На решение о признании органа местного самоуправления незаконным

Дело № 33-530/2012

АПЕЛлЯЦИОННОЕ определение

Судебная коллегия по гражданским делам Тюменского областного суда

в составе:

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе Зубаревой Т.А. в лице представителя Кулашкина А.Н. на решение Ялуторовского районного суда Тюменской области от 28 декабря 2011 года, которым постановлено:

«ОТКАЗАТЬ в полном объеме в удовлетворении исковых требований Зубаревой Т.А. в лице своего представителя по доверенности Кулашкина А.Н. к Администрации города Ялуторовска Тюменской области о признании действий органа местного самоуправления незаконными и об отмене ненормативного правового акта органа местного самоуправления - постановления Администрации г. Ялуторовска Тюменской области <......> от 28 мая 2010 года «О признании утратившим силу постановления Администрации города Ялуторовска Тюменской области от 12.09.2005 года <......>».

Заслушав доклад судьи Тюменского областного суда Ревякина А.В., объяснения представителя Зубаревой Т.А. – Кулашкина А.Н., настаивавшего на доводах жалобы, судебная коллегия,

установила:

Зубарева Т.А. в лице представителя Кулашкина А.Н. обратилась суд с иском о признании незаконными действий органа местного самоуправления, и отмене ненормативного правового акта органа местного самоуправления - постановления Администрации г. Ялуторовска Тюменской области <......> от 12.09.2005 года.

Требования мотивированы тем, что 27.07.2005 года Зубарева Т.А обратилась к Администрации г. Ялуторовска Тюменской области с заявлением о предоставлении земельного участка под строительство индивидуального жилого дома, после чего был составлен акт о выборе земельного участка <......> от 28.07.2005 года, затем акт обследования земельного участка, расположенного в <......> от 28.07.2005 года <......>. Постановлением Администрации г. Ялуторовска <......> от 12.09.2005 года был утверждён проект границ земельного участка под строительство индивидуального жилого дома по адресу: <......>, в интересах Зубаревой Т.А. 22.06.2006 года были выданы технические условия на проектирование водоснабжения. Главным архитектором г. Ялуторовска был утвержден план размещения строений на земельном участке по указанному адресу. Отделом архитектуры и градостроительства Администрации г. Ялуторовска Тюменской области дана справка <......> от 24.01.2007 года о том, что готовятся документы на строительство жилого деревянного дома по <......>, то есть истец произвел все необходимые действия для начала строительства. Однако, комитетом по управлению муниципальным имуществом 15.06.2010 года было направлено письмо на ее имя о том, что земельный участок, расположенный по адресу: <......>, перераспределен, без указания правоустанавливающих документов. Предоставление земельного участка предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, что подтверждается актом о выборе земельного участка <......> от 28.07.2005 года, актом обследования земельного участка <......> от 28.07.2005 года и постановлением об утверждении проекта границ земельного участка <......> от 12.09.2005 года. Зубарева Т.А. обратилась в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка и заключении договора аренды в пределах 3-летнего срока с момента издания постановления Администрации г. Ялуторовска об утверждении акта выбора земельного участка. Принимая во внимание, что порядок продления решения о предварительном согласовании места размещения объекта действующим законодательством не урегулирован, вынесение распоряжения Администрации города о предоставлении земельного участка является доказательством воли органа местного самоуправления на продление данного решения. Она заключила с ОАО «Тюменьгипрозем» договор <......> от 02.09.2010 года на выполнение кадастровых работ по установлению границ земельного участка, расположенного по адресу: <......>. После выполнения работ был подписан акт <......> от 12 октября 2010 года и выдан межевой план <......> от 11 октября 2010 года. В межевом плане на листе <......> имеется ссылка на постановление <......> от 28 мая 2010 года о признании утратившим силу постановления Администрации города Ялуторовска Тюменской области от 12.09.2005 года <......>, о чем она своевременно не была проинформирована, в связи с чем, работы по дальнейшему оформлению документов и строительству жилого дома были приостановлены. В данный момент на участке произведены работы по выкорчевыванию кустарников и срезке верхнего слоя земли. Мусор вывезен на городской полигон ТБО. Участок огорожен деревянным забором высотой 2 метра. Отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать прав и законных интересов граждан и организаций. При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов, а также без явной необходимости не должна нарушать принцип стабильности правоотношений, сложившихся в результате издания ненормативного правового акта. Орган местного самоуправления не обосновал, что для урегулирования спорного вопроса необходима полная отмена постановления и исчерпаны другие возможности для устранения выявленного недостатка ненормативного акта. Не доказано, что постановка земельного участка на кадастровый учет в данном случае не возможна, а также то, что постановление нарушает права и законные интересы третьих лиц, требующих их восстановления. Орган местного самоуправления незаконно произвел изъятие земельного участка у правообладателя.

