Судья Кудряшов А.В. Дело № 33-1629 КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ 24 мая 2011 года г. Смоленск Судебная коллегия по гражданским делам Смоленского областного суда в составе: Председательствующего Шитиковой Т.М., судей Гузенковой Н.В., Козловой А.А. рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе Аристова С.В., Аристовой И.А., Водопелова А.А., Деменчук И.В., Деменчук С.М., Калюжного И.А., Калюжной Л.Н. Лупанина В.Г., Лупаниной Н.С., Новичковой О.А., Суржанинова П.И., Суржаниновой Е.А., Тарасова Е.С., Толкачева Ю.А., Толкачевой Т.А. на решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 15 марта 2011 года. Заслушав доклад судьи Гузенковой Н.В., объяснения истцов Толкачева Ю.А., Привольнева А.Г. и Жаковой С.Г., возражения представителей Смоленского городского совета Бондаревой Е.С. и Администрации г.Смоленска Андреевой О.В., а также заключение прокурора Афанасьевой Т.В о необоснованности доводов жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя из доводов кассационной жалобы, судебная коллегия установила: Толкачев Ю.А., Толкачева Т.А., Игнатенко И.Д., Деменчук СМ., Деменчук И.В. и другие обратились в суд с заявлением об оспаривании решения Смоленского городского Совета от 09.11.2010г. №193 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007г. №490», указав в обоснование, что названным нормативным актом органа местного самоуправления уменьшены границы относящихся к землям особо охраняемых территорий рекреационных зон г.Смоленска с отнесением соответствующих земель к территориальным зонам, допускающим осуществление капитального строительства, в том числе, жилой застройки. Полагают, что данный нормативный акт противоречит требованиям земельного и градостроительного законодательства. Также указываю, что оспариваемое решение принято с нарушением установленного законом порядка, а именно процедуры проведения публичных слушаний. В судебном заседании истцы Толкачев Ю.А., Толкачев Е.Ю., Тарасов Е.С., Жакова С.Г., Привольнев А.Г., Киреева Р.Н. поддержали заявленные требования, обосновав их вышеизложенными обстоятельствами. Представитель Смоленского городского Совета Бондарева Е.С., требования истцов не признала, указав, что принятие представительным органом местного самоуправления решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г.Смоленска (далее ПЗЗ) отнесено к его исключительной нормотворческой прерогативе. При этом поступившие от участников публичных слушаний предложения были учтены и включены в проект решения. Кроме того, оспариваемое решение не содержит предписаний к вырубке растительности и застройке рекреационных зон. Представители Администрации г.Смоленска Беспаленков С.А. и Андреева О.В. заявленные требования также не признали, ссылаясь на соответствие оспариваемого решения требованиям действующего законодательства. Пояснили, что рекреационные зоны, на которые указывают заявители, не отнесены к землям особо охраняемых территорий, а потому, их границы могут быть изменены представительным органом местного самоуправления с учетом сложившего фактического землепользования. Представитель привлеченного судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица производственного кооператива «ГЕО» Клинкова Е.М.заявленные требования считала необоснованными, пояснив, что уменьшение границ территориальных зон было произведено разработчиком проекта с учетом фактического сложившегося на момент изменения ПЗЗ землепользования. Решением Ленинского районного суда г.Смоленска от 15 марта 2011 года в удовлетворении требований заявителям отказано. В кассационной жалобе Аристов С.В., Аристова И.А., Водопелов А.А., Деменчук И.В., Деменчук С.М., Калюжный И.А., Калюжная Л.Н., Лупанин В.Г., Лупанина Н.С., Новичкова О.А., Суржанинов П.И., Суржанинова Е.А., Тарасов Е.С., Толкачев Ю.А., Толкачева Т.А. просят об отмене указанного решения, как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права. Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями закона. В силу ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации., законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Согласно ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ от 6.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проект правил землепользования и застройки территории муниципального образования в обязательном порядке должен выноситься на публичные слушания, которые являются одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний. В соответствии с ч.1ст.33, ст.ст.31-32 ГрК РФ процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки включает в себя ряд этапов: принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта ПЗЗ с одновременным утверждением состава и порядка деятельности соответствующей комиссии; обеспечение опубликования сообщения о принятии такого решения и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования; проверку органом местного самоуправления проекта ПЗЗ, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования; принятие главой МО решения о проведении публичных слушаний по такому проекту; проведение публичных слушаний по проекту ПЗЗ, после завершения которых комиссия с учетом их результатов обеспечивает внесение изменений в ПЗЗ и представляет указанный проект главе местной администрации; принятие главой местной администрации решения о направлении проекта в представительный орган местного самоуправления или об его отклонении с направлением на доработку; утверждения ПЗЗ представительным органом местного самоуправления и их официального опубликования. Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со ст. 28 и с ч. 13, 14 ст.31 ГрК РФ.. Порядок проведения публичных слушаний и опросов граждан в городе Смоленске утвержден решением Смоленского городского Совета от 28.02.2006 №237, в соответствии с которым организация слушаний, опроса возлагается на комиссию по подготовке, проведению слушаний, опроса (далее - комиссия). Состав комиссии формируется Смоленским городским Советом в случае проведения слушаний по инициативе Смоленского городского Совета и при проведении опроса. При проведении слушаний по инициативе Главы города Смоленска состав комиссии формируется Главой города Смоленска (п. 3.4.1 Порядка). Согласно п. 4.2. названного Порядка граждане, заинтересованные органы и организации вправе направить в комиссию имеющиеся у них предложения по выносимому на слушания проекту муниципального правового акта в двухнедельный срок со дня опубликования решения Смоленского городского Совета (Главы города Смоленска) о проведении слушаний. Пунктами 4.4 и 4.5 Порядка определено, что не позднее чем за 7 дней до проведения слушаний комиссией составляется список приглашенных и выступающих на слушаниях. Лица, включенные в список выступающих на слушаниях, заблаговременно уведомляются об этом комиссией. Регистрация участников слушаний проводится в течение часа до начала слушаний. Кворум при проведении слушаний не устанавливается. Продолжительность слушаний определяется характером обсуждаемых вопросов Из материалов дела следует и судом установлено, что разработка проекта по внесению изменений в ПЗЗ г.Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского Совета 3-го созыва от 28.02.2007 г. №490, осуществлялась кооперативом «ГЕО» на основании заключенного с Администрацией г.Смоленска муниципального контракта от 30.05.2008