мер социальной поддержки работникам муниципальных учреждений в сфере здравоохранения с соответствующим финансированием за счет средств бюджета Омской области. В последующем именно Омская область перестала осуществлять обязанности по финансированию переданных государственных полномочий по предоставлению мер социальной поддержки работникам муниципальных учреждений в сфере здравоохранения с 01.01.2009 г. приостановив действие статей 36, 37 Кодекса. Соответственно, с 01.01.2009 г. органы местного самоуправления не осуществляют реализацию переданных Омской областью в соответствии Кодексом государственных полномочий по предоставлению мер социальной поддержки работникам муниципальных учреждений в сфере здравоохранения, расположенных в сельской местности. В соответствии с положениями статьи 258 ГПК РФ суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа местного самоуправления, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. Перечень вопросов местного значения, установленный законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Установление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан Законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не отнесено к вопросам местного значения. В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», полномочия органов местного самоуправления по вопросам, не отнесенным 131-м Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми в установленном порядке. Кроме того, в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение. Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предоставление мер социальной поддержки работникам муниципальных учреждений в сфере здравоохранения являются государственными полномочиями. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Отдельными государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам муниципальных организаций здравоохранения органы местного самоуправления были наделены в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан еще с 01.01.2005 г., однако денежные средства на их реализацию из федерального бюджета никогда не направлялись, не направлялись они и в 2009-2010 г.г. Соответственно в ситуации, когда органам местного самоуправления финансовые средства на установление мер социальной поддержки из вышестоящих бюджетов не направляются, исходя из норм 131-ФЗ и Бюджетного кодекса РФ основания для исполнения органами местного самоуправления соответствующих полномочий отсутствуют, равно как отсутствуют и правовые основания для признания бездействия Администрации по не предоставлению мер социальной поддержки медицинским работникам незаконным. На основании изложенного просила в удовлетворении требований прокурора отказать.
Представитель привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица Министерства финансов Омской области в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, представил отзыв на иск, из которого следует, что в соответствии со статьей 256 ГПК РФ, требования Коткова В.А. удовлетворению не подлежат в связи с истечением срока для обращения в суд с иском. О прекращении предоставления льготы по оплате коммунальных услуг Котков В.А. знал с 2009 года, вместе с тем только в 2011 году обратилась в прокуратуру района с просьбой обратиться в суд в ее интересах о предоставлении ей как медицинскому работнику мер социальной поддержки. Перечень вопросов местного значения муниципального района, установленный статьей 15 Закона №131-ФЗ, является исчерпывающим, и не подлежит расширительному толкованию. Согласно указанной статье Закона, решение вопросов социальной поддержки медицинских работников учреждений муниципальной системы здравоохранения не отнесено к вопросам местного значения муниципального района. Согласно части 2 статьи 15.1 Закона №131-ФЗ, органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств местных бюджетов на осуществление государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Закона № 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также иных полномочий, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. На основании изложенного, правовые основания для обязания Администрации района осуществлять предоставление социальной поддержки медицинским работникам учреждений муниципальной системы здравоохранения отсутствуют. При этом пунктом 12 статьи 85 Закона № 131-ФЗ установлено, что до приведения иных федеральных законов в соответствие с положениями Закона №131-Ф3 указанные федеральные законы действуют в части, не противоречащей указанному Закону. Таким образом, указанный Закон является основополагающим при рассмотрении вопросов о полномочиях органов местного самоуправления. Согласно пункту 50 ст. 35 ФЗ от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 01 января 2005 года решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем публичным образованиям, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения. Статьей 63 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан и статьей 160 ЖК РФ также установлено, что меры социальной поддержки медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления. Льготы по оплате коммунальных услуг за отопление и освещение за счет средств соответствующего местного бюджета Омской области не установлены, следовательно, и объем льгот не может быть определен. По смыслу статьи 26.3.1 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. При этом финансирование полномочий, предусмотренное настоящей статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности. В частности, Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан устанавливает меры социальной поддержки рассматриваемой категории граждан, которые могут быть предоставлены