Судья Обымахо В.И.
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 апреля 2011 года № 33-1677
Судебная коллегия по гражданским делам Вологодского областного суда в составе:
председательствующего Охапкиной Г.А.,
судей Чистяковой Н.М., Чекавинской Н.И.,
при секретаре Петраковой Е.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе Администрации Бабаевского муниципального района на решение Бабаевского районного суда Вологодской области от 09.03.2011, которым требования прокурора Бабаевской районной прокуратуры Вологодской области С.М. Еронен, действующего в интересах неопределённого круга лиц, удовлетворены.
Признано недействующим постановление администрации Бабаевского муниципального района от 22 декабря 2010 г. №... «Об утверждении программы развития муниципальной службы в органах местного самоуправления Бабаевского муниципального района на 2011-2013 годы» со дня его принятия.
Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Чистяковой Н.М., объяснения представителя Администрации Бабаевского муниципального района по доверенности Резановой Е.А., заключение прокурора прокуратуры Вологодской области Зязиной В.И., полагавшей решение суда оставить без изменения, судебная коллегия
установила:
22.12.2010 Администрацией Бабаевского муниципального района принято постановление №... «Об утверждении программы развития муниципальной службы в органах местного самоуправления Бабаевского муниципального района на 2011-2013 годы», которое не было опубликовано.
Со ссылкой на нарушение порядка опубликования, 28.02.2011 прокурор Бабаевского района Вологодской области Еронен С.М., действующий в интересах неопределённого круга лиц, обратился в суд с заявлением о признании постановления Администрации Бабаевского муниципального района №... от 22.12.2010 «Об утверждении программы развития муниципальной службы в органах местного самоуправления Бабаевского муниципального района на 2011-2013 годы» недействующим.
В обоснование требований указал, что принятый нормативный акт реально участвует в процессе правового регулирования, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, но в нарушение действующего законодательства в постановлении отсутствует указание на его опубликование в официальном печатном издании, а именно: в районной газете «...», что создает предпосылки возникновения и развития коррупционных проявлений, то есть нарушает принципы национального плана по противодействию коррупции, государственной политики в данной сфере, противоречит требованиям статьям 3 и 6 Федерального закона «О противодействии коррупции», устанавливающим основные принципы такой работы и необходимость профилактики коррупции.
В судебном заседании заместитель прокурора Трошкова Т.Н. поддержала требования прокурора, пояснив, что протест прокурора об устранении нарушений оставлен без удовлетворения.
Представитель заинтересованного лица – Администрации Бабаевского муниципального района по доверенности Мальков А.Г. возражал против удовлетворения заявления, пояснив, что постановление Администрации района принято в целях повышения эффективности муниципального управления и результатов профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих, в целях реализации мероприятий, направленных на повышение профессиональной компетентности муниципальных служащих Администрации района, является правовым актом в силу отсутствия публичности регулируемых отношений, правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, и рассчитано на однократное применение конкретными исполнителями (органами местного самоуправления и должностными лицами) и не направлено на регулирование общественных отношений, а направлено на реализацию конкретных плановых мероприятий, а также не устанавливает прав и обязанностей сторон, участников общественных правоотношений, что является обязательным основанием для признания правового акта нормативным. Кроме того, данный правовой акт разработан и принят в соответствии с постановлением Правительства Вологодской области от 04.10.2010 №... «О долгосрочной целевой программе «Развитие государственной гражданской службы ... в 2011- 2013 годах», которое также не было опубликовано, и вступление их в силу не связано с его опубликованием.
Судом принято приведенное выше решение.
В кассационной жалобе Администрация Бабаевского муниципального района ставит вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности и необоснованности ввиду нарушения судом норм материального права, указывая, что принятое постановление ни по форме, ни по содержанию не отвечает критериям нормативного правового акта.
В возражениях, представленных на кассационную жалобу, прокурор, участвовавший в деле, просит решение суда оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения.
Судебная коллегия, проверив законность и обоснованность решения суда, обсудив доводы кассационной жалобы, приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В силу статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор может обратиться с заявлением об оспаривании нормативного правового акта.
Из материалов дела следует, что прокурор Бабаевского муниципального района обратился в суд с заявлением в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Оспариваемое постановление Администрации Бабаевского муниципального района от 22.12.2010 №... «Об утверждении программы развития муниципальной службы в органах местного самоуправления Бабаевского муниципального района на 2011-2013 годы» опубликовано не было.
Удовлетворяя заявление прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое постановление относится к нормативным правовым актам, поскольку реально участвует в процессе правового регулирования, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений.
С таким выводом суда первой инстанции согласиться нельзя по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 47 указанного Закона муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Согласно пункту 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29.11.2007 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным нормотворческим органом или должностным лицом.
Статьями 43, 44 Устава Бабаевского муниципального района установлено, что муниципальные правовые акты муниципального района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию и вступлению в силу после их официального опубликования (обнародования). Муниципальные правовые акты направляются для официального опубликования не позднее семи дней со дня их подписания, если иное не установлено самим актом, и подлежат опубликованию не позднее 10 дней со дня их подписания. Официальным считается опубликование в районной газете «...». Муниципальные правовые акты муниципального района могут быть также опубликованы в иных печатных изданиях или доведены до всеобщего сведения (обнародованы) через иные средства массовой информации, разосланы органам государственной власти, органам местного самоуправления района, должностным лицам, организациям
Таким образом, судебная коллегия полагает, что оспариваемый прокурором акт признаками нормативного правового акта не обладает, поскольку не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на изменение или прекращение существующих правоотношений, и не опубликован в официальных средствах массовой информации.
С учетом изложенного решение суда первой инстанции об удовлетворении заявления прокурора нельзя признать законным и обоснованным, а потому оно подлежит отмене.
Принимая во внимание, что обстоятельства, имеющие значение для дела, судом первой инстанции установлены, судебная коллегия полагает возможным, отменяя решение суда, принять новое решение, не передавая дело на новое рассмотрение, которым в удовлетворении заявления прокурора Бабаевского района Вологодской области, действующего в интересах неопределённого круга лиц, о признании постановления Администрации Бабаевского муниципального района от 22.12.2010 №... «Об утверждении программы развития муниципальной службы в органах местного самоуправления Бабаевского муниципального района на 2011-2013 годы» недействующим со дня его принятия отказать.
Руководствуясь статьей 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Бабевского районного суда Вологодской области от 09.03.2011 отменить.
Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявления прокурора Бабаевского района Вологодской области, действующего в интересах неопределённого круга лиц, о признании постановления Администрации Бабаевского муниципального района от 22.12.2010 №... «Об утверждении программы развития муниципальной службы в органах местного самоуправления Бабаевского муниципального района на 2011-2013 годы» недействующим со дня его принятия отказать.
Председательствующий:
Судьи: