Дело № 2-2833/10 Р Е Ш Е Н И Е Именем Российской Федерации 16 июля 2010 года г. Ижевск Октябрьский районный суд г.Ижевска Удмуртской Республики в составе: председательствующего судьи Фроловой Ю.В., при секретаре Зариповой Е.Р., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия об оспаривании распоряжения Правительства Удмуртской Республики, у с т а н о в и л: Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (далее по тексту – заявитель, Росохранкультура ) обратилась в суд с заявлением о признании незаконным Распоряжения Правительства Удмуртской Республики №171-р от 16 марта 2009 года «О признании утратившим силу распоряжения Правительства УР от 08 сентября 2003 года №750-р «Об отнесении объектов историко-культурного наследия народа Удмуртской Республики к категории объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального (Удмуртской Республики) значения» (далее по тексту - оспариваемое распоряжение, Распоряжение № 171-р). Требования заявления мотивированы тем, что 08 сентября 2003 года Правительством Удмуртской Республики было принято Распоряжение <номер> «Об отнесении объектов историко-культурного наследия народа Удмуртской Республики к категории объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального Удмуртской Республики) значения ( далее по тексту – Распоряжение <номер> Данным распоряжением были поставлены на государственную охрану 14 объектов недвижимости. Распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 25 декабря 2006 года <номер> перечень поставленных ранее на государственный учёт объектов культурного наследия регионального значения был дополнен. Таким образом, Правительством Удмуртской Республики в общей сложности было поставлено на государственную охрану в качестве памятников истории и культуры 15 объектов недвижимости. <дата> принято Распоряжение Правительства <номер> «О признании утратившим силу распоряжения Правительства УР от <дата> <номер> «Об отнесении объектов историко-культурного наследия народа Удмуртской Республики к категории объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального (Удмуртской Республики) значения», данное распоряжение заявитель считает незаконным по следующим основаниям. Согласно Пояснительной записки к проекту оспариваемого распоряжения целью его принятия является приведение актов Правительства УР в Вместе с тем, заявитель считает, что на момент присвоения объектам государственной историко-культурной экспертизы, был принят лишь в 2009 году Заявитель считает, что на момент принятия Распоряжения Правительства УР <номер> и Распоряжения Правительства УР <номер> подлежали применению правила государственного учёта объектов культурного наследия, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры от 16.09.1982 г. № 865. Включение объектов недвижимости, поименованных в Снятие с государственного учёта объектов культурного наследия регионального значения нарушает право общества на пользование культурными ценностями, предоставленное ч. 2 ст. 44 Конституции РФ, а также гарантированную преамбулой Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» сохранность объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Представитель Управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия Таразанова Е.В. просила признать незаконным и отменить Распоряжение Правительства УР <номер> от <дата>. Заявление поддержала в полном объеме. Фактически отмена распоряжения означает утрату этими зданиями статуса объектов регионального значения. Считает, что усматривается прямое нарушение Конституции РФ, а также прав и интересов граждан. Считает, что Росохранкультура вправе обращаться в суд с подобными заявлениями, имеются основания для признания пропуска срока для обращения в суд уважительными в связи с тем, что территориальный орган Росохранкультуры – Управление Росохранкультуры по Приволжскому федеральному округу ( далее по тексту – Управление) в период с марта по сентябрь 2009 года состояло в переписке с прокуратурой УР. Управление неоднократно обращалось с принятием мер прокурорского реагирования. Данное решение обжаловалось до сентября 2009 года. В сентябре 2009 года Управление было привлечено 3-м лицом в судебное разбирательство и было вынесено решение, в декабре было подтверждено законность судебного решения. В марте 2010 года законность данного решения утверждено в порядке надзора. Кроме этого, территориальный орган Росохранкультуры в октябре 2009 года обращался в суд, по результатам которого вынесено определение по прекращению по делу. В феврале 2010 года были привлечены третьим лицом по рассмотрению заявления группы граждан. Вопрос о законности оспариваемого распоряжения исследовался в течение полутора лет. Управлению об оспариваемом распоряжении известно стало в марте 2009 г. Заявителю - в мае 2009 года. Представитель заинтересованного лица - Правительства УР, действующий на основании доверенности Ушаков Р.