Впоследствии, 27.06.2011 года Зубарева Т.А. в лице представителя Кулашкина А.Н. уточнила требования, просила признать действия местного самоуправления незаконными и отменить ненормативный правовой акт органа местного самоуправления - Постановление администрации г. Ялуторовска <......> от 28 мая 2010 года «О признании утратившим силу постановления Администрации города Ялуторовска Тюменской области от 12.09.2005 г. <......>».

Уточненные требования мотивированы тем, что в постановлении <......> от 28.05.2010 года указано: «Постановление Администрации <......> «Об утверждении проекта границ земельного участка под строительство индивидуального жилого дома по адресу: <......>» от 12.09.2005 года <......> считать утратившим силу, а не отменено. При этом ответчик не указал нормы закона, позволяющие признать постановление утратившим силу. В постановлении от 12.09.2005 года <......> во втором пункте указано, что Зубаревой Т.А. нужно выполнить межевание выделяемого земельного участка, т.е. данный земельный участок выделялся истцу. Сроки для выполнения данного пункта Постановления не указаны. Администрация г. Ялуторовска, не принимая во внимание п. 2 Постановления <......> от 12.09.2005 г. и без указания правовых норм, предусматривающих срок, после которого возможно признать утратившим силу постановления органа местного самоуправления об утверждении проекта границ земельного участка под строительство индивидуального жилого дома, издало оспариваемое постановление, которое не соответствует по форме, а также по своему содержанию противоречит действующему законодательству. Таким образом, орган местного самоуправления незаконно признал утратившим силу постановление «Об утверждении проекта границ земельного участка под строительство индивидуального жилого дома по адресу: <......> от 12.09.2005 г. <......>.

Истица Зубарева Т.А. в судебное заседание не явилась, извещена надлежащим образом, просила дело рассмотреть в ее отсутствие.

Представитель Зубаревой Т.А. - Кулашкин А.Н., исковые требования поддержал в полном объёме, просил их удовлетворить по основаниям, указанным в уточненном заявлении от 27.06.2011 года.

Представитель Администрации г.Ялуторовска в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом. Представил отзыв на исковое заявление, в котором просит отказать Зубаревой Т.А. в удовлетворении исковых требований в полном объеме.

Решением Ялуторовского районного суда Тюменской области от 28 декабря 2011 года Зубаревой Т.А. отказано в удовлетворении требований.

