Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
20 сентября 2010 года г. Ставрополь
Октябрьский районный суд г. Ставрополя в составе:
Председательствующей судьи Кочетковой С.А.,
С участием представителя прокуратуры Ставропольского края Головлева С.М.,
При секретаре Валимухаметовой А.Р.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Главы администрации Андроповского муниципального района Ставропольского края Романенко В.В. о признании незаконным предостережения первого заместителя прокурора Ставропольского края, возложении обязанности устранить допущенное нарушение,
У С Т А Н О В И Л :
Глава администрации Андроповского муниципального района Ставропольского края Романенко В. В. обратился в суд с иском о признании незаконным предостережения первого заместителя прокурора Ставропольского края старшего советника юстиции Васина С.А. о недопустимости нарушения закона от 4 июня 2010 года, вынесенного в отношении главы Андроповского муниципального района Романенко В.В.; возложении на первого заместителя прокурора Ставропольского края старшего советника юстиции Васина С.А. обязанности в случае удовлетворения судом настоящего заявления Романенко В.В., признать предостережение о недопустимости нарушения закона от 4 июня 2010 года, объявленное Главе Андроповского муниципального района Ставропольского края Романенко В.В., недействительным, о чем письменно сообщить Романенко В.В. по адресу: 357070, Ставропольский край, Андроповский район,с. Курсавка, ул. Красная, 00, в течение трех дней после вступления в законную силу соответствующего решения суда, ссылаясь на то, что мера прокурорского реагирования в виде предостережения применена к нему необосновано, в отсутствии законных оснований для её применения и в нарушении порядка, определенного Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и указаниями Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 6 июля 1999 года № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона». Предостережением нарушены его права на личное достоинство; на применение к нему меры прокурорского реагирования, в виде предостережения о недопустимости нарушения закона, не иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренном законом. Предостережение о недопустимости нарушения закона, содержит предположение первого заместителя прокурора края старшего советника юстиции Васина С.А., который в силу ст. 1 (ч. 1) Федерального закона «О прокуратура Российской Федерации» действовал от имени Российской Федерации, о том, что заявитель как Глава района - высшее должностное лицо муниципального образования, при реализации своих должностных полномочий, предрасположен к совершению действий имеющих коррупционную направленность (по тексту предостережения: «... нарушения, допущенные при награждении Хроменко А.А. Почетным знаком «За вклад в развитие района 3 степени», свидетельствует о предпосылках коррупционных проявлений с Вашей стороны при реализации должностных полномочий и позволяют сделать вывод о реальной возможности совершения Вами действий (бездействия), не соответствующих ст. ст. 3, 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции, ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. п. 1, 3 ст. 24 Устава Андроповского муниципального района Ставропольского края». Данное утверждение (предположение) не основано на достоверных и предварительно проверенных сведениях указывающих на подготовку мною таких противоправных деяний. Все утверждения либо необоснованные предположения о коррупционности его личности, независимо от того, от кого они исходят и в какой форме они высказываются, оскорбляют его самолюбие путем причинения морального ущерба, в виде нравственных страданий, по поводу такой оценки его личности, причиняющих душевную боль.
В судебное заседание Глава Андроповского муниципального района Ставропольского края Романенко В.В. не явился, представив заявление о рассмотрении дела в его отсутствие.
Представитель заявителя по доверенности Фастовец Е.А. в судебном заседании заявленные требования поддержал, просил их удовлетворить, пояснив, что правовыми нормами, закрепленными в п. 2 ст. 22 и ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в их взаимосвязи и совокупности, прокурор или его заместитель наделены исключительным правом на применение, при осуществлении ими надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, меры прокурорского реагирования, в виде предупреждения. Однако названная мера прокурорского реагирования подлежит применению, указанными должностными лицами прокуратуры, не во всех случаях, а только в тех, когда ими будут установлены факты, свидетельствующие о наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных деяниях должностного лица, в адрес которого планируется направление предостережения, при отсутствии, при этом, оснований для привлечения его (должностного лиц) к уголовной ответственности. В указании Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 6 июля 1999 года № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» (далее -Указания) детализированы условия и порядок вынесения предостережения. В частности, этот документ, являющийся, в силу ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», обязательным для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры, предписывает прокурорам и их заместителям (п. 1) применять предостережение, только при наличии достоверных сведений о подготавливаемых конкретными должностными лицами (п. 1.4) противоправных деяний, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность. Такие сведения должны быть получены прокуратурой, только в рамках проведения прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов (абз. 2 п. 1.1), осуществленного в соответствии со статьями 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», и их источником должны быть либо соответствующие заявления граждан или контролирующих органов, либо иные конкретные сигналы, поступившие в прокуратуру, и содержащие достоверные сведения о факте подготовки, конкретным должностным лицом, соответствующих противоправных деяний, которые в обязательном порядке должны быть проверены прокуратурой, с истребованием письменных объяснений должностных лиц, в отношении которых в прокуратуру поступила информация о готовящихся ими противоправных деяний (п. 2), и подтверждены результатами такой проверки (п. 2.1). Между тем, стороне заявителя известно, что прокуратура края, на момент применения к заявителю меры прокурорского реагирования. - в виде предостережения, не располагала какими - либо сведениями, полученными из источников определенных в Указаниях, которые бы указывали на факт осуществления заявителем подготовительных действий направленных на совершение противоправных деяний, связанных с использованием им своего должностного положения цель получения выгоды в виде денег, ценностей и иного имущества, или услуг имущественного характера, либо иных прав для себя или для конкретных третьих лиц, в том числе посредством предоставления такой выгоды другими физическими лицами, как себе лично, так и конкретным третьим лицам. Наличие данного обстоятельства свидетельствует о том, что у прокуратуры края нет законных оснований даже для проведения, в отношении заявителя, соответствующей проверки, тогда как согласно правовой нормы, закрепленной в п. 2 ст. 21 Федерального закона прокуратуре Российской Федерации», проверки исполнения законов проводятся прокуратурой, только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Как видно из содержания текста предостережения, прокуратурой, в ходе незаконно проведенной ею проверки (если она в действительности проводилась, в чем есть основание сомневаться), не были установлены факты осуществления заявителем подготовительных действий направленных на совершение противоправных деяний, связанных с использованием им своего должностного положения вопреки закону и законным интересам общества и государства, и преследующих цель получения выгоды в виде денег, ценностей и иного имущества, или услуг имущественного характера, либо иных прав для себя или для конкретных третьих лиц, в том числе посредством незаконно предоставления такой выгоды другими физическими лицами, как себе лично, так и конкретным третьим лицам.
Однако, первый заместитель прокурора края старший советник юстиции Васин С.А., направил в адрес заявителя оспариваемое предостережение в нарушении указанных выше правовых норм Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и Указаний Генпрокуратуры РФ. На это указывает следующее содержание текста предостережения: «... нарушения, допущенные при награждении Хроменко А. А. Почетным знаком «За вклад в развитие района 3 степени», свидетельствует о предпосылках коррупционных проявлений с Вашей стороны при реализации должностных полномочий и позволяют сделать вывод о реальной возможности совершения Вами действий (бездействия), не соответствующих ст. ст. 3, 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции, ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п.п. I, 3 ст. 24 Устава Андроповского муниципального района Ставропольского края». При применении к заявителю меры прокурорского реагирования, в виде предупреждения, были нарушены порядок её применения, определенный в указаниях Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 6 июля 1999 года № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» и правовые нормы, закрепленные в ст.17, п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 22 и ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Кроме того, наличие в тексте предостережения, указаний первого заместителя прокурора края старшего советника юстиции Васина С.А. о якобы установленных предпосылках коррупционных проявлений в действиях заявителя, при реализации им своих полномочий и возможного реального совершения им действий (бездействий) не соответствующих закону, основанных исключительно на его (Васина С.А.) предположениях, а не на достаточных и предварительно подтвержденных сведениях, указывает на нарушение конституционного нрава заявителя на достоинство, которое в силу ст. 21 Конституции РФ подлежит защите государством и умаление которого недопустимо ни по каким основаниям.
Представитель прокуратуры Ставропольского края по доверенности Головлев С.М. в судебном заседании требования не признал, пояснив, что требования являются незаконными и необоснованными, поскольку на органы прокуратуры законодательством наложена обязанность по проверке законности нормативно- правовых актов. На основании этого и была проверенна законность постановления принятого главой администрации Андроповского Муниципального района Ставропольского края Романенко В.В. № 40 от 17 ноября 2009 года, о награждении знаком отличия. Прокуратурой Ставропольского края была проведена проверка, по результатам которой было вынесено предостережение, как мера государственного надзора.
Решением Андроповского районного суда СК от 12.04.2010 г. постановление Главы Андроповского Муниципального района от 17.11.2009 г. № 40 «О награждении заместителя прокурора района почетным знаком за вклад в развитие района» было признано незаконным и не обоснованным. Однако, главой администрации Андроповского Муниципального района Ставропольского края Романенко В.В. данные предостережения были проигнорированы и незаконное постановление о награждении было отменено только 16 июля 2010 г.
При проведении проверки Прокуратурой был произведен анализ действий главы администрации Андроповского Муниципального района Ставропольского края Романенко В.В., и были сделаны выводы о том, что никаких действий направленных на устранение нарушений предпринято не было. Из представленных материалов видно, что Романенко В.В. неоднократно нарушал законодательство, в связи с чем, в его адрес вносились представления о нарушении закона. Это доказывает то, что Глава Андроповского района не может следить за соблюдением законности на территории Андроповского района. Кроме того, право на достоинство принадлежит гражданину, а не должностному лицу, прокуратура СК вынесла предостережение непосредственно должностному лицу. При этом предостережение было объявлено не публично, а только лишь непосредственно Романенко В.В. Данное предостережение было объявлено на законных основаниях и является обоснованным.
