РЕШЕНИЕ
город Самара 23.03.2011 года
Судья Октябрьского районного суда г. Самары Инкина О.А.,
с участием представителя лица, привлекаемого к административной ответственности, Черноталова А.Н., по доверенности №* от **.**.**,
представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области Яшиной Н.А. по доверенности №* от **.**.**, и Шепеленко С.В. по доверенности №* от **.**.**,
при секретаре: Ильиной Т.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №* по жалобе представителя министра транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области Матвеева В.Н. - Черноталова А.Н. на постановление исполняющего обязанности руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области Пак Л.Л. от **.**.** о наложении штрафа по делу об административном правонарушении в отношении министра транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области Матвеева В.Н. по ч.1 ст.14.9 КоАП РФ, которым постановлено:
«1. Признать Матвеева В.Н. виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.9 КоАП РФ. 2. Назначить наказание Матвееву В.Н. в виде административного штрафа в сумме двадцать пять тысяч рублей»,
УСТАНОВИЛ:
Представитель министра транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области Матвеева В.Н. – Черноталов А.Н. обратился в суд с жалобой на постановление исполняющего обязанности руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (далее УФАС по Самарской области) Пак Л.Л. от **.**.** о наложении штрафа по делу об административном правонарушении №*, которым министр транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области Матвеев В.Н. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.9 КоАП РФ и назначено наказание в виде административного штрафа в сумме 25 000 рублей, указав, что с данным постановлением УФАС по Самарской области не согласны, считают последнее незаконным и подлежащим отмене по следующим основаниям. Из жалобы следует, что заявителем действий (бездействий), которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к ограничению конкуренции, не совершалось. 25.01.2010 ООО «Корвет» обратилось в министерство с заявкой об утверждении паспортов трех маршрутов «Новокуйбышевск - Самара «Центральный автовокзал» (через РЭБ)», «Новокуйбышевск - Самара «Центральный автовокзал» (через Кряж)», «Новокуйбышевск - Самара «Центральный автовокзал» (через а/с Аврора)». Министерство в период с 15.02.2010 по 19.02.2010 провело рабочее комиссионное обследование заявленных маршрутов с целью оценки их соответствия безопасности движения. В состав рабочей комиссии вошли представители министерства, управления государственного автодорожного надзора по Самарской области, администраций г.о. Новокуйбышевск и г.о. Самара. Обследование показало, что реальная интенсивность движения на обследованных участках автомобильных дорог превышает расчетную интенсивность, определяемую в соответствии с Методическими указаниями по обследованию автобусных маршрутов, утвержденными Министерством автомобильного транспорта РСФСР от 08.07.1987. Это также приводит к транспортной перегруженности остановочных пунктов. Таким образом, для обеспечения безопасности движения при дальнейшем увеличении его интенсивности необходимо проведение реконструкции дорог в соответствии с нормативами более высокой категории автомобильных дорог, и в настоящее время дополнительные перевозки между Новокуйбышевском и Самарой, в т.ч. по заявленным маршрутам, не могут быть организованы, что подтверждено актами обследования. Кроме того, реализуя свои полномочия в части определения потребности населения в междугородных внутриобластных (за исключением внутрирайонных) и пригородных регулярных пассажирских маршрутных перевозках, министерство выступило заказчиком проведения в 2008-2009 годах работ по обследованию пассажиропотоков на пригородных и междугородных (за исключением внутрирайонных) автобусных маршрутах Самарской области. Одними из требований при проведении обследования были определение: подвижности (потребности) населения области в пригородных и междугородных (за исключением внутрирайонных) внутриобластных сообщениях по числу поездок и их дальности; необходимости открытия новых маршрутов. На основании результатов проведенного обследования пассажиропотоков исполнителю забот поручалось сформировать оптимальный вариант маршрутной сети по пригородным и междугородным (за исключением внутрирайонных) внутриобластным перевозкам автобусами с учетом изменений, связанных с сезонностью перевозок, и исключения нерационального дублирования городских маршрутов пригородными. С учетом проведенного обследования пассажиропотоков на пригородных и междугородных (за исключением внутрирайонных) внутриобластных автобусных маршрутах Самарской области приказом министерства от 21.09.2009 № 41 утверждена маршрутная сеть по междугородным внутриобластным (за исключением внутрирайонных) и пригородным регулярным пассажирским маршрутным перевозкам. Заявленные ООО «Корвет» маршруты в маршрутную сеть не вошли, что говорит об их невостребованности и нецелесообразности организации по ним перевозок. Учитывая вышеизложенное, **.**.** министерством был дан ответ на обращение директора ООО «Корвет» об утверждении паспортов маршрутов, разъясняющий вышеуказанные обстоятельства. **.**.