Не согласившись с данным решением, представитель истца Зубаревой Т.А. - Кулашкин А.Н. обратился в суд с кассационной жалобой, в которой с учетом дополнений просит решение суда отменить в связи с ошибкой суда в толковании и применении норм материального права и принять новое решение. Помимо доводов, изложенных в уточнении к исковому заявлению, указывает, что суд необоснованно отказал в удовлетворении её заявления, сославшись на то, что заявитель не оформила своих прав на земельный участок с 2005 года по настоящее время. Также суд не принял во внимание постановление Администрации г. Ялуторовска Тюменской области от 12.09.2005 года <......>, где не был указан срок выполнения межевания выделяемого истице земельного участка, и не привел правовые нормы, предусматривающие срок, после которого возможно признать утратившим силу постановление органа местного самоуправления об утверждении проекта границ земельного участка под строительство индивидуального жилого дома. Не согласен с выводом суда о том, что земельный участок не используется с 2005 года, зарос травой и порослью. По итогам обследования было издано Постановление Администрации города Ялуторовска Тюменской области «О признании утратившим силу Постановления Администрации города Ялуторовска Тюменской области от 12.09.2005 года <......>» от 28.05.2010 года <......>. Суд не принял во внимание нарушения при составлении актов от 20.04.2010 года <......> и 21.05.2010 года <......>, а также судом не установлены основания создания комиссии для обследования данного земельного участка, вынесение вопроса отмены Постановления <......> от 12.09.2005 года на совместную комиссию. На основании ч. 11 ст. 30 Земельного кодекса РФ, предварительное согласование мест размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском поселении, а также в случае предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства. И в её случае предварительное согласование места размещения объекта не осуществляется и выводы о трехгодичном сроке не основаны на законе. Истица не была извещена ни о новых сроках, для выполнения возложенных на нее обязанностей, ни о том, что Постановление было признано утратившим силу, ни про обследование вышеуказанного земельного участка. Указывает, что никаких актов обследования земельного участка, а также Постановления <......> от 28.05.2010 года Зубаревой Т.А. не показывали, никто ее о данных документах не уведомлял. Полагает, что не пропущен трехгодичный срок. Указывает, что признание органом местного самоуправления утратившим силу постановления об утверждении проекта границ, делает невозможным для истицы постановку участка на кадастровый учет, и оформление договора аренды на него. Соответственно, в том, что на данный момент истицей не выполнено иных мер по освоению и оформлению земельного участка, кроме осуществления межевых работ, отсутствует её вина.

От ответчика администрации г. Ялуторовска Тюменской области в лице представителя Глазунова В.В., поступили письменные возражения, в которых просит суд рассмотреть дело без участия представителя ответчика. Считают, что судом первой инстанции дело по иску Зубаревой Т.А. было рассмотрено всесторонне и объективно. Просят решение Ялуторовского районного суда Тюменской области оставить без изменения, а жалобу Зубаревой Т.А. – без удовлетворения.

В силу ст. 2 Федерального закона Российской Федерации «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» № 353-ФЗ от 09 декабря 2010 года, апелляционные, кассационные и надзорные жалобы и представления прокурора, не рассмотренные на день вступления в силу настоящего Федерального закона, рассматриваются по правилам, действовавшим на день их подачи в суд соответствующей инстанции.

Часть 3 ст. 1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает, что гражданское судопроизводство ведется в соответствии с федеральными законами, действующими во время рассмотрения и разрешения гражданского дела, совершения отдельных процессуальных действий или исполнения судебных постановлений, постановлений других органов.

В связи с тем, что кассационная жалоба и дополнения к ней поступили в суд 11 января 2011 года, жалоба рассматривается судебной коллегией по гражданским делам Тюменского областного суда по правилам производства в суде апелляционной инстанции.

В соответствии со ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона N 353-ФЗ от 09 декабря 2010 года), суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность определения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в апелляционной жалобе.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и дополнения к ней, судебная коллегия находит решение суда законным и обоснованным ввиду следующего.

В соответствии со ст. 28 Земельного кодекса РФ (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений), земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.

В соответствии с ч. 2 ст. 11 Земельного кодекса РФ, органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса (ст. 29 настоящего Кодекса).

Судом установлено, что на основании заявления от 27.07.2005 года о предоставлении земельного участка в аренду для строительства индивидуального жилого дома, 28.07.2005 года истцу Зубаревой Т.А. был выдан акт <......> о выборе земельного участка по адресу: <......>, ориентировочной площадью 900 кв. метров, под строительство индивидуального жилого дома с надворными постройками (л.д. 10, 19) и проект границ данного земельного участка (л.д. 11). Главным архитектором города был утвержден план размещения строений на земельном участке в городе <......> <......> (л.д. 17).