из областного бюджета. При этом установленные Кодексом меры в отношении работников муниципальных учреждений здравоохранения Омской области являются не основными, а дополнительными, условия и порядок их предоставления (в том числе финансирование) устанавливаются субъектом РФ - Омской областью добровольно, исходя из его финансовых возможностей. Подпунктом 2 пункта 1 статьи 16 Закона Омской области от 24.11.2009 года № 1093-03 «Об областном бюджете на 2009 год» с 1 января по 31 декабря 2009 года, подпунктом 2 пункта 1 статьи 15 Закона Омской области от 29.12.2009 года № 1219-03 «Об областном бюджете на 2010 год» с 1 января по 31 декабря 2010 года приостановлено действие статей 36, 37 Кодекса, подпунктом 2 пункта 1 статьи 15 Закона Омской области от 09.12.2010 года № 1313-03 «Об областном бюджете на 2011 год» с 1 января по 31 декабря 2011 года приостановлено действие статей 36, 37 Кодекса. Указанное приостановление означает, что у субъекта РФ – Омская область отсутствует возможность финансирования добровольно принятых на себя (а не законодательно установленных) обязательств по дополнительному установлению мер социальной поддержки рассматриваемой категории граждан. Таким образом, ссылки прокурора на Кодекс в качестве основания для предоставления льгот и установления их размера работникам муниципальных учреждений здравоохранения Омской области является несостоятельной. В исках прокурора, по существу, описан порядок предоставления средств из областного бюджета, который не относится к настоящему делу, поскольку может быть применен только в том случае, когда предоставление льгот являлось бы обязательством субъекта и он передавал бы это полномочие на уровень муниципального образования Омской области. Субвенции, о которых идет речь в иске, выделяются субъектом Российской Федерации - Омской области именно для обеспечения установленных, дополнительных мер социальной поддержки рассматриваемой категории граждан. Кодекс, являясь нормативным правовым актом Омской области, не устанавливает расходные обязательства муниципальных образований Омской области. На основании изложенного, предоставление мер социальной поддержки работникам муниципальных учреждений здравоохранения Омской области до их установления органами местного самоуправления Омской области, либо предоставление их в порядке, установленном субъектом Российской Федерации, противоречит действующему законодательству. Несостоятельны также ссылки прокурора на Кодекс в качестве правового основания для определения объема устанавливаемых льгот и по той причине, что при установлении дополнительных мер социальной поддержки объем мер, основания их получения и категории граждан, получающих такие меры, не обязательно должны соответствовать требованиям законодательства о том, что изменение механизма социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления. Согласно статей 55 и 56 ГПК РФ, каждая сторона, участвующая в деле, должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений. Прокурор не доказал, что заявители ранее получали меры социальной поддержки; доказательств получения льгот, а также их размера также не предоставлено. Более того, нормативный акт по предоставлению льгот по оплате коммунальных услуг за отопление и освещение за счет средств соответствующего местного бюджета Омской области отсутствует, следовательно, и объем льгот не определен. На основании изложенного, предоставление мер социальной поддержки работникам муниципальных учреждений здравоохранения Омской области до их установления органами местного самоуправления Омской области, либо предоставление их в порядке, установленном субъектом Российской Федерации, противоречит действующему законодательству. Указанный довод подтвержден, в частности, судебной практикой. Кроме того, прокурор не представил доказательства того, что Котков В.А. до 31.12.2004 г. предоставлялись соответствующие льготы, а также их размер, что необходимо для того, чтобы определить, что объем предоставляемых льгот не уменьшен. Конституцией Российской Федерации к полномочиям Российской Федерации отнесено финансовое регулирование (пункт «ж» статьи 71), которое предполагает нормативно-правовое регулирование финансовых отношений с установлением основ федеральной политики в области экономического развития Российской Федерации (пункт «е» статьи 71) и проведением единой финансовой политики (пункт « б» части 1 статьи 114). Положения Конституции, закрепляющие полномочия Российской Федерации по регулированию финансовых отношений, находятся в непосредственной связи с ее положениями, устанавливающими финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Степень финансовой самостоятельности органов местного самоуправления определяется их бюджетной компетенцией, которая закрепляется Конституцией, действующим законодательством. Бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством из федерального бюджета бюджетам иного территориального уровня в целях надлежащего исполнения последними установленных федеральным законодательством расходных обязательств. Наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников, федеральный законодатель в то же время не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств. Российская Федерация, установив льготы для медицинских работников, не исполнила свою обязанность но компенсации таких льгот. Согласно статьям 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. На основании изложенного, считал, что размер компенсации расходов по оплате отопления медицинским работникам может быть взыскан с Российской Федерации за счет средств бюджета Российской Федерации. Просил рассмотреть дело в его отсутствие.