** Самарское УФ АС России, усмотрев в действиях министерства признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», выразившиеся в создании ООО «Корвет» необоснованных препятствий в осуществлении деятельности, возбудило в отношении министерства дело №* о нарушении антимонопольного законодательства. Самарское УФАС России, рассмотрев дело №*, пришло к выводу, что не утверждение паспортов по причинам, указанным министерством, не основано на нормах федерального законодательства, создает необоснованные препятствия в осуществлении деятельности ООО «Корвет» и может привести к ограничению конкуренции на рынке оказания услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом и вынесло решение. Заявитель полагает, что постановление вынесено в нарушение статьи 26.11. КоАП РФ, т.е. не на основании объективного исследования всех обстоятельств дела, а приняв в качестве заранее установленного доказательства решение, вынесенное самим же Самарским УФ АС России. Между тем, ни протокол об административном правонарушении, ни постановление не содержат оценки следующим обстоятельствам. Самарское УФАС России полагает, что не утверждение паспортов по причинам, указанным министерством, не основано на нормах федерального законодательства. Однако, действующим федеральным законодательством порядок утверждения паспортов пригородных автобусных маршрутов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации не определен. В решении Самарского УФАС России от **.**.** №* не указаны нормы федерального законодательства по порядку утверждения паспортов маршрутов, нарушенные министерством. Федеральным законодательством не установлены случаи, в которых не допускается отказ в утверждении паспортов. В связи с этим вывод Самарского УФАС России о том, что не утверждение паспортов ООО «Корвет» по причинам, указанным министерством, не основано на нормах федерального законодательства, нельзя признать обоснованным. На момент вынесения решения Самарским УФАС России порядок организации регулярных пассажирских маршрутных перевозок был установлен статьей 7.2. Закона Самарской области от 09.07.2002 № 53-ГД «О пассажирском автомобильном и городском наземном электрическом транспорте в Самарской области». В соответствии со статьей 7.2. Закона № 53-ГД деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица, выполняющих регулярные пассажирские маршрутные перевозки, осуществляется в соответствии с договором об организации регулярных пассажирских маршрутных перевозок, заключаемым с заказчиком перевозок. Договор об организации регулярных пассажирских маршрутных перевозок между министерством и ООО «Корвет» не заключался. С просьбой заключить указанный договор ООО «Корвет» в министерство не обращалось. Таким образом, в отсутствие договора ООО «Корвет» не вправе было осуществлять деятельность по перевозке пассажиров (данное обстоятельство, через 15 дней после принятия решения от **.**.**, нашло свое подтверждение в части 6 статьи 8 Закона Самарской области № 107-ГД «Об организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Самарской области»). По сложившемуся и применяемому министерством во взаимодействии с различными перевозчиками правилу (с 2006 года) паспорта маршрутов всегда являлись приложениями к договорам. Самарскому УФАС России данный факт был известен. До подписания сторонами договора об организации регулярных пассажирских маршрутных перевозок паспорт не мог быть утвержден министерством (данное правило нашло свое подтверждение в принятом 12.10.2010 Законе Самарской области № 107-ГД «Об организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Самарской области» (см.: часть 5 статьи 7). Однако, решение Самарского УФАС России содержит самостоятельный вывод, который также не основан на нормах федерального законодательства о том, что «Без паспорта маршрута, который является основным документом, характеризующим маршрут, невозможно заключить договор об организации регулярных пассажирских маршрутных перевозок, поскольку в договоре указываются конкретные маршруты, по которым хозяйствующий субъект осуществляет перевозки». Ни один нормативный правовой акт, которыми руководствовалось Самарское УФАС России при вынесении решения, не устанавливает такого требования как заключение договора на осуществление пассажирских перевозок только при наличии утвержденного паспорта маршрута. На территории Самарской области организация транспортного обслуживания населения по пригородным и междугородным перевозкам осуществлялась министерством путем заключения договора с перевозчиком, приложением к которому является паспорт маршрута. Применяемая Самарским УФАС России Инструкция по заполнению паспорта автобусного маршрута, утвержденная Приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31.12.1981 № 200 (далее - Инструкция), содержащая обязанность автотранспортных предприятий составлять паспорт маршрута по утвержденной форме, также не содержит требования о том, что «Без паспорта маршрута, который является основным документом, характеризующим маршрут, невозможно заключить договор об организации регулярных пассажирских маршрутных перевозок». Кроме того, данная Инструкция не устанавливает обязанности органов исполнительной власти по утверждению паспортов автобусных маршрутов до включения самих маршрутов в маршрутную сеть. Самарское УФАС России обосновывает свои выводы тем, что Методические указания по обследованию автобусных маршрутов, утвержденные заместителем министра автомобильного транспорта РСФСР 08.07.1987, и которыми руководствовалось министерство, не содержат вывод о невозможности утверждения паспортов маршрутов, в