В соответствии с ч. 1 и ч. 3 ст. 30 Земельного кодекса РФ, предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду.

Постановлением Администрации <......> от 12.09.2005 года <......> был утвержден проект границ земельного участка ориентировочной площадью <......> кв. метров под строительство индивидуального жилого дома по адресу: <......>. Указанным постановлением на Зубареву Т.А. была возложена обязанность по выполнению межевания данного земельного участка (л.д. 16).

Поскольку вышеуказанное постановление Администрации г. Ялуторовска Тюменской области от 12.09.2005 года <......>, принято на основании ст. ст. 30, 31 Земельного кодекса РФ, и главным архитектором города утверждался план размещения строений на земельном участке в городе Ялуторовске по <......>, судебная коллегия полагает, что границы испрашиваемого истицей земельного участка по вышеуказанному адресу были утверждены с предварительным согласованием места размещения объектов – индивидуального жилого дома с надворными постройками.
    При этом доводы жалобы со ссылкой на ч. 11 ст. 30 Земельного кодекса РФ, о том, что предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка гражданину для индивидуального жилищного строительства, не могут быть приняты во внимание, так как в таком случае, в соответствии с ч. 2 ст. 30 Земельного кодекса РФ, предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 настоящего Кодекса.

Частью 5 статьи 30 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; проведение работ по формированию земельного участка; государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 70 настоящего Кодекса; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.

Согласно ст. 31 Земельного кодекса РФ, гражданин, заинтересованный в предоставлении земельного участка для строительства, обращается в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. Орган местного самоуправления по заявлению гражданина обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта. Копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением проекта границ земельного участка или об отказе в размещении объекта выдается заявителю в семидневный срок со дня его утверждения. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет. В случае, если по истечении срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта решение о предоставлении земельного участка не было принято, лица, права которых были ограничены, вправе требовать возмещения от исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных статьей 29 настоящего Кодекса и принявших такое решение, понесенных убытков независимо от продления срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

В соответствии со ст. 32 Земельного кодекса РФ, решение о предварительном согласовании места размещения объекта и проект границ земельного участка являются основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка на местности и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенной к нему кадастровой карты (плана) земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства.

Согласно п. 15 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» № 137-ФЗ от 25.10.2001 года, до 01 марта 2007 года земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется лицу в аренду для жилищного строительства на основании заявления без проведения торгов, если предоставление земельного участка такому лицу предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, которое принято до 01 октября 2005 года, но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка. В случае, если в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации частично или полностью выполнены процедуры по выбору земельного участка для строительства, но до 1 октября 2005 года не принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, такой земельный участок не может быть предоставлен для жилищного строительства в аренду или собственность без проведения аукциона.

Данная норма в силу п. 4 ст. 38 Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» № 232-ФЗ от 18.12.2006 года, распространяется на правоотношения, возникшие с 01.10.2005 года.

Таким образом, переходными положениями Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» № 137-ФЗ от 25.10.2001 года (в редакции от 18.12.2006 года) установлены ограничения реализации возможности получения земельного участка для жилищного строительства без проведения торгов: временные – до 01.03.2007 года и при условии предоставления земельного участка такому лицу решением о предварительном согласовании – до 01.10.2005 года.

В связи с этим, учитывая, что решение о предварительном согласовании места размещения индивидуального жилого дома было принято в виде постановления <......> от 12.09.2005 года, то есть до 01.10.2005 года, то решение о предоставлении Зубаревой Т.А. без проведения аукциона могло быть вынесено не позднее 01.03.2007 года, при условии проведения ею всего комплекса работ по формированию земельного участка и государственного кадастрового учета.