Представитель заинтересованного лица МУЗ "Омская центральная районная больница", уведомленный надлежаще, в судебное заседание не явился, о причинах своей неявки суду не сообщил.
Суд, в соответствии со ст. 167 ГПК РФ, считает возможным рассмотреть дело в отсутствие заявителя Коткова В.А., представителей не явившихся заинтересованных лиц, против чего не возражали остальные участники процесса.
Выслушав пояснения помощника прокурора Омского района Омской области, представителя Администрации Омского муниципального района Омской области, Комитета финансов и контроля Администрации Омского муниципального района Омской области, исследовав материалы дела, суд полагает, что заявленные требования являются обоснованными и подлежащими удовлетворению в полном объеме по следующим основаниям.
Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.
В соответствии со ст. 255 ГПК РФ, к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
В силу п. "ж" ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита, включая социальное обеспечение.
Согласно ст. 1 Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
В судебном заседании установлено, что Котков В.А. является работником МУЗ "Омская Центральная районная больница" - (Сибирская амбулатория), с 23.05.1988 г. работает в должности участкового педиатра, что подтверждается копией трудового договора последней от 01.07.2002 г. №2 (л.д. 13), а также копией трудовой книжки (л.д. 14-18).
Судом также установлено, что Муниципальное учреждение здравоохранения "Омская центральная районная больница" является муниципальной организацией здравоохранения, что подтверждается Уставом муниципального учреждения, утверждённого Постановлением Главы Омского муниципального района Омской области 13.02.2008 г. №106-П, из которого следует, что учредителем МУЗ "Омская ЦРБ" является Омский муниципальный район Омской власти в лице Управления здравоохранения Администрации Омского муниципального района Омской области.
В соответствии с ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. №5487-1, действовавшей до 01.01.2005 г., врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и посёлках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.
Аналогичная норма была предусмотрена ст. 59 Жилищного кодекса РСФСР, утратившего силу с 01.03.2005 г. в связи с принятием Федерального закона №189-ФЗ от 29.12.2004 г., а именно специалисты, работающие и проживающие в сельской местности, вне населенных пунктов (а в установленных законодательством Союза ССР случаях - в рабочих и иных поселках), пользовались бесплатно жилым помещением с отоплением и освещением.
Согласно Федеральному закону от 22.08.2004 г. №122-ФЗ "О внесении вменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации, в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной пасти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 22.08.2004 г. №122-ФЗ, решение вопросов социальной поддержки медицинских работников передаётся тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.
Согласно п. 2 ст. 153 ФЗ от 22.08.2004 г. №122-ФЗ, при издании органами государственной части субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий, (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31.12.2004 г.
В соответствии с положениями ст. 63 (новая редакция) "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации; меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления.
В силу п.п. 24 пункта 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт бюджета субъекта Российской федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится решение вопросов, в том числе возмещение расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
Согласно ст. 19 ФЗ от 06.10.2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
Из ч. 5 указанной статьи следует, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счёт предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Статьей 36 Закона Омской области от 04.07.2008 г. №1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан", предусмотрено, что медицинским работникам государственных и муниципальных учреждений Омской области, а также неработающим пенсионерам предоставляются меры социальной поддержки, в том числе: компенсация расходов на оплату жилого помещения, компенсация расходов на оплату твёрдого топлива (включая его доставку), компенсация расходов на оплату природного газа, используемого для отопления от газовых приборов местного отопления, компенсация расходов на оплату электроэнергии, используемой для освещения жилого помещения работника (неработающего пенсионера). Работникам и неработающим пенсионерам меры социальной поддержки предоставляются с учётом проживающих совместно с ними их несовершеннолетних детей в пределах 50 процентов, указанных в пункте 2 настоящей статьи.