случае если реальная интенсивность движения превысит расчетную интенсивность. Полагает данный довод необоснованным. Методические указания по обследованию автобусных маршрутов не могут содержать такого вывода, поскольку не являются Инструкцией по заполнению паспорта, не регламентируют порядок утверждения паспортов, а определяют порядок обследования автомобильных дорог с целью выявления на них опасных участков и конкретных факторов, обуславливающих повышенную опасность движения, а также общей оценки возможности осуществления автобусных перевозок по ним. Приведенные выше обстоятельства, должностным лицом, рассмотревшим дело об административном правонарушении, не оценены и не опровергнуты. Это позволяет заявителю утверждать, что в его действиях состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, отсутствует. В связи с этим привлечение заявителя к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, необоснованно и нарушает его права и законные интересы. Заявитель не согласен с выводом, изложенным в постановлении о том, что рассматриваемое правонарушение имеет значительную степень общественной опасности, значительную угрозу охраняемым правоотношениям. Полагает, что степень тяжести правонарушения зависит от его последствий, а не от субъективного мнения должностного лица «что законодателем данное нарушение отнесено к категории значительных». В материалах административного дела отсутствуют доказательства размера причиненного ущерба, значительности этого ущерба, оценки степени общественной безопасности. Просит отменить постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области Пак Л.Л.. от **.**.** по делу об административном правонарушении №* и прекратить производство по делу.
В судебном заседании представитель лица, привлекаемого к административной ответственности, Черноталов А.Н., действующий на основании доверенности №* от **.**.**, полностью поддержал доводы жалобы.
Представители Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области Шепеленко С.В. и Яшина Н.А., действующие на основании доверенностей №* от **.**.** и №* от **.**.**, возражали против удовлетворения жалобы по основаниям, изложенным в письменных объяснениях.
Выслушав представителя лица, привлекаемого к административной ответственности, представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области, исследовав материалы дела, представленные материалы, суд считает жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
В силу ст. 2.4 КоАП РФ должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
При этом, должностным лицом является лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 3.3 Положения о Министерстве транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области, утвержденного Постановлением Правительства Самарской области от 20.06.2007 № 89, должностным лицом Министерства транспорта, связи и автомобильных дорог по Самарской области, которое руководит деятельностью Министерства и его структурных подразделений на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за надлежащее исполнение полномочий Министерства является Министр транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области.
Согласно Постановлению Губернатора Самарской области от **.**.** №*, на должность Министра транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области был назначен Матвеев В.Н.
Диспозиция ч.1 ст.14.9 КоАП РФ определяет, что административно наказуемыми являются действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности.
В соответствии с п.2 ч.1 ст. 15 ФЗ РФ «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26.07.2006г., органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Судом установлено, что **.**.** в министерство поступило обращение ООО «Корвет» об утверждении паспортов пригородных автобусных маршрутов «Новокуйбышевск - Самара «Центральный автовокзал» (через РЭБ)», «Новокуйбышевск - Самара «Центральный автовокзал» (через Кряж)», «Новокуйбышевск - Самара «Центральный автовокзал» (через а/с Аврора)». Письмом от **.**.** министерством было отказано в утверждении вышеуказанного паспорта, так как заявленные ООО «Корвет» маршруты не вошли в маршрутную сеть по междугородным внутриобластным (за исключением внутрирайонных) и пригородным регулярным пассажирским маршрутным перевозкам, утвержденную приказом министерства от **.**.** №*.
**.**.** начальником отдела контроля законодательства о защите конкуренции Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области Шабановой О.В. вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении №* и проведении административного расследования в отношении министра транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области Матвеева В.Н. за создание ООО «Корвет» необоснованных препятствий в осуществлении деятельности по перевозке пассажиров, что является нарушением ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
По результатам административного расследования **.**.** начальником отдела контроля законодательства о защите конкуренции Самарского УФАС России Шабановой О.В. в отношении министра транспорта, связи и автомобильных дорог Самаркой области Матвеева В.Н. составлен протокол об административном правонарушении за нарушение требований антимонопольного законодательства, а именно: ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», то есть создание ООО «Корвет» необоснованных препятствий в осуществлении деятельности по перевозке пассажиров.
