Кассационное определение № 33-4394 от 13 октября 2010 года

Судья Корешкова В.О.

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 13 октября 2010 года № 33-4394

Судебная коллегия по гражданским делам Вологодского областного суда в составе:

председательствующего Бочкаревой И.Н.,

судей Беляковой В.Н., Король И.Н.,

при секретаре Кудряшовой Е.В.,

с участием прокурора прокуратуры Вологодской области Зязиной В.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе Управления образования Устюженского муниципального района Вологодской области на решение Устюженского район ого суда от 24 августа 2010 года, которым признаны недействительными приказы Управления образования Устюженского муниципального района Вологодской области:

от 15.01.2010г. № 13/1 «Об экспертизе социально-экономических последствий оптимизации сети МОУ в 2010г.»,

от 26.01.2010г. № 27/1 «Об утверждении экспертизы социально-экономических последствий оптимизации сети МОУ в 2010г.»,

от 07.05.2010г. № 137/1 «О проведении экспертизы»,

от 15.06.2010г. № 194/1 «Об утверждении экспертизы социально-экономических последствий реорганизации МОУ «Брилинская средняя общеобразовательная школа»,

от 15.06.2010г. № 195/1 «О реорганизации МОУ «Брилинская средняя общеобразовательная школа»;

Признаны недействительными результаты экспертиз, утвержденные приказами Управления образования Устюженского муниципального района Вологодской области от 26.01.2010г. № 27/1 и от 15.06.2010г. № 194/1;

Признан недействительным п. 2.2.1 Соглашения по реализации программы «Оптимизация сети общеобразовательных учреждений в Вологодской области в 2010г.» в части реорганизации МОУ «Брилинская средняя общеобразовательная школа»;

Признано недействительным постановление главы Устюженского муниципального района Вологодской области от 10.06.2010г. № 82 «О плане мероприятий оптимизации сети общеобразовательных учреждений района в 2010г.» в части, касающейся реорганизации МОУ «Брилинская средняя общеобразовательная школа».

В остальной части исковых требований прокурору Устюженского района, Кленковой И.А., Голубевой О.Н. отказано.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Бочкаревой И.Н., объяснения Кленковой И.А., Голубевой О.Н., Чупровой А.В., представителя управления образования Кругликовой Т.А., представителя главы Устюженского района по доверенности Устинова А.Б., представителя Департамента образования Вологодской области по доверенности Тереховой М.Д., заключение прокурора прокуратуры Вологодской области Зязиной В.И., полагавшей решение не подлежащим отмене,

установила:

28.06.2010 в суд в интересах неопределенного круга лиц обратился прокурор Устюженского района Вологодской области (далее - прокурор) с иском к Управлению образования Устюженского муниципального района Вологодской области (далее - Управление образования) о признании незаконными и неподлежащими исполнению с момента издания приказов Управления образования №194/1 и № 195/1 от 15.06.2010.

Заявленные требования прокурор мотивировал тем, что в ходе проверки по обращениям депутата Законодательного Собрания Вологодской области Каргинова Г.С., педагогов и родителей учащихся МОУ «Брилинская средняя общеобразовательная школа» (далее – БСОШ, школа) было выявлено нарушение прав, свобод и законных интересов учащихся БСОШ и их родителей на получение доступного и бесплатного образования, несоответствие изданных приказов положениям Конституции РФ, требованиям федерального законодательства в сфере образования, целям и задачам областной целевой программы «Оптимизации сети общеобразовательных учреждений в Вологодской области в 2010 году».

13.07.2010 в суд обратились родители учащихся, работники БСОШ Кленкова И.А., Голубева О.Н., Потапова О.Н., Чупрова А.В. с иском к Управлению образования об отмене приказов Управления образования от 07.05.2010 № 137/1 «О проведении экспертизы», от 15.06.2010 № 194/1 «Об утверждении экспертизы социально-экономических последствий реорганизации МОУ «Брилинская средняя общеобразовательная школа», от 15.06.2010 № 195/1 «О реорганизации МОУ «Брилинская средняя общеобразовательная школа».

