Дело № 33-79/2011 Докладчик: Самылов Ю.В.
Судья: Киселева Н.Н.
ОПРЕДЕЛЕНИЕСудебная коллегия по гражданским делам Владимирского областного суда в составе:
Председательствующего Судаковой Р.Е.
и судей Самылова Ю.В., Сергеевой С.М.,
при секретаре Титовой Л.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Владимире 18 января 2011 года дело по заявлению Кушпиты Д.Ю. о признании противоречащим действующему законодательству и об отмене решения Совета народных депутатов города Владимира «О внесении изменений в Устав муниципального образования город Владимир»
по кассационной жалобе Кушпиты Д.Ю. на решение Октябрьского районного суда г. Владимира от 18 ноября 2010 года, которым постановлено:
В удовлетворении заявления Кушпиты Д.Ю. о признании противоречащим действующему законодательству и об отмене решения Совета народных депутатов города Владимира «О внесении изменений в Устав муниципального образования город Владимир» - отказать
Заслушав доклад судьи Самылова Ю.В., объяснения заявителя Кушпиты Д.Ю., просившего решение отменить, объяснения представителя Совета народных депутатов города Владимира по доверенности - Талановой М.М. и представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области по доверенности - Аржанникова О.С., возражавших против доводов кассационной жалобы, судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Кушпита Д.Ю. обратился в суд с вышеуказанным заявлением в порядке глав 23, 25 ГПК РФ, в обоснование указав, что Советом народных депутатов города Владимира 20.10.2010 г. принято решение «О внесении изменений в Устав муниципального образования город Владимир», которым утверждены изменения в порядок формирования Совета народных депутатов города Владимира, установленный п. 2 ст. 25 Устава муниципального образования город Владимир. Согласно принятым изменениям в устав отныне 28 депутатов Совета народных депутатов города Владимир избираются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным округам, а 7 депутатов - по пропорциональной избирательной системе. В действующей редакции п. 2 ст. 25 Устава 17 депутатов избираются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным округам, а 18 депутатов - по пропорциональной избирательной системе.
По мнению заявителя, не было выполнено требование ч. 4 ст. 44 Федерального закон от 06.10.2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку проект решения Совета народных депутатов города Владимира в редакции, принятой на заседании 20.10.2010 г. был зарегистрирован и размещен на сайте органов местного самоуправления города Владимира лишь 12.10.2010 г. Заключение по итогам публичных слушаний и предложения участников слушаний было опубликовано в газете «Молва» 05.10.2010 г. Полагал что установленный ч. 4 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ 30-дневный срок официального опубликования (обнародования) проекта изменений в устав соблюден не был. Поскольку решение было принято не только в связи с необходимостью приведения Устава в соответствие с федеральным законодательством, но и в связи с принятием законов Владимирской области от 07.04.2010 г. № 26-ОЗ «О внесении изменений в Закон Владимирской области «Избирательный кодекс Владимирской области» и от 01.09.2010 г. № 77-ОЗ «О внесении изменений в Закон Владимирской области «Избирательный кодекс Владимирской области», указал на то, что порядок участия граждан в обсуждении проекта изменений в Устав не был опубликован (обнародован). Полагал, что допущенные Советом народных депутатов города Владимира нарушения требований ч. 4 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» привели к принятию незаконного решения «О внесении изменений в Устав муниципального образования город Владимир», которым нарушены его конституционные права избирать и быть избранным в представительный орган муниципального образования.
В судебном заседании Кушпита Д.Ю., поддержав заявленные требования в полном объеме, просил признать противоречащим действующему законодательству и отменить решение Совета народных депутатов города Владимира от 20.10.2010 г. «О внесении изменений в Устав муниципального образования город Владимир».
Представитель Совета народных депутатов города Владимира по доверенности Таланова М.М. не согласилась с заявленными требованиями, в обоснование возражений пояснив, что в соответствии с частями 1 и 2 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входит устав муниципального образования, который является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования.
В соответствии с установленной действующим законодательством, Уставом МО город Владимир и Положением о публичных слушаниях в муниципальном образовании город Владимир процедурой Совет народных депутатов города Владимира решением от 15.09.2010 г. № 169 вынес на публичные слушания проект решения Совета народных депутатов города Владимира «О внесении изменений в Устав муниципального образования город Владимир», решением от 15.09.2010 г. № 170 назначил на 27.09.2010 г. публичные слушания по указанному проекту решения Совета народных депутатов города Владимира, указал место и время проведения публичных слушаний, указал, что предложения и замечания по проекту решения Совета народных депутатов «О внесении изменений в Устав муниципального образования город Владимир» представляются в Совет народных депутатов города Владимира с указанием телефонов, возложил контроль за исполнением решения на комиссию по вопросам местного самоуправления. Оба решения были в установленном порядке приняты, подписаны и опубликованы в газете «Молва» № 110 (3073) за 16.09.2010 г. 27.09.2010 г. публичные слушания по проекту решения Совета народных депутатов города Владимира «О внесении изменений в Устав муниципального образования город Владимир» были проведены.
