Дело №33-1966/2010 год Докладчик Сергеева С.М.
Судья Шебекова А.М.
О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
Судебная коллегия по гражданским делам Владимирского областного суда в составе:
председательствующего Сергеевой С.М.
и судей Гришиной Г.Н. и Самылова Ю.В.
при секретаре Пруцковой Е.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Владимире 01 июля 2010 года дело по кассационному представлению заместителя прокурора Петушинского района Владимирской области Жукова О.А., участвующего в суде первой инстанции, на решение Петушинского районного суда Владимирской области от 18 мая 2010 года, которым постановлено:
В удовлетворении заявления прокурора Петушинского района Владимирской области в порядке ст. 251 ГПК РФ о признании незаконными с даты принятия п.п. 1,2 решения Совета народных депутатов Петушинского района Владимирской области № 4/1 от 25 марта 2010 года «О назначении конкурса на замещение должности главы администрации Петушинского района и условиях его проведения», а также решения Совета народных депутатов Петушинского района Владимирской области № 16/3 от 22 апреля 2010 года «О назначении на должность главы администрации Петушинского района по результатам конкурса и заключении с ним контракта» отказать.
Заслушав доклад судьи Сергеевой С.М., объяснения прокурора Бонгина Р.С., поддерживающего доводы кассационного представления, возражения на представление представителя администрации Петушинского района и главы администрации Петушинского района Калиновской Н.В., действующей на основании доверенностей, возражения представителя Совета народных депутатов Петушинского района и главы Петушинского района Попковой Н.Н., действующей на основании доверенностей, судебная коллегия
У С Т А Н О В И Л А:
Прокурор Петушинского района обратился в суд в порядке ст. 251 ГПК РФ с заявлениями, объединенными определением суда от 07 мая 2010 года в одно производство для совместного рассмотрения по существу, в которых просил признать незаконными с даты принятия п.п. 1, 2 решения Совета народных депутатов Петушинского района Владимирской области № 4/1 от 25 марта 2010 года «О назначении конкурса на замещение должности главы администрации Петушинского района и условиях его проведения», а также решения Совета народных депутатов Петушинского района Владимирской области № 16/3 от 22 апреля 2010 года «О назначении на должность главы администрации Петушинского района по результатам конкурса и заключении с ним контракта».
В обоснование своей правовой позиции по первому пункту требований прокурор указал, что СНД Петушинского района 25 марта 2010 года принял решение № 4/1 «О назначении конкурса на замещение должности главы администрации Петушинского района и условиях его проведения», пунктом 1 которого конкурс на замещение должности главы администрации Петушинского района был назначен на 22 апреля 2010 года, а пунктом 2 утвержден состав конкурсной комиссии. 02 апреля 2010 года решение опубликовано в районной газете «Вперед».
Полагал, что указанные пункты названного решения СНД Петушинского района являются незаконными, поскольку Законодательным Собранием Владимирской области одна треть конкурсной комиссии не была назначена, что предусмотрено ч. 5 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003г., а к полномочиям представительного органа муниципального образования отнесено лишь право назначения двух третей её членов, а не утверждение состава комиссии. В связи с чем, назначение даты конкурса является незаконным.
Также считал незаконным принятое СНД решение № 16/3 от 22 апреля 2010 года «О назначении на должность главы администрации Петушинского района по результатам конкурса и заключении с ним контракта», согласно которому по итогам проведенного конкурса на должность главы администрации Петушинского района назначен Котров О.В., а главе Петушинского района Шурыгину В.Б. поручено заключить с ним контракт.
В обоснование указанной позиции прокурор сослался на решение СНД № 32/2 от 16 февраля 2006 года, которым утвержден Регламент СНД, а также на ч. 2 ст. 31 и ч. 2 ст. 30 Устава Муниципального образования «Петушинский район», которыми установлено, что заседания СНД правомочны, если на них присутствуют не менее двух третей от установленной численности депутатов (кворум), при этом председательствующий на заседании не вправе открыть заседание, а также обязан немедленно прервать проводимое заседание СНД при отсутствии кворума.
Прокурор полагал, что кворум для правомочности заседания СНД, состоящего из 19 депутатов, должен составлять не менее 13 депутатов, однако оспариваемое решение было принято с участием 12 депутатов, 13-й депутат проголосовал заочно, выразив свое мнение в письменном виде, что незаконно.
Оспаривая указанные решения, прокурор считал, что они отвечают признакам нормативно-правового акта.
Также прокурор считал, что оспариваемыми решениями нарушены права жителей МО «Петушинский район» на избрание на муниципальную службу, на легитимность формирования конкурса, на законно избранного главу администрации района.
Представитель заинтересованных лиц Совета народных депутатов Петушинского района, главы Петушинского района Шурыгина В.Б., главы администрации Петушинского района Котрова О.В. - Попкова Н.Н., действуя на основании доверенности, с требованиями прокурора не согласилась, просила в их удовлетворении отказать.