Поскольку до 01.03.2007 года Зубаревой Т.А. межевание проведено не было, спорный земельный участок ей на кадастровый учет поставлен не был, то после 01.03.2007 года земельный участок для индивидуального жилищного строительства может быть предоставлен не иначе как в порядке, установленном ст. 30.1. Земельного кодекса РФ, то есть на аукционе, так как установленные императивными нормами Федерального закона № 137-ФЗ от 25.10.2001 года предельные сроки предоставления земельных участков для целей жилищного строительства без проведения аукциона истекли.

Учитывая, что к 01.03.2007 года обязанности по межеванию спорного земельного участка, возложенные на Зубареву Т.А. постановлением <......> от 12.09.2005 года исполнены не были, земельный участок Зубарева Т.А. не обрабатывала, а после 01.03.2007 года земельный участок без проведения аукциона предоставлен быть Зубаревой Т.А. не мог, то совместной комиссией по выработке решения о предоставлении и передаче земельных участков юридическим лицам и гражданам <......> от 25.05.2010 года, обоснованно было принято решение об отмене постановления администрации г. Ялуторовска Тюменской области от 12.09.2005 года <......>.

То обстоятельство, что в оспариваемом Зубаревой Т.А. постановлении администрации города Ялуторовска Тюменской области от 28.05.2010 г. <......> постановление администрации города Ялуторовска Тюменской области «Об утверждении проекта границ земельного участка под строительство индивидуального жилого дома по адресу <......>» от 12.09.2005 года, <......>» признано утратившим силу, а не отменено, правового значения для правильного разрешения заявленных требований не имеет, поскольку в силу п. 8 ст. 31 Земельного кодекса РФ, решение о предварительном согласовании места размещения объекта, каковым является постановление <......> от 12.09.2005 года, является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет, и соответственно, к моменту его отмены уже не действовало.

Проведение Зубаревой Т.А. работ по межеванию уже в 2010 году, то есть после издания оспариваемого постановления, не может служить основанием для возникновения у неё каких-либо прав на спорный земельный участок.

Доводы кассационной жалобы о неисполнении судом первой инстанции указаний суда кассационной инстанции является необоснованным, поскольку из материалов дела следует, что суду были представлены документы, послужившие основанием для издания администрацией города Ялуторовска Тюменской области постановления <......> от 28.05.2010 года. Эти документы были судом исследованы и им была дана правильная юридическая оценка.

Таким образом, законных оснований для дальнейшего оформления Зубаревой Т.А. спорного земельного участка в порядке, действовавшем на момент её обращения к ответчику в 2005 году, не имелось, и в связи с этим признание утратившим силу Постановления Администрации города Ялуторовска Тюменской области «Об утверждении проекта границ земельного участка под строительство индивидуального жилого дома по адресу <......>» от 12.09.2005 года <......>», является обоснованным, не нарушающим права и интересы истца Зубаревой Т.А., а также иных лиц.

Иные доводы заявителя кассационной жалобы несостоятельны, так как не основаны на нормах действующего законодательства.

Поскольку доводов, влияющих на законность и обоснованность судебного решения, в кассационной жалобе не приводится, то оснований, предусмотренных 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, для его отмены, не имеется. При таких обстоятельствах решение суда следует признать законным и обоснованным.

Учитывая изложенное, судебная коллегия полагает, что судом первой инстанции были правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда соответствуют установленным обстоятельствам, нормы материального и процессуального права применены верно, в связи с чем решение суда является законным и обоснованным, а доводы кассационной жалобы – не подлежащими удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 2 Федерального закона N 353-ФЗ от 09 декабря 2010 года "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации", судебная коллегия,

определила:

    Решение Ялуторовского районного суда Тюменской области от 28 декабря 2011 года оставить без изменения, жалобу Зубаревой Т.А. в лице её представителя Кулашкина А.Н.- без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи коллегии