Считала, что предложения о редакционных изменениях проекта решения Совета, поданные в ходе проведения публичных слушаний и оформленные в письменном виде, не нарушают установленную действующим законодательством и муниципальными правовыми актами процедуру официального опубликования (обнародования) проекта решения Совета о внесении изменений в Устав муниципального образования город Владимир с одновременным опубликованием (обнародованием) порядка учета предложений по проекту устава и порядка участия граждан в его обсуждении, поскольку в соответствии с ч. 4 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Действия представительного органа в рамках указанной процедуры не противоречат Уставу МО город Владимир и Положению о публичных слушаниях в муниципальном образовании город Владимир и обеспечивают заблаговременное оповещение жителей города Владимира о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие жителей в публичных слушаниях, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний. Пояснила, что на заседании Совета было принято решение Совета народных депутатов от 20.10.2010 г. № 189 «О внесении изменений в Устав муниципального образования город Владимир», в котором п. 2 ст. 25 представлен в редакции, предложенной депутатом А.Н.Нестеровым в ходе обсуждения на публичных слушаниях. Данное решение зарегистрировано в установленном порядке и опубликовано в газете «Молва» № 127(3090) от 22.10.2010 г. По мнению представителя Совета народных депутатов города Владимира, при принятии этого решения с учетом особенностей внесения изменений в Устав муниципального образования, установленный действующим законодательством и муниципальными правовыми актами, нарушений действующего законодательства допущено не было. Просила в удовлетворении заявления отказать в полном объеме.
Представитель Совета народных депутатов города Владимира по доверенности Гуржос Д.С. считал, что Кушпита Д.Ю. не указал, какие именного его права и свободы нарушаются, какими нормативными правовыми актами они предусмотрены и в чем заключается нарушение его прав и свобод. Полагая, что порядок введения в действие и порядок опубликования решения Совета от 20.10.2010 г. соответствуют требованиям федерального законодательства, просил в удовлетворении заявленных требований отказать.
Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области по доверенности Аржанников О.С., возражая против заявленных требований, указал на то, что нарушений установленного Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядка принятия устава муниципального образования Управлением выявлено не было. Решение, принятое представительным органом муниципального образования большинством (квалифицированным большинством) голосов, опосредованно является решением большинства жителей муниципального образования, интересы которых представляют депутаты, а в данном, конкретном случае, принятию решения предшествовало непосредственное участия населения в обсуждении проекта изменений в Устав через процедуру публичных слушаний, что, безусловно, свидетельствует о соблюдении основных принципов местного самоуправления, установленных нормами международного права, Конституцией РФ и федеральным законодательством, и никоим образом не влечет нарушения конституционных прав заявителя. Считая, что по делу не предоставлено доказательств обоснованности заявленного требования, просил в удовлетворении заявления отказать.
Судом постановлено указанное выше решение.
В кассационной жалобе Кушпита Д.Ю. просит решение суда отменить, считая, что судом при постановке решения были неправильно применены нормы материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения.
Оспаривая решение Совета народных депутатов города Владимира от 20.10.2010 г. № 189 «О внесении изменений в Устав муниципального образования город Владимир», зарегистрированное в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области 21.10.2010 г. и опубликованное в газете «Молва» № 127(3090) от 22.10.2010 г., заявитель ссылался на то, что проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования город Владимир не был опубликован не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о внесении изменений и дополнений в устав города Владимира. Настаивая на заявленных требованиях, Кушпита Д.Ю., руководствуясь нормами глав 23, 25 ГПК РФ, утверждал, что допущенное нарушение при принятии изменений в Устав повлекло нарушение его права гражданина и депутата представительного органа - Совета народных депутатов города Владимира на ознакомление с проектом изменений в устав муниципального образования, участие в его обсуждении, участие в публичных слушаниях по проекту предлагаемых изменений в Устав и право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.
Согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.
В соответствии со ст. 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Согласно ч.ч. 1 и 2 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входит устав муниципального образования, который является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования.
В соответствии со ст. 41 Устава Муниципального образования город Владимир, утвержденного решением Владимирского городского Совета народных депутатов от 29.06.2005 № 231, в систему муниципальных правовых актов входит устав муниципального образования, который является актом высшей юридической силы, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования.
Из изложенного следует, что Устав Муниципального образования город Владимир является муниципальным нормативным правовым актом.
Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Исходя из смысла приведенных выше требований законодательства, суд верно посчитал, что решение Совета народных депутатов города Владимира № 189 от 20.10.2010 г. «О внесении изменений в Устав муниципального образования город Владимир» фактически обжаловалось заявителем в порядке главы 24 ГПК РФ и подлежало рассмотрению судом именно в соответствии с нормами указанной главы ГПК РФ.