Указала, что обжалуемые решения СНД не являются нормативно-правовыми актами, поскольку не соответствуют признакам нормативно-правового акта и, следовательно, не могут оспариваться в порядке ст. 254 ГПК РФ, по смыслу которой прокурор не может обращаться в суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов.
Полагала, что на момент обращения в суд прокурора 29 апреля 2010 года решение СНД № 4/1 являлось фактически не действующим, хотя формально не было отменено, поскольку период его действия ограничивался временными рамками, а именно днем проведения конкурса 22 апреля 2010 года. Считала, что фактически недействующий правовой акт или его часть не порождает правовых последствий.
Так же указала, что определение порядка проведения конкурса и работы комиссии по проведению конкурса относится к исключительной компетенции СНД. В силу ФЗ № 131-ФЗ у органов государственной власти Владимирской области имелась обязанность направить своих представителей для участия в конкурсной комиссии, но свою обязанность они не выполнили. С целью соблюдения указанных требований СНД заблаговременно уведомил Законодательное Собрание и Губернатора Владимирской области о необходимости направления представителей для работы в составе комиссии. Однако такие представители не были своевременно направлены. Тем не менее, принятие обжалуемого решения СНД осуществлялось в присутствии представителей органов государственной власти области, о чем имеется запись в протоколе, они не возражали принятию данного решения, его проект предварительно был представлен в комитет по взаимодействию с органами федеральной государственной власти и местного самоуправления администрации области.
Далее представитель пояснила, что решение СНД № 16/3 было принято в присутствии 12 депутатов. Один депутат участвовал в рассмотрении данного вопроса заочно, а именно осуществил голосование досрочно, выразив свое мнение в письменном виде и запечатав его в конверте с разрешения СНД, принятого в процедурном порядке, при этом СНД действовал в строгом соответствии с требованиями закона. Считала, что решение принято 12 депутатами, что составляет большую часть депутатов, и наличие кворума не изменило бы решения. В результате чего на должность главы администрации Петушинского района избран специалист, имеющий необходимый опыт работы, соответствующий квалификационным требованиям.
Кроме того, вопрос о назначении главы администрации района был повторно рассмотрен на заседании СНД 12 мая 2010 года, когда присутствовали 18 депутатов, и итоги голосования по назначению Котрова О.В. на должность были утверждены.
Заинтересованное лицо - Законодательное Собрание Владимирской области, надлежащим образом извещенное о времени судебного заседания, в суд своего представителя не направило, но представило письменный отзыв, из которого следует, что Законодательное Собрание с требованиями прокурора не согласно, просит отказать в их удовлетворении. Указали, что установление порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации района статьёй 37 ФЗ № 131 отнесено к полномочиям представительного органа муниципального образования. Кандидатуры, предложенные Губернатором Владимирской области для назначения в состав конкурсной комиссии, были отклонены на заседании Законодательного Собрания Владимирской области 24 марта 2010 года.
Заинтересованное лицо - администрация Владимирской области, интересы которой в суде представлял по доверенности Страх Д.С., требования прокурора поддержали в полном объеме и просили удовлетворить их по основаниям, указанным прокурором.
Судом постановлено оспариваемое решение.
Заместителем прокурора Петушинского района Жуковым О.А., участвующим в суде первой инстанции, принесено кассационное представление, в котором поставлен вопрос об отмене решения суда, как постановленного с нарушением норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, возражения на него, представленные представителем СНД и главы Петушинского района Попковой Н.Н., председателем Законодательного Собрания Владимирской области Киселёвым В.Н., судебная коллегия находит решение подлежащим отмене по следующим основаниям.
Согласно п.4 ч.1 ст.362 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в кассационном порядке являются: нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
В ходе рассмотрения дела суд пришел к выводу, что оспариваемые решения СНД Петушинского района № 4/1 от 25 марта 2010 года и № 16/3 от 22 апреля 2010 года соответствуют закону и не нарушают чьих-либо прав и охраняемых законом интересов.
Данный вывод суда основан на том, что СНД создал все условия, предусмотренные ч. 3 п. 5 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», для обеспечения прав органов государственной власти области на участие в работе конкурсной комиссии по назначению главы администрации района, а именно 17 и 30 марта 2010 года, 19 апреля 2010 года уведомил Законодательное Собрание Владимирской области и Губернатора Владимирской области о необходимости направления представителей для работы в составе указанной комиссии. Однако кандидатуры, предложенные Губернатором Владимирской области, не были утверждены Законодательным Собранием Владимирской области, и решение конкурсной комиссии состоялось без представителей государственной власти области.
По мнению суда, органы государственной власти не выполнили свои обязанности по участию в назначении должностного лица местного самоуправления, возложенные на них Федеральным законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ, чем создали препятствия в осуществлении местного самоуправления.