В обоснование требований истцы указали, что решение Управления образования о реорганизации БСОШ является незаконным, поскольку в нарушение требований ст. 13 ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24.07.1998 № 124-ФЗ (далее – Закон № 124-ФЗ) до принятия решения не была проведена уполномоченным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления предварительная экспертная оценка последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития и оздоровления детей, для оказания им медицинской помощи, лечебно-профилактической помощи, для социального обслуживания. Результаты проведенной экспертизы нельзя признать действительными в силу того, что экспертиза проводилась неправомочной комиссией, состоящей из заинтересованных лиц - работников Управления образования. Выводы такой комиссии не являются объективными, противоречат целям и задачам областной целевой программы «Оптимизации сети общеобразовательных учреждений в Вологодской области в 2010г.».

В предварительном судебном заседании 19.07.2010 указанные иски прокурора и граждан были объединены в одно производство для их совместного рассмотрения, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований со стороны истцов привлечена БСОШ.

27.07.2010 прокурор ранее заявленные требования поддержал, кроме того, заявил ряд новых требований как к Управлению образования, так и к главе Устюженского муниципального района Вологодской области (далее - глава района), Департаменту образования области, просил суд признать недействительными приказы Управления образования от 15.01.2010 № 13/1 «Об экспертизе социально-экономических последствий оптимизации сети МОУ в 2010», от 26.01.2010 № 27/1 «Об утверждении экспертизы социально-экономических последствий оптимизации сети МОУ в 2010», от 07.05.2010 № 137/1 «О проведении экспертизы», от 15.06.2010 № 194/1 «Об утверждении экспертизы социально-экономических последствий реорганизации МОУ «Брилинская средняя общеобразовательная школа», от 15.06.2010 № 195/1 «О реорганизации МОУ «Брилинская средняя общеобразовательная школа», признать недействительными результаты экспертиз, утвержденных приказами Управления образования Устюженского муниципального района Вологодской области от 26.01.2010 № 27/1 и от 15.06.2010 № 194/1, признать недействительным п. 2.2.1 Соглашения по реализации программы «Оптимизация сети общеобразовательных учреждений в Вологодской области в 2010» в части реорганизации МОУ «Брилинская средняя общеобразовательная школа», признать недействительным постановление главы Устюженского муниципального района Вологодской области от 10.06.2010 № 82 «О плане мероприятий оптимизации сети общеобразовательных учреждений района в 2010 году в части реорганизации МОУ «Брилинская средняя общеобразовательная школа», признать незаконными действия главы района Коновалова А.А. и начальника Департамента образования Рябовой Е.О. в части проведения ими мероприятий по реорганизации МОУ «Брилинская средняя общеобразовательная школа».

06.08.2010 граждане Кленкова И.А. и Голубева О.Н. обратились в суд с аналогичным заявлением.

В судебном заседании прокурор и истцы поддержали иск в полном объеме, пояснили, что решение о реорганизации БСОШ принято Управлением образования с нарушением требований федерального законодательства в сфере образования, нарушает права и свободы детей и их родителей, решение принято не уполномоченными лицами без учета мнения детей, их родителей, учителей, жителей муниципального образования, на территории которого находится БСОШ, при принятии решения не соблюден установленный порядок, экспертизы проведены неправомочной комиссией, результаты экспертиз являются не объективными, не могут быть положены в основу решения о реорганизации БСОШ. Реорганизация БСОШ приведет к ухудшению социально-экономического положения на территории муниципального образования Устюженское.