Суд, выслушав стороны, исследовав материалы дела, находит, что требования удовлетворению не подлежат, по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 254 ГПК РФ гражданин вправе оспорить в суде бездействие органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного муниципального служащего, если считает, что нарушены их права и свободы.
В силу ст. 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействия), в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод.
Согласно Постановления Пленума Верховного суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействии) орана государственного власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» предостережение прокурора может быть оспорено в порядке требований главы 25 ГПК РФ.
Судом установлено, что 17 ноября 2009 года Глава Андроповского муниципального района Хроменко А.А. принял постановление № 40 о награждении заместителя прокурора Андроповского района Хроменко А.А. почетным знаком «За вклад в развитие района 3 степени» Андроповского муниципального района.
19 января 2010 года прокурором Андроповского района Ставропольского края внесен протест на данное постановление.
В связи с оставлением данного протеста без удовлетворения, прокурор 15 марта 2010 года обратился с заявлением в районный суд.
Решением Андроповского районного суда от 12 апреля 2010 года по результатам рассмотрения заявления прокурора Андроповского района данное постановление признано незаконным.
Кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 1 июня 2010 года решение районного суда оставлено без изменения.
4 июня 2010 года первым заместителем прокурора Ставропольского края Васиным С.А. вынесено предостережение, которым Главе Андроповского муниципального района Ставропольского края от 4 июня 2010 года о недопустимости нарушения требований ст. ст. 3.6 Федерального закона от 25.12.2008г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», ст. 7 Федерального закона от 6.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», пп. 1.3 ст. 24 Устава Андроповского муниципального района Ставропольского края при исполнении возложенным должностных полномочий и разъяснено (предупреждено), что в случае неправомерных действий Глава может быть привлечен к установленной законом ответственности (т.1 л.д. 7-9).
В обоснование данного предостережения первый заместитель прокурора указал, что «действия, направленные на награждение граждан Почетным знаком «За вклад в развитие района 1 степени», предоставляющим право на получение денежной выплаты вопреки их реальным достижениям, могут повлечь нарушение ст. 7 ФЗ от 6.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», требований п.п.1,3 ст. 24 Устава Андроповского района муниципального района Ставропольского края, а также интересов муниципального образования. Несмотря на то, что фактов принятия Вами решений о необоснованном награждении граждан почетным знаком «За вклад в развитие района 1 степени» в целях получения выгоды не установлено, нарушения, допущенные при награждении Хроменко А.А. почетным знаком «За вклад в развитие района 3 степени», свидетельствуют о предпосылках коррупции оных проявлений с Вашей стороны при реализации должностных полномочий и позволяют сделать вывод о реальной возможности совершения Вами действий (бездействия), не соответствующих ст. ст. 3,6 ФЗ от 25.12.2008г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», ст. 7 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», п.п. 1,3 ст. 24 Устава Андроповского муниципального района Ставропольского края».
Указание Генеральной прокуратуры РФ № 39/7 от 6 июля 1999 года «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона (с изменениями от 16.10.2000г.) предусматривает, что « п.1.2 Предостережение объявлять во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных действиях. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причиненного вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность; … п.2 Установить, что применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений. 2.1. Предостережение объявлять на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациях контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащимся достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях» (т.1 л.д. 10-11).
Суду представлены копии материалов проверки, проведенной в связи с принятием постановления Главой Андроповского муниципального района № 40 от 17 ноября 2009 года «О награждении заместителя прокурора Андроповского района Хроменко А.А. почетным знаком «За вклад в развитие края за заслуги в обеспечении единства, укрепления законности и правопорядка».
Из материалов проверки усматривается, что прокуратурой края в порядке своих полномочий была проведена проверка законности постановления № 40 от 17 ноября 2009 г..
В ходе проверки были истребованы: указанное постановление, основания, послужившие поводом для его принятия, опрошен Романенко В.В., был вынесен протест на данное постановление, который Главой района оставлен без удовлетворения. В связи с чем, прокурор обратился в суд с иском о признании постановления незаконным. После принятия судом решения об удовлетворении требований прокурором было вынесено оспариваемое предостережение, которое Главой района не было удовлетворено до вступления решения в законную силу и как указано в постановлении № 25 от 16 июля 2010 г. «Об отмене постановления от 17 ноября 2009 г.» оно принято во исполнение решения Андроповского районного суда.