Кроме того, суд принял во внимание тот факт, что принятие обжалуемого решения СНД осуществлялось в присутствии представителей органов государственной власти области, о чем имеется запись в протоколе, они не возражали принятию данного решения, его проект предварительно был представлен в комитет по взаимодействию с органами федеральной государственной власти и местного самоуправления администрации области.
Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами суда по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» правовую основу местного самоуправления наряду с нормативно правовыми актами федерального уровня составляют уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
Согласно ст. 34 указанного закона органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 и статьей 74.1 настоящего Федерального закона.
В силу ст. 37 данного Федерального закона порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса.
Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.
Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе), внутригородском муниципальном образовании города федерального значения две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения, а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Из указанных выше норм законодательства усматривается, что полномочия по формированию конкурсной комиссии регламентированы на федеральном уровне, а именно на представительный орган местного самоуправления возложена обязанность по включению в состав конкурсной комиссии представителей субъекта РФ.
Кроме того, согласно п.п. 3.2, 3.3 Положения «О порядке проведения конкурса на замещение должности главы администрации Петушинского района», утвержденного решение СНД Петушинского района 24.12.2009г. № 157/13, члены конкурсной комиссии назначаются Советом, при этом две трети членов назначаются Советом, а одна треть - Законодательным Собранием Владимирской области по представлению Губернатора Владимирской области. Общее число членов конкурсной комиссии составляет 9 человек.
Судом установлено, что на момент проведения конкурса 22 апреля 2010 года было утверждено только 6 членов конкурсной комиссии, три члена комиссии Законодательным Собранием Владимирской области не были утверждены и в проведении конкурса не участвовали, что подтверждается протоколом № 2 заседания конкурсной комиссии от 22 апреля 2010 года, в связи с чем оспариваемые решения СНД Петушинского района являются незаконными, противоречащими требованиям федерального законодательства.
Кроме того, вывод суда о том, что оспариваемое решение СНД Петушинского района № 4/1 на дату обращения прокурора в суд фактически являлось недействующим, в связи с чем не могло порождать правовых последствий, также нельзя признать правомерным.
Согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ в суде могут быть обжалованы решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если в результате таких решений нарушены права и свободы.
При этом закон не связывает наличие права на обращение в суд с окончанием срока действия решения, а лишь предусматривает условие - наличие факта нарушения прав.
Судом не учтено, что принятием оспариваемых актов были нарушено право населения Петушинского района на участие в местном самоуправлении через органы местного самоуправления в строгом соответствии с требованиями закона.
Также оспоренными прокурором актами нарушены права субъекта РФ - Владимирской области в лице Губернатора и Законодательного Собрания на участие в выборах главы администрации муниципального образования.
Истечение срока действия оспариваемых актов не влечет прекращения указанных нарушений.
Следует также отметить, что рассматривая довод прокурора о том, что заседание СНД Петушинского района 22 апреля 2010 года, на котором из 19 депутатов присутствовали только 12, не может считаться правомочным, поскольку п. 4 ст. 23 Устава Петушинского района предусмотрено, что Совет является правомочным, если в его состав избрано или в нем осталось не менее двух третей от установленной численности депутатов, суд пришел к выводу, что указанная норма Устава не соответствует положениям Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ.
Однако соответствие норм Устава муниципального образования «Петушинский район» нормам федерального законодательства не являлось предметом рассмотрения суда, прокурор такого требования не заявлял, суд вышел за пределы заявленных требований.
Кроме того, делая вывод о законности решения СНД Петушинского района от 22 апреля 2010 года № 16/3, суд сослался на то, что итоги голосования 22 апреля 2010 года по избранию главы администрации района были утверждены большинством голосов, что подтверждается решением СНД Петушинского района № 18/4 от 12 мая 2010 года.
Однако в ходе рассмотрения дела судом не исследовался вопрос о том, предусмотрена ли процедура повторного голосования, а также процедура заочного досрочного голосования нормами федерального законодательства, Уставом МО и другими нормативными правовыми актами, регулирующими работу органов местного самоуправления.
Суд также не выяснил позицию прокурора в отношении решения СНД от 12 мая 2010 года.
При таких обстоятельствах решение суда нельзя признать законным и обоснованным и оно подлежит отмене.
Поскольку допущенные судом первой инстанции нарушения не могут быть устранены судом кассационной инстанции, дело надлежит передать на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, определить обстоятельства, имеющие значение для дела, вынести их на обсуждение, и правильно применив нормы материального права, разрешить спор по существу.
Руководствуясь ст.ст. 361, 362 ГПК РФ, судебная коллегия
О П Р Е Д Е Л И Л А:
Решение Петушинского районного суда Владимирской области от 18 мая 2010 года отменить, дело передать на новое рассмотрение в тот же суд.
Председательствующий С.М. Сергеева
Судьи Г.Н. Гришина
Ю.В. Самылов