о возложении обязанности по внесению изменений в Положение о порядке проведения конкурса

Дело № 33-651/2012

Кассационное определение

Судебная коллегия по гражданским делам Тюменского областного суда в составе:

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационному представлению заместителя прокурора г.Тобольска на решение Тобольского городского суда Тюменской области от 15 декабря 2011 года, которым постановлено:

«В удовлетворении иска прокурора г. Тобольска о возложении обязанности по внесению изменений в пункт 2.9 раздела 3 Положения о порядке проведения конкурса на замещение муниципальной должности муниципальной службы в городе Тобольске, утвержденного решением Тобольской городской Думы от 30.01.2007 № 6 путем установления срока принятия решения о дате, месте, форме и времени проведения второго этапа конкурса отказать».

Заслушав доклад судьи Тюменского областного суда Колосковой С.Е., объяснения прокурора Макаровой Н.Т., настаивавшей на доводах кассационного представления, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Прокурор г. Тобольска обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с исковым заявлением к ответчику – Тобольской городской Думе о возложении обязанности по внесению изменений в п.2.9 раздела 3 Положения о порядке проведения конкурса на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы администрации города Тобольска, утвержденного решением Тобольской городской Думы от 30 января 2007 года № 6 (далее - Положение), установив срок принятия решения о дате, месте, форме и времени проведения второго этапа конкурса. Требования мотивированы тем, что согласно данному пункту решение о дате, месте, форме и времени проведения второго этапа конкурса принимается руководителем органа местного самоуправления, однако срок принятия решения Положением не установлен, что, по мнению прокурора, создает условия для произвольного подхода к принятию юридически значимых решений и возможности коррупционных проявлений в процессе реализации Положения. В удовлетворении требования прокурора г.Тобольска в досудебном порядке о внесении изменений в нормативный правовой акт решением Тобольской городской Думы № 75 от 31 мая 2011 года было отказано.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Матаева С.Л. на требованиях настаивала по основаниям, изложенным в заявлении, дополнительно пояснив, что срок второго этапа конкурса необходимо установить по окончании проверки, то есть первого этапа конкурса. Считает, что отсутствие указанного срока нарушает права неопределенного круга лиц.

Представитель Тобольской городской Думы Дегтярева Е.В., действующая на основании доверенности от 03 ноября 2010 г. (л.д. 24), требования прокурора не признала, пояснив, что в оспариваемом пункте установлены условия и основания принятия руководителем органа местного самоуправления решения о проведении второго этапа конкурса: окончание проверки достоверности сведений; оформление допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну; утверждения списка кандидатов на замещение вакантной должности. Полагала, что срок принятия решения ограничен, но не конкретной календарной датой, а иными условиями и основаниями принятия решения - сроком окончания проверки. Кроме того, полагала, что речь не может идти о защите прав неопределенного круга лиц, поскольку после проведения первого этапа конкурса круг лиц будет определен.

Судом постановлено указанное выше решение, с которым не согласен прокурор. В кассационном представлении он просит постановленное по делу решение отменить. Указывает на то, что отсутствие в п. 2.9 раздела 3 Положения срока принятия решения о дате, месте, форме и времени проведения второго этапа конкурса создает возможность необоснованно широкого применения полномочий по усмотрению руководителя органа местного самоуправления, которые могут выражаться, в частности, в необоснованно выраженном предпочтении одного кандидата перед остальными участниками конкурса. Кроме того, прокурор в кассационном представлении выражает свое несогласие с выводом суда о том, что заявление прокурора не направлено на защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц ввиду того, что после окончания первого этапа конкурса список кандидатов определен. Ссылаясь на Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», прокурор указывает, что оспариваемое Положение является нормативно-правовым актом, следовательно, к нему применимы такие признаки, как возможность неоднократного применения, а также наличие правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц. Считает, что в силу ч.1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации право прокурора на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта определяется компетенцией прокурора, а не защитой прав неопределенного круга лиц.

От представителя Тобольской городской Думы Дегтяревой Е.В. поступили возражения на кассационное представление, в которых она выражает согласие с принятым по делу решением суда первой инстанции и просит отказать в удовлетворении кассационного представления прокурора.