В судебном заседании представители третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора» МОУ «Брилинская средняя общеобразовательная школа» Брагин И.В., Голубева О.Н. иск прокурора и граждан поддержали, указали, что БСОШ прошла государственную аккредитацию, о чем выдано соответствующее свидетельство от 20.11.2009 регистрационный № 2621 (серия 35АА № 000013) со сроком действия до 20.11.2014, БСОШ на основании Постановления Правительства Вологодской области от 17.11.2009г. № 1779 «О малокомплектных образовательных учреждениях, реализующих основные общеобразовательные программы общего образования» включена в перечень малокомплектных школ области. Школа с учетом имеющихся прогнозов до 2015 года сохраняет контингент обучающихся, имеет необходимую материально-техническую базу для успешной реализации средних образовательных программ.

В судебном заседании представители ответчиков Управления образования, Главы района, Департамента образования полагали, что оснований для удовлетворения иска не имеется. Указали, что управление образования является органом местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования в районе, а также учредителем БСОШ. На основании постановления Главы района от 10.06.2010г. 82 «О плане мероприятий по оптимизации сети образовательных учреждений района в 2010г.», приказа Управления образования района от 15.06.2010 № 195/1 БСОШ подлежит реорганизации. Управлением образования проведены две экспертизы социально-экономических последствий реорганизации БСОШ на основании приказов Управления образования. Состав комиссий по проведению экспертиз был закреплен постановлением Главы администрации Устюженского района от 13.04.2005г. № 111 «О реструктуризации сети сельских образовательных учреждений района на 2005-2010 годы», приказом Управления образования от 07.05.2010 № 137/1. Нормативно-правовые акты, регламентирующие обязательный или рекомендуемый состав экспертных комиссий, порядок их деятельности, принятие решений и их оформление, отсутствуют. Первоначальная экспертиза была проведена на стадии разработки целевой программы до принятия решения о реорганизации школы. При проведении процедуры реорганизации БСОШ не допущено нарушений законодательства, прав и законных интересов детей и их родителей.

Судом принято приведенное решение.

В кассационной жалобе Управление образования Устюженского муниципального района просит решение суда отменить, ссылаясь на неправильное применение судами положений Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (далее - Закон об образовании), Типового положения об общеобразовательном учреждении, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.2001 № 196 (далее – Типовое положение о школе), а также на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

В возражениях на кассационную жалобу прокурор, участвующий в деле, Тулякова В.И., а также Кленкова И.А., Потапова О.А., Голубева О.Н., Чупрова А.В. просят решение суда оставить без изменения.

Судебная коллегия, проверив законность и обоснованность судебного постановления, обсудив доводы кассационной жалобы, представленные возражения, полагает, что решение суда отмене не подлежит.

Согласно статье 17 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией, а согласно ч. 4 ст. 15 Конституции эти общепризнанные нормы и принципы международного права являются составной частью ее правовой системы.

Право на получение каждым человеком образования декларировано в пункте 1 статьи 26 Всеобщей декларации прав человека, принятой на третьей сессии генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217А (III) от 10 декабря 1948 года.

Согласно статье 43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование, получение высшего образования гарантируется на конкурсной основе.

Указанные гарантии на получение образования нашли свое дальнейшее развитие в действующих федеральных законах и принятых в соответствие с ними иных нормативных правовых актах.

Установлено, что в рамках реализации Программы «Оптимизация сети общеобразовательных учреждений в Вологодской области в 2010 году», принятой во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 17.12.2001 № 781 «Об утверждении Концепции реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности» на основании статьи 22 Устава Устюженского муниципального района, Постановлением Правительства Вологодской области № 366 от 07.04.2010 утверждена Целевая Программа «Оптимизации сети общеобразовательных учреждений в Вологодской области» и заключено Соглашение 06.05.2010 между Департаментом образования области и главой Устюженского района о реструктуризации БСОШ в МОУ «Брилинская основная общеобразовательная школа» с переводом учеников 10-11 классов для обучения в МОУ «Средняя общеобразовательная школа № 2» п. Устюжна (т.1, л.д.148-149). Во исполнение последнего изданы оспариваемые приказы о реорганизации образовательных учреждений, в том числе и Брилинской школы.