Постановлением исполняющего обязанности руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области Пак Л.Л. от **.**.** о наложении штрафа по делу об административном правонарушении №* министр транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области Матвеев В.Н. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.9 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в сумме двадцать пять тысяч рублей.
Довод заявителя о том, что заявленные ООО «Корвет» маршруты не вошли в список маршрутов утвержденных на основании проведенного в 2009 году, с целью определения потребности населения, обследования пассажиропотоков на пригородных и междугородных (за исключением внутрирайонных) внутриобластных автобусных маршрутах Самарской области, является необоснованным, поскольку материалы обследования не содержат материалов обследования предполагаемых пассажиропотоков на заявленных ООО «Корвет» пригородных маршрутах с предлагаемыми схемами движения. Кроме того, потребность населения в новых пригородных автобусных маршрутах «Новокуйбышевск - Самара» со схемами, заявленными ООО «Корвет», подтверждается многочисленными подписями жителей г.о.Новокуйбышевск, представленными ООО «Корвет» в Комиссию.
Ссылки заявителя на то, что реальная интенсивность движения на данных участках автомобильных дорог превышает расчетную интенсивность, что в настоящее время исключает возможность дополнительных перевозок между Новокуйбышевском и Самарой, в т.ч. по заявленным маршрутам, является несостоятельным, поскольку интенсивность движения вызвана в основном движением не пассажирского транспорта, а движением легкового и грузового автомобильного транспорта.
В соответствии с ч. 5 ст. 2 Закона Самарской области от 03.04.2008г № 32-ГД «О внесении изменений в Закон Самарской области «О пассажирском автомобильном и городском наземном электрическом транспорте в Самарской области», проведение конкурсов и заключение договоров об организации регулярных пассажирских маршрутных перевозок по маршрутам, включенным в реестры маршрутов, должно осуществляться Министерством с 01 июля 2008 года.
Согласно ч. 4 ст. 2 данного закона, Министерство транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области до даты, указанной в ч. 5 настоящей статьи, вправе заключать с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями договоры об организации соответствующих регулярных пассажирских маршрутных перевозок без проведения конкурса.
Указанные договоры действуют до даты начала действия новых договоров об организации соответствующих регулярных пассажирских маршрутных перевозок, заключенных в порядке предусмотренного ч. 5 настоящей статьи.
Однако, с 1 июля 2008г. и до настоящего времени Министерство не проводило конкурсы на право заключения договоров об организации международных внутриобластных (за исключением внутрирайонных) и пригородных регулярных пассажирских маршрутных перевозок, что приводит к ограничению конкуренции.
В связи с чем, суд приходит к выводу, что в действиях министра транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области Матвеева В.Н. имеется состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, то есть действия (бездействия) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса
Санкция ч.1 ст.14.9 КоАП РФ предусматривает наказание в виде административного штрафа на должностных лиц в размере от 15000 до 30000 рублей
Таким образом, суд считает постановление исполняющего обязанности руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области Пак Л.Л. от **.**.** о наложении штрафа по делу об административном правонарушении законным и обоснованным. При назначении административного наказания учтен характер совершенного административного правонарушения, обстоятельства, отягчающие административную ответственность, а именно, повторное совершение однородного административного правонарушения, наказание назначено в соответствии со ст. 4.1 КоАП РФ, обстоятельств, смягчающих административную ответственность, не установлено, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права при вынесении постановления субъектом административной юрисдикции не допущено, а потому оснований для удовлетворения жалобы и отмены постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области у суда не имеется.
Доводы представителя министра транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области Матвеева В.Н. - Черноталова А.Н. о малозначительности суд не может принять во внимание, поскольку они предполагают субъективную оценку. В силу ст.2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и может повлечь освобождение от административной ответственности. Вместе с тем, заместителем руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области Пак Л.Л. при рассмотрении дела об административном правонарушении правильно были учтены все обстоятельства совершения правонарушения, дана оценка его последствиям, вывод об отсутствии оснований для признания совершенного административного правонарушения малозначительным должным образом мотивирован.
На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу о том, что в удовлетворении жалобы представителя министра транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области Матвеева В.Н. - Черноталова А.Н. об отмене постановления от **.**.** о наложении штрафа по делу об административном правонарушении по ч.1 ст.14.9 КоАП РФ, следует отказать.
Руководствуясь статьями 30.6, 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, судья
РЕШИЛ:
Постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области Пак Л.Л. от **.**.** о наложении штрафа по делу об административном правонарушении оставить без изменения, жалобу представителя министра транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области Матвеева В.Н. - Черноталова А.Н. - без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в Самарский областной суд через Октябрьский районный суд г. Самары в течение 10 суток со дня вручения или получения копии решения.
Судья Инкина О.А.