В. представил в суд письменный отзыв, считает, что требования заявителя удовлетворению не подлежат. Заявил о пропуске заявителем 3-х месячного срока на обращение в суд, предусмотренного ГПК РФ при обжаловании ненормативных актов, поскольку уважительных причин у заявителя не имеется. После принятия оспариваемого распоряжения его текст был направлен в Росохранкультуру. Позиция Росохранкультуры, начиная с начала 2009 г. не изменялась, неоднократно высказывалась в письмах адресованных в Прокуратуру УР, Министерство культуры, Правительство УР. Начиная с апреля 2009 г. заявитель достоверно знал об оспариваемом распоряжении. Оспариваемое распоряжение принято Правительством УР в пределах своих полномочий с соблюдением процедуры принятия. При вынесении Распоряжения <номер> Правительством УР были превышены полномочия, произвольно, без проведения государственной историко-культурной экспертизы объектам установлена категория историко-культурного значения, а именно категория регионального значения. Считает, что объекты, обладающие признаками объекта культурного наследия, в соответствии с Федеральным законом РФ № 73-ФЗ государственной защите не подлежат. Представитель Министерства культуры, печати и информации УР Пудова И.Д., действующая на основании доверенности, с заявлением не согласилась, полагая принятое Распоряжение Правительства <номер> законным и обоснованным, вынесенным в соответствии с компетенцией Правительства УР. Суду пояснила, что согласна с возражениями представленными представителем Правительства УР. Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав и проанализировав материалы дела, суд приходит к следующим выводам. 08 сентября 2003 года Правительством Удмуртской Республики было принято Распоряжение <номер> «Об отнесении объектов историко-культурного наследия народа Удмуртской Республики к категории объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального Удмуртской Республики) значения. Данным распоряжением были поставлены на государственную охрану 14 объектов недвижимости. Распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 25 декабря 2006 года <номер> перечень поставленных ранее на государственный учёт объектов культурного наследия регионального значения был дополнен еще одним объектом. 16 марта 2009 года принято Распоряжение Правительства <номер> «О признании утратившим силу распоряжения Правительства УР от 08 сентября 2003 года <номер> «Об отнесении объектов историко-культурного наследия народа Удмуртской Республики к категории объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального (Удмуртской Республики) значения». Заявление Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия о признании незаконным ненормативного правового акта Правительства УР <номер> поступило в суд 07 июня 2010 г. Эти обстоятельства следуют из содержания заявления, пояснений участников процесса в судебном заседании, сторонами фактически не оспариваются и подтверждаются представленными и исследованными доказательствами. Требования заявления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия о признании незаконным ненормативного правового акта Правительства УР <номер> не подлежат удовлетворению по следующим основаниям. Постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 г. № 407 утверждено Положение о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия. В соответствии с п. 5.2.1.1 указанного Положения Росохранкультура является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия. Положениями Федерального закона № 73-ФЗ установлено, что федеральный орган охраны объектов культурного наследия имеет право предъявлять иски в суд в случаях нарушения федерального законодательства. Основаниями обращения в суд Росохранкультуры согласно предъявленного в суд заявления об оспаривании Распоряжения Правительства УР от 16.03.2009 г. <номер> явилось снятие с государственного учета объектов культурного наследия регионального значения нарушает права общества на пользование культурными ценностями, предоставленное п. 2 ст. 44 Конституции РФ, а также гарантированную преамбулой Федерального закона № 73-ФЗ сохранность объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Согласно статье 3 ГПК РФ - заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд на защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов, то есть по общему правилу правом на обращение в суд наделено лицо права, свободы и законные интересы которого нарушены. Статьей 4 ГПК РФ определено, что в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, гражданское дело может быть возбуждено по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской федерации, муниципальных образований. В соответствии со статьей 254 ГПК РФ – гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считает, что нарушены его права и свободы. Согласно статье 255 ГПК РФ - к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Проверяя полномочия Правительства УР при вынесении оспариваемого распоряжения, суд приходит к следующему. В соответствии с Законом УР от 02 марта 2001 года №6-РЗ «О Правительстве