Поскольку кассационное представление прокурором подано 29 декабря 2011 года, то дело рассматривается в кассационном порядке по правилам, действовавшим на момент его подачи.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления и возражений на него, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Из материалов дела следует, что прокурором г.Тобольска оспаривается п.2.9 Положения о порядке проведения конкурса на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы в городе Тобольске, утверждённого решением Тобольской городской Думы № 6 о 30 января 2007 года, в соответствии с которым по окончании проверки достоверности сведений, представленных гражданами, претендующими на замещение вакантной должности, а также после оформления, в случае необходимости, допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, руководитель органа местного самоуправления утверждает список кандидатов на замещение вакантной должности и принимает решение о дате, форме и времени проведения второго этапа конкурса.

Учитывая, что данное Положение издано в установленном порядке органом местного самоуправления, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, опубликовано в газете «Тобольская правда» № 24 от 20 февраля 2007 года, то в соответствии с разъяснениями, содержащимися в п.п.9, 10, 20, 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», данное Положение является нормативным правовым актом, а потому вывод суда о недоказанности прокурором необходимости защиты интересов неопределённого круга лиц, является необоснованным.

В соответствии с п. 1 ч.1 ст.3 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ (ред.от 21.11.2011) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится прокуратурой Российской Федерации - в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

Пунктом 2 ст.9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено, что при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

В силу ч.2 ст.1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Согласно п.3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются, в частности, широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Учитывая, что п.2.9 оспариваемого прокурором Положения не содержит указания о конкретном сроке, в который должен быть утверждён список кандидатов на замещение вакантной должности и принято решение о дате, форме и времени проведения второго этапа конкурса, то прокурором правильно указано на то, что этот пункт Положения содержит коррупциогенный фактор. Нельзя считать указанием на срок указание «по окончании проверки достоверности сведений» и (или) «оформление допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну», поскольку время наступления указанных событий не определено конкретной датой, в связи с чем свидетельствует о неопределённости сроков, что также является коррупциогенным фактором.

Вместе с тем, судебная коллегия полагает, что в удовлетворении исковых требований прокурору было отказано обоснованно, исходя из следующего.

Приведённым выше п.2 ст.9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурору предоставлено право при выявлении в результате антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта коррупциогенных факторов обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что прокурор г.Тобольска обратился в суд с исковым заявлением, ссылаясь при этом лишь на ст.45 ГПК РФ, являющейся общей нормой, регулирующей процессуальное положение прокурора в гражданском процессе. Иных норм ГПК РФ, в соответствии с которыми было инициировано обращение прокурора в суд, прокурором не приведено. Между тем, ГПК РФ предусматривает рассмотрение гражданских дел, в частности, в порядке искового производства, в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в порядке особого производства.

Исходя из существа нарушения, выявленного прокурором в ходе антикоррупционной экспертизы, судебная коллегия полагает, что прокурор вправе инициировать свое обращение в суд путем предъявления заявления об оспаривании нормативного правового акта (в порядке главы 24 ГПК РФ) либо путем предъявления заявления об оспаривании бездействия органа местного самоуправления, должностного лица (в порядке главы 24 ГПК РФ).

Однако из материалов дела следует, что прокурором направлено в суд исковое заявление, в котором он просит возложить на законодательный орган – Тобольскую городскую Думу обязанность внести изменения в пункт 2.9 раздела 3 оспариваемого Положения путем установления срока принятия решения о дате, месте, форме и времени проведения второго этапа конкурса

Между тем, в силу ст.10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Проверяя полномочия органа по изданию нормативного правового акта, суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Если в результате проверки оспариваемого акта или его части будет выявлено его неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт (п.п.18, 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

Учитывая изложенное, а также принимая во внимание положения ч.3 ст.196 ГПК РФ, согласно которой суд принимает решение по заявленным истцом требованиям, судебная коллегия полагает, что в удовлетворении тех исковых требований, которые были заявлены прокурором, было обоснованно отказано, в связи с чем оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь ст.2 Федерального закона «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 09 декабря 2010 г. № 353-ФЗ, статьей 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Тобольского городского суда Тюменской области от 15 декабря 2011 года оставить без изменения, кассационное представление заместителя прокурора г.Тобольска оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи коллегии