В силу пункта 1 статьи 31 Закона об образовании к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений.

Постановлением Совета самоуправления Устюженского муниципального района от 24.02.2005 № 172 утверждено Положение о порядке создания, реорганизации муниципальных образовательных учреждений и Положение о порядке утверждения уставов таких учреждений, в которых закреплено, что учредителем таких учреждений выступает Управление образования и которое может решать вопросы их реорганизации (т.1, л.д.144-145).

Пунктом 1 статьи 37 Устава Устюженского муниципального района Управление образования является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления Устюженского муниципального района и наделено полномочиями по решению вопросов местного значения Устюженского муниципального района, в том числе, по созданию реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений (статья 6 Устава) (т.1,л.д.61).

Эти положения нашли свое закрепление в пункте 1.1 Положения «Об Управлении образования Устюженского муниципального района», утвержденного решением Земского Собрания Устюженского муниципального района от 23.09.2009 № 193 (далее - Положение об Управлении образования) и п. 1.8 в соответствии с которым к полномочиям Управления образования относится создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений, подведомственных управлению образования, в отношении которых управление образования выступает учредителем (т.1, л.д.88).

Управление образования является учредителем БСОШ согласно пункту 2.1 Устава школы и в силу пункта 2.4.3 имеет право ставить вопрос о его реорганизации (т.1,л.д.72).

Учитывая, что положения устава Устюженского муниципального образования в части передачи полномочий по реорганизации муниципальных образовательных учреждений Управлению образования не признаны не соответствующими закону, судебная коллегия полагает, что вывод суда о превышении полномочий Управлением образования в части решения вопроса о реорганизации школы неверный.

Также судебная коллегия не может согласиться с выводом суда о нарушении подпункта 8 части 1 статьи 20 Устава Устюженского муниципального образования и необходимости принятия решения Земским собранием района о реорганизации школы, поскольку Земское собрание в силу данного пункта Устава регулирует вопросы определения порядка принятия решений о реорганизации муниципальных предприятий и учреждений, а не муниципальных образовательных учреждений.

Нарушений требований Закона № 124-ФЗ судебная коллегия не усматривает.

Ссылка суда на нарушение части 2 статьи 13 данного закона ошибочна.

Пунктом 2 статьи 13 Закона № 124-ФЗ предусмотрено, что принятие федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося государственной и (или) муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, для социального обслуживания. В случае отсутствия экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения.

Судебная коллегия полагает, что данная норма закона регламентирует вопросы, касающиеся реконструкции, модернизации, изменения назначения или ликвидации объектов социальной инфраструктуры для детей, то есть зданий и сооружений и только в этих случаях необходимо заключение экспертной комиссии.

В отношении БСОШ вопрос о реконструкции, модернизации, изменения назначения либо ликвидации здания школы не ставился.

Вывод суда о нарушении статьи 57 Семейного Кодекса Российской Федерации судебная коллегия считает неприемлемым к возникшим правоотношениям, поскольку в силу статьи 2 данного кодекса он регулирует неимущественные и имущественные отношения между членами семьи, другими родственниками и иными лицами.

Нарушений пункта 2.1.7 СанПин № 2.4.1178-02, утвержденных Главным государственным санитарным врачом РФ 25.11.2002 суд кассационной инстанции не усматривает.

Согласно пункту 2.1.7 СанПин, в сельской местности размещение общеобразовательных учреждений должно предусматривать для обучающихся I ступени обучения радиус доступности не более 2 км пешком и не более 15 мин. (в одну сторону) при транспортном обслуживании. Для обучающихся II и III ступеней обучения радиус пешеходной доступности не должен превышать 4 км, а при транспортном обслуживании - не более 30 минут. Предельный радиус обслуживания обучающихся II - III ступеней не должен превышать 15 км.

Однако в силу пункта 2.1.9 для обучающихся, проживающих на расстоянии свыше предельно допустимого транспортного обслуживания, а также при транспортной недоступности в период неблагоприятных погодных условий предусматривается пришкольный интернат из расчета 10% мест от общей вместимости учреждения.

Из материалов дела следует, что имеются обучающиеся 10-11 классов, проживающие в радиусе более 15 км, при этом школе выделен автобус (т.2, л.д.34-35) и имеются свободные места в количестве 11 мест в пришкольном интернате МОУ «Средняя общеобразовательная школа №2» (т.1,л.д.171).

Судебная коллегия не может также согласиться с выводом суда в части полномочий созданной приказом Управления образования № 137/1 от 07.05.2010 комиссии по проведению экспертизы социально-экономических последствий реорганизации.

Действительно ранее, до придания Управлением образования статуса юридического лица, работала созданная постановлением главы Администрации Устюженского муниципального района № 111 от 13.04.2005 «О реструктуризации сети сельских образовательных учреждений района на 2005-2010 годы» (т.2., л.д.81-82), экспертная комиссия по оценке социально-экономических последствий реорганизации сети сельских образовательных учреждений, Этим же постановлением утверждена Программа реструктуризации сети сельских образовательных учреждений.

Постановлением Администрации Устюженского муниципального района от 25.06.2010 № 105 постановление № 111 признано утратившим силу (т.2,л.д.83).

Вопрос относительно реорганизации БСОШ в основную в данную программу не входил.

Кроме того, требований к составу, количеству такой комиссии закон не содержит.

Учитывая, что основными причинами реорганизации школы по выводам комиссии являлись низкая наполняемость 10-11 классов и неэффективные расходы за счет излишнего количества классов и численности работников, судебная коллегия полагает, что в этой части решение Управления образования о реорганизации школы не соответствует Постановлению Правительства Вологодской области от 07.04.2010 № 366 «О целевой программе «Оптимизация сети общеобразовательных учреждений Вологодской области в 2010 году» и требованиям пункта 27 Типового положения о школе, а выводы суда первой инстанции по данному основанию правомерными.

В соответствии с разделом 1 данной Программы с 2009 года ежегодно постановлением Правительства области утверждается перечень малокомплектных образовательных учреждений, реализующих основные общеобразовательные программы общего образования, из числа тех, которые не могут быть реорганизованы или закрыты по причинам отдаленности, невозможности организовать подвоз школьников в другие учреждения, наличия большой территории обслуживания. Сохранение таких школ осуществляется с целью обеспечения доступности образовательных услуг.

Брилинская общеобразовательная школа Постановлением Правительства области от 17.11.2009 № 1779 «О малокомплектных образовательных учреждениях, реализующих основные общеобразовательные программы общего образования» включена в перечень таких школ на 2010 год.

При этом доказательств исключения данной школы из указанного перечня на момент принятия решения о реорганизации не представлено. Следовательно, превышение норматива финансирования учебного процесса в данной школе не может быть причиной ее реорганизации.

Кроме того, в силу пункта 27 Типового положения о школе количество и наполняемость классов общеобразовательного учреждения (включая малокомплектное), расположенного в сельской местности, определяется из потребностей населения.

Сведений об отсутствии потребностей населения в 10-11 классах Управлением образования не представлено.

Программа «Оптимизация сети общеобразовательных учреждений в Вологодской области» в 2010 году не предусматривает уменьшения малокомплектных школ на 2009-2010гг.

Поэтому в этой части вывод суда первой инстанции является правильным, оспариваемые ненормативные акты правомерно судом признаны недействительными в части реорганизации МОУ «Брилинская средняя общеобразовательная школа».

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьей 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Устюженского районного суда от 24 августа 2010 года оставить без изменения, кассационную жалобу Управления образования Устюженского муниципального района – без удовлетворения.