В соответствии с п. 6, 8 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом, а также официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Согласно Федеральному закону № 97 от 21.07.2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», Указу Президента Российской Федерации 13.10.2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», приказу Министерства юстиции Российской Федерации от 21.05.2009 г. № 147 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечню управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав осуществляют в соответствующем субъекте Российской Федерации территориальные органы Министерство юстиции Российской Федерации. Применительно к обстоятельствам рассматриваемого правового конфликта - Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области.
В соответствии с п. 4 ст. 3 Закона № 97-ФЗ от 21.07.2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования в регистрирующий орган направляются: новая редакция положений устава муниципального образования с внесенными в них изменениями; решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии указанного акта, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят указанный акт; сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта указанного акта и о результатах публичных слушаний по указанному проекту в случае, если проведение таких слушаний предусмотрено федеральным законом.
Согласно положениям п.п. 1, 2 п. 4 ст. 1 вышеуказанного Закона регистрирующий орган проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации; соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования.
Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в соответствии с п.п. 1, 2 п. 6 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» могут быть: противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; нарушение установленного законом № 131-ФЗ порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
Согласно п.п. 1 п. 10 ст. 35, п. 5 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 г № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, решение которым принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.
Как следует из представленных документов, проект решения Совета народных депутатов города Владимира «О внесении изменений в Устав муниципального образования город Владимир», порядок учета предложений по проекту решения, порядок участия граждан в его обсуждении, решение Совета народных депутатов города Владимира от 15.09.2010 г. № 170 «О назначении даты проведения публичных слушаний по проекту решения Совета народных депутатов города Владимира «О внесении изменений в Устав муниципального образования город Владимир» опубликованы в газете «Молва» от 16.09.2010 г. № 110.
Судом установлено, что 27.09.2010 г. были проведены публичные слушания. В газете «Молва» от 05.10.2010 г. № 119 была произведена публикация предложений участников публичных слушаний по проекту решения.
Выпиской из протокола внеочередного заседания Совета от 20.10.2010 г. №11 подтверждено, что решение Совета народных депутатов города Владимира, было принято более чем 2/3 голосов от числа избранных депутатов.
Отсюда следует признать правильным вывод суда об отсутствии нарушений установленного Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», порядка принятия решения о внесении изменений в Устав муниципального образования
Ссылка заявителя на нарушение его конституционного права избирать и быть избранным в представительный орган муниципального образования принятым Советом народных депутатов города Владимира решением, судом обоснованно признана необоснованной. Судебная коллегия полагает, что правовая оценка, которую дал суд первой инстанции в решении рассматриваемой ссылке заявителя, является надлежащей.
Так, согласно п. 3 ст. 23 Федерального закона от 06.10.2003 г № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.
Законом Владимирской области от 13.02.2003 г. № 10-ОЗ «Избирательный кодекс Владимирской области» установлены виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований и глав муниципальных образований, в том числе, в целях избрания депутатов представительных органов муниципальных образований - мажоритарная избирательная система относительного большинства или смешанная избирательная система (пп. 2 п. 1 ст. 10.1). Избирательная система, которая применяется при проведении выборов в конкретном муниципальном образовании, определяется уставом муниципального образования в соответствии с установленными данным законом видами избирательных систем. Количество депутатов представительного органа, избираемых по мажоритарной и по пропорциональной системам, определяется уставом муниципального образования (п. 4 ст. 10.1).
В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 г № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Согласно п.1 ст. 3 вышеуказанного закона граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Следует признать правильным в этой связи суждение суда о том, что решение, принятое представительным органом муниципального образования большинством (квалифицированным большинством) голосов, опосредованно является решением большинства жителей муниципального образования, интересы которых представляют депутаты.
В конкретном случае, принятию решения предшествовало непосредственное участие населения в обсуждение проекта изменений в Устав через процедуру публичных слушаний, что свидетельствует о соблюдении основных принципов местного самоуправления, установленных нормами международного права, Конституцией РФ и федеральным законодательством и не влечет нарушения конституционных прав заявителя.
При таком положении суд сделал обоснованный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и в соответствии с частью первой статьи 253 ГПК РФ принял решение об отказе в удовлетворении заявленных Кушпитой Д.Ю. требований о признании противоречащим действующему законодательству и об отмене решения Совета народных депутатов города Владимира «О внесении изменений в Устав муниципального образования город Владимир».
Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции правильными, основанными на нормах материального права, регулирующих спорные отношения.
Доводы жалобы не могут быть признаны состоятельными, так как по существу содержат ссылки на обстоятельства, исследовавшиеся судом, а также субъективные суждения о несогласии с выводами суда и их оценкой.
Доводы жалобы о неправильном толковании судом закона сводятся к иному пониманию исследованных норм права, в связи с чем не могут служить поводом к отмене решения суда.
С учетом изложенного, решение суда следует признать законным и обоснованным. Оснований для его отмены по доводам кассационной жалобы не имеется.
Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Октябрьского районного суда г. Владимира от 18 ноября 2010 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Кушпиты Д.Ю. - без удовлетворения.
Председательствующий Р.Е. Судакова
Судьи Ю.В. Самылов
С.М. Сергеева