Поэтому, доводы представителя прокуратуры Ставропольского края о том, что Глава Андроповского муниципального района не отменил данное постановление, чем проигнорировал предостережения прокуратуры, являются обоснованными.
В соответствии со ст. 25.1 Федерального закона от 17 января 1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
В силу требований ст. ст. 3, 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на принципах законности, комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, приоритетном применение мер по предупреждению коррупции, признании, обеспечении и защите основных прав и свобод человека и гражданина.
Ст. 24 Устава Андроповского муниципального района наделяет главу муниципального района собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, реализация которых начинается с момента его вступления в должность и прекращается с момента вступления в должность вновь избранного главы или роспуска Совета района.
Однако, на момент принятия постановления № 40 о награждении, Хроменко А.А. имел действующее дисциплинарное взыскание, объявленное ему приказом прокурора края от 10 июня 2009г. № 32 к/н за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей в сфере осуществления надзора за соблюдением федерального законодательства, в отношении него проводилась, проверка по фактам незаконного вмешательства в деятельность органов власти. По результатам служебной проверки за нарушение Присяги прокурора, совершение поступка, порочащего честь прокурорского работника, Хроменко А.А. уволен из органов прокуратуры Ставропольского края по п. «в» ст. 43 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Кроме того, из объяснений самого Романенко В.В. следует, что при согласовании кандидатуры на награждение почетным знаком, характеризующие Хроменко А.А. сведения из прокуратуры Ставропольского края и из прокуратуры Андроповского района не запрашивались.
Таким образом, награждение Хроменко А.А. почетным знаком было произведено с нарушением требований п. 3 Положения о Почетном знаком Андроповского муниципального района Ставропольского края «За вклад в развитие района», утвержденного решением Совета Андроповского муниципального района от 1 февраля 2005 г. № 5/45-1.
Прокуратурой Ставропольского края в деятельности главы Андроповского муниципального района Ставропольского края Романенко В.В. занимающего одновременно и должность главы Янкульского сельсовета Андроповского района, так же были выявлены факты систематического нарушения требований закона, в том числе в сфере нормотворчества и исполнения бюджетного законодательства создающие, в том числе, предпосылки для коррупционных проявлений. В связи с чем, в период 2009 - 2010 гг. органами прокуратуры внесено 6 представлений, направлено 1 исковое заявление в суд. При этом меры по устранению нарушений закона принимались Романенко В.В. только после внесения актов прокурорского реагирования.
В соответствии с требованиями п. 3 ст. 24 Устава Андроповского муниципального района, утвержденного решением Совета Андроповского муниципального района от 15.02.2008 № 4/27-2, глава муниципального района обеспечивает безусловное выполнение на территории муниципального района требований Конституции Российской Федерации, федерального законодательства. Устава (Основного Закона) Ставропольского края, законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края, Устава муниципального района, решений, принятых на местном референдуме, решений Совета муниципального района, соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
Все эти обстоятельства и послужили основанием для вынесения предостережения от 4 июня 2010 года главе Андроповского муниципального района Романенко В.В. При этом, в предостережении указывалось, предостережение объявлено в связи с недопустимостью нарушения требований ст. ст. 3, 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п.п. 1,3 ст. 24 Устава Андроповского муниципального района Ставропольского края при исполнении возложенных на него должностных полномочий.
Все эти факты подтверждают доводы представителя прокуратуры СК о том, что прокурор при вынесении предостережения действовал в пределах своей компетенции и в рамках закона, на момент вынесения предостережения у прокурора были основания полагать, что главой Андроповского муниципального района могут быть приняты незаконные решения.
Руководствуясь ст. ст. 254 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л :
Заявление Главы администрации Андроповского муниципального района Ставропольского края Романенко В.В. о признании незаконным предостережения первого заместителя прокурора Ставропольского края старшего советника юстиции Васина Сергея Александровича о недопустимости нарушения закона от 4 июня 2010 года, вынесенного в отношении главы Андроповского муниципального района Романенко Владимировича Васильевича; возложении на первого заместителя прокурора Ставропольского края старшего советника юстиции Васина С.А. обязанности в случае удовлетворения судом настоящего заявления Романенко В.В., признать предостережение о недопустимости нарушения закона от 4 июня 2010 года, объявленное Главе Андроповского муниципального района Ставропольского края Романенко В.В., недействительным, о чем письменно сообщить Романенко В.В. по адресу: 357070, Ставропольский край, Андроповский район,с. Курсавка, ул. Красная, 00, в течение трех дней после вступления в законную силу соответствующего решения суда – оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в Ставропольский краевой суд через Октябрьский районный суд в течение 10 дней со дня изготовления решения суда в окончательной форме.
Мотивированное решение составлено 24 сентября 2010 года.
Судья Кочеткова С.А.
Копия верна
Судья Кочеткова С.А.