Согласно п.п. 3.4 ст. 37 Закона Омской области от 04.07.2008 г. №1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан", Омская область передаёт на неограниченный срок органам местного самоуправления муниципальных районов Омской области государственные полномочия в части предоставления мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и отопления, твердого топлива, природного газа, электроэнергии работникам, осуществляющим свою деятельность в соответствии с трудовым договором (за исключением внешнего совместительства) с нагрузкой не менее 75 процентов нормы рабочего времени в расположенных в сельской местности муниципальных учреждениях здравоохранения и культуры Омской области, и неработающим пенсионерам, уволенным в связи с выходом на пенсию из муниципальных учреждений здравоохранения, культуры, имеющим общий трудовой стаж в указанных учреждениях не менее 10 лет и пользовавшимся в соответствии с федеральным и областным законодательством при выходе на пенсию мерами социальной поддержки (в том числе льготами) по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Средства на реализацию, передаваемых государственных полномочий ежегодно предусматриваются в областном бюджете в виде субвенций.
В судебном заседании установлено, что Коткову В.А., в соответствии со ст. 36 Кодекса Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан, выплачивались денежные средства на предоставление мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения (отопление, электроэнергия) за счёт средств бюджета по 31.12.2008 г., что подтверждается информацией МУЗ "Омская ЦРБ" от 01.11.2011 г. (л.д. 12).
В соответствии со ст. 52 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).
Из пункта 5 указанной статьи следует, что в местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также осуществляемые за счёт указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.
Пунктом 5 ст. 53 названного закона установлено, что порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с ч. 4 ст. 55 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в соответствии со ст. 63 настоящего Федерального закона.
Частью 1 ст. 63 указанного федерального закона установлено, что общий размер субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий.
В соответствии с ч. 2 указанной статьи, субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда компенсаций. Указанный фонд формируется за счёт: субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в объёме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами.
Таким образом, пунктом 50 ст. 35 Федерального закона №122-ФЗ решение вопросов социальной поддержки медицинских работников передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.
Как установлено судом и следует из пояснений представителя Администрации Омского муниципального района Омской области в обоснование своих возражений, подпунктом 2 пункта 1 ст. 16 Закона Омской области от 24.11.2008 г. №1093-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 г.", действие статей 36, 37 Кодекса Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан, приостановлено с 1 января по 31 декабря 2009 г., согласно письму Министерства финансов Омской области от 20.01.2009 г., рекомендовано приостановить действие доведенных до главных распорядителей средств местного бюджета лимитов бюджетных обязательств на 2009 год, за исключением бюджетных обязательств, в том числе предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан.
При этом, определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28.10.2009 г. №50-Г09-20, признаны противоречащими федеральному законодательству отдельные положения подпункта 2 пункта 1 ст. 16 Закона Омской области от 24.11.2008 г. №1093-03 "Об областном бюджете на 2009 год".
Тем не менее, подпунктом 2 пункта 1 ст. 15 Закона Омской области от 29.12.2009 г. №1219-ОЗ "Об областном бюджете на 2010 год", действие статей 36, 37 Кодекса Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан, приостановлено с 1 января по 31 декабря 2010 г., за исключением положений по предоставлению мер социальной поддержки работникам государственных учреждений здравоохранения Омской области.
Анализируя вышеизложенное, суд соглашается с позицией прокурора Омского района Омской области и полагает, что указанный подпункт 2 пункта 1 ст. 15 Закона Омской области от 29.12.2009 г. №1219-ОЗ "Об областном бюджете на 2010 год", ставит в неравное положение работников государственных и муниципальных учреждений здравоохранения по предоставлению мер социальной поддержки медицинским работникам. Указанный вывод суда основан на следующем.
Закрепленное в ч. 1 ст. 153 ФЗ от 22.08.2004 г. №122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и посёлках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало до 01.01.2005 года, а обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты.
В соответствии с неоднократно выраженной в решениях Конституционного Суда Российской Федерации правовой позицией, изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.
Из Устава муниципального образования Омский муниципальный район Омской области следует, что в компетенцию Совета Омского муниципального района не входит предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, в том числе медицинским работникам муниципальных учреждений здравоохранения.
Исследовав и оценив все доказательства в совокупности, суд находит, что требования прокурора Омского района Омской области по признанию незаконным бездействия Администрации Омского муниципального района Омской области по не предоставлению мер социальной поддержки, являются обоснованными, поскольку решение вопросов социальной поддержки медицинских работников входит в компетенцию властных структур, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения, при имеющихся правоотношениях - Администрации Омского муниципального района Омской области.
Доводы представителя Администрации Омского муниципального района Омской области об отсутствии в Омском муниципальном районе Омской области необходимых финансовых средств для предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, в том числе медицинским работникам муниципальных учреждений здравоохранения, не может повлечь нарушение прав указанной категории граждан.
В соответствии со ст. 19 ФЗ от 06.10.2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 № 12-П и от 15.05.2006 № 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.
Органы местного самоуправления в случае недостаточности собственных денежных средств для возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки указанной категории граждан, вправе требовать возмещения соответствующих расходов за счет бюджета другого уровня.
Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ, местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Довод представителя ответчика о том, что прокурором Омского района Омской области пропущен установленный ст. 256 ГПК РФ трехмесячный срок для обращения в суд с заявлением о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, суд находит необоснованным, поскольку заявление Коткова В.А. поступило в прокуратуру в 2011 году (л.д. 9), в связи с чем прокуратурой Омского района Омской области была проведена проверка и установлен факт нарушения прав и законных интересов Коткова В.А., при этом право Коткова В.А. на предоставление мер социальной поддержки продолжает нарушаться в настоящее время.
При изложенных обстоятельствах, суд считает незаконным бездействие Администрации Омского муниципального района Омской области по предоставлению мер социальной поддержки Коткову В.А. в виде права на получение компенсации расходов по оплате отопления жилой площади с учётом приборов учёта тепловой энергии, компенсации расходов на оплату электроэнергии для освещения жилого помещения, в связи с чем требования прокурора Омского района Омской области являются обоснованными и подлежащими удовлетворению в полном объеме.
Принимая во внимание положения ч. 2 ст. 206 ГПК РФ, учитывая, что непредставление мер социальной поддержки Коткову В.А. существенно затрагивает права последнего, суд устанавливает срок до 01 февраля 2012 г., в течение которого Администрация Омского муниципального района Омской области обязана предоставить меры социальной поддержки медицинскому работнику муниципального учреждения "Омская центральная районная больница" Коткову В.А. в виде компенсации расходов по оплате отопления жилой площади с учётом приборов учёта тепловой энергии и компенсации расходов на оплату электроэнергии, используемой для освещения жилого помещения за 2009 г., 2010 г.
В соответствии с п.п. 19 п. 1 ст. 333.36 НК РФ, от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, а также мировыми судьями, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, а также мировыми судьями, в качестве истцов или ответчиков. В связи с чем, государственная пошлина взысканию с Администрации Омского муниципального района Омской области в доход бюджета не подлежит.
Руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ, суд
РЕШИЛ:
Заявление прокурора Омского района Омской области удовлетворить.
Признать незаконным бездействие Администрации Омского муниципального района Омской области по предоставлению мер социальной поддержки Коткову В.А. в виде права на получение компенсации расходов по оплате отопления жилой площади с учётом приборов учёта тепловой энергии, компенсации расходов на оплату электроэнергии для освещения жилого помещения.
Обязать Администрацию Омского муниципального района Омской области предоставить в срок до 01 февраля 2012 года меры социальной поддержки медицинскому работнику Муниципального учреждения здравоохранения "Омская центральная районная больница" Коткову В.А. в виде компенсации расходов по оплате отопления жилой площади с учётом приборов учёта тепловой энергии и компенсации расходов на оплату электроэнергии, используемой для освещения жилого помещения за 2009 год, 2010 год.
Решение может быть обжаловано в Омский областной суд путём подачи жалобы в Омский районный суд Омской области в течение 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья В.О. Соколов
Решение в мотивированном виде изготовлено 05.12.2011 г.
Кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Омского областного суда Омской области от 11.01.2012 г., решение оставлено без изменения