УР» (далее по тексту – Закон УР №6-РЗ) - Правительство УР осуществляет исполнительную власть Удмуртской Республики и является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики. Полномочия Правительства УР, как органа исполнительной власти на издание ненормативных актов предусмотрены положениями статьи 22 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тексту – Закон №184-ФЗ), а так же статьей 13 Закона УР №6-РЗ. При этом пунктом 3 статьи 22 Закона №184-ФЗ установлено, что принимаемые органом исполнительной власти акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ. Регламент Правительства УР, утвержденный Постановлением Правительства УР от 24 января 2003 года №100 (далее по тексту - Регламент) так же устанавливает, что принимаемые акты должны, в том числе, соответствовать законодательству, при необходимости отменять, изменять или дополнять ранее принятые акты Правительства (пункт 16 Регламента). Анализ вышеуказанных правовых норм позволяет суду сделать вывод о том, что издание Правительством УР распоряжения, отменяющего ранее изданное распоряжение (в случае его несоответствия закону) осуществлено Правительством УР в рамках предоставленных ему действующим законодательством полномочий. Представителем Правительства УР было заявлен пропуск заявителем Росохранкультуры трехмесячного срока на обжалование ненормативных актов, установленный ч.1 ст.256 ГПК РФ. В соответствии с ч.1 ст. 256 ГПК РФ гражданин вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных актов в течение 3 месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Положениями ч. 2 статьи 256 ГПК РФ установлено, что суд пропуск трехмесячного срока для обращении в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления. Согласно ч. 4 ст. 1 ГПК РФ в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе гражданского судопроизводства, федеральные суды общей юрисдикции применяют норму, регулирующие сходные отношения ( аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действуют исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации ( аналогия права). Согласно пункту 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» принимая во внимание положения ст. 256 ГПК РФ, необходимо по каждому делу выяснять соблюдены ли сроки обращения заявителя в суд и каковы причины их нарушения, а вопрос о применении последствий несоблюдения данных сроков следует обсуждать независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица. Исходя из положений ч. 1 ст. 4 и ч. 1 ст. 256 ГПК РФ срок обращения с заявлением в суд начинает течь с даты, следующей за днем, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности или о привлечении к ответственности. Обязанность доказывания этого обстоятельства лежит на заявителе. В связи с изложенным, суд полагает возможным в данном случае применить аналогию закона, применив положения ст. 256 ГПК РФ и исходя из того, что заявитель – Росохранкультура была вправе обратиться в суд в течение 3-х месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении прав неопределенного круга лиц. Данная позиция суда согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в п.2.1 определения Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 191-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина М.В.В. на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», согласно которого «…установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями на действия (бездействие) должностных лиц обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушение права на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока согласно статье 134 и части второй статьи 256 ГПК Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии заявлений на действия (бездействие) должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, т.е. в предварительном судебном заседании или в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом». В соответствии с ч.1 ст.109 ГПК РФ право на совершение процессуальных действий погашается с истечением установленного федеральным законом или назначенного судом процессуального срока. Частью 1 ст.112 ГПК РФ установлено, что лицам, пропустившим установленный Федеральным законом процессуальный срок по причинам, признанным судом уважительными, пропущенный срок может быть восстановлен. Гражданским процессуальным кодексом не предусмотрен перечень уважительных причин для восстановления установленного ст.256 ГПК РФ срока, следовательно, право установления наличия этих причин и их оценки принадлежит суду. Как видно из материалов дела, исходя из текста письма территориального органа Росохранкультуры - Управления Росохранкультуры по Приволжскому федеральному округу от 30.03.2009 г. на имя Прокурора УР о том, что Правительством УР было вынесено распоряжение от 16 марта 2009 г. <номер> стало известно не позднее 30 марта 2009 г., что не оспаривалось заявителем в ходе судебного разбирательства. Таким образом, с заявлением о признании недействительным распоряжения Правительства УР <номер> Росохранкультура была вправе обратиться в суд не позднее 30 июня 2009 г. Однако с заявлением о признании недействительными указанного ненормативного акта Росохранкультура обратилась в Октябрьский районный суд г.Ижевска 7 июня 2010 года, то есть фактически по истечении года. Согласно положению ч.2 ст.256 ГПК РФ причины пропуска срока на обращение с заявлением в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления. В ходе подготовки по делу, а также в связи с заявлением представителя заинтересованного лица о пропуске заявителем срока на обращение в суд, было распределено бремя доказывания – ответчикам было предложено представить в суд доказательства пропуска Росохранкультурой срока на обращение в суд, Правительству УР – доказательства, подтверждающие уважительность причин пропуска срока на обращение в суд. Однако доказательств уважительности причин пропуска срока на обращение в суд заявителем не представлено, при этом представитель заявителя полагала, что уважительными причинами пропуска срока для обращения в суд является переписка Росохранкультуры с Прокуратурой УР о необходимости принятия мер прокурорского реагирования, а также в связи с тем, что решения суда по данному вопросу должны были вступить в законную силу. Вместе с тем, суд полагает, что указанная переписка и ожидание принятия решения судом при оспаривании иными лицами указанного распоряжения не может являться уважительной причиной пропуска срока, поскольку не препятствует реализации права заявителя на предъявление заявления о признании незаконным ненормативного акта Правительства УР. Кроме того, о вынесенном распоряжении Правительства УР <номер> от 16.03.2009 г. на имя Прокурора УР заявителю ( Росохранкультуре) было известно до 30 марта 2009 г., т.е. задолго до окончания трехмесячного срока. Более того, позиция о незаконности вынесенного распоряжения была отражена территориальными органами Росохранкультуры и до принятия оспариваемого распоряжения, а также дальнейшей переписке как с Министерством культуры, печати и информации УР, так и органами прокуратуры, и, указанная позиция совпадает с позицией изложенной заявителем в заявлении, поданном в суд 07 июня 2010 г., а также в суде. Принимая во внимание требования вышеназванных норм материального и процессуального права, а также, учитывая конкретные обстоятельства по делу, суд полагает требования Росохранкультуры о признании незаконным ненормативного акта Правительства УР не подлежащими удовлетворению. Оценка иных доводов заявителя и участвующих по делу лиц судом не производится в связи с тем, что пропуск срока для обращения в суд является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявления. Руководствуясь ст.ст. 194-199, 256 ГПК РФ, суд Р Е Ш И Л: Заявление Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия об оспаривании распоряжения Правительства Удмуртской Республики от 16 марта 2009 года <номер> оставить без удовлетворения. Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Верховный Суд Удмуртской Республики через Октябрьский районный суд г.Ижевска в течение 10 дней со дня изготовления решения в окончательной форме. Решение в окончательной форме изготовлено судьей 20 июля 2010 года. Председательствующий судья Ю.В. Фролова
соответствие федеральному законодательству, требования которого были нарушены при постановке на государственную охрану объектов недвижимости,
поименованных в Распоряжении <номер> В частности, при отнесении данных объектов к объектам культурного наследия регионального значения был нарушен порядок включения объектов Единый государственный реестр объектов культурного наследия (далее - ЕГРОКН), установленный ст.ст. 17,18 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 73-ФЗ): не был собран полный перечень документов, не была проведена государственная историко-культурная экспертиза.
недвижимости, упомянутым в Распоряжении <номер>, процедура включения
объектов в ЕГРОКН, установленная федеральным законодательством, не могла быть применена. Формирование ЕГРОКН на момент принятия Распоряжения <номер> не осуществлялось ввиду отсутствия подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок формирования и ведения реестра, а также основания и порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы. Нормативный правовой акт, регламентирующий порядок проведения
(Положение о государственной историко-культурной экспертизе было утверждено
Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 года № 569).
Распоряжении Правительства УР <номер>, могло быть осуществлено и без
соблюдения порядка, установленного ст.ст. 17, 18 Федерального закона № 73-ФЗ, принятие указанного распоряжения не противоречит требованиям федерального законодательства. Принятие оспариваемого распоряжения Правительства УР фактически означает снятие с государственного учёта объектов недвижимости и утрату ими статуса объектов культурного наследия регионального значения, которое было принято с превышением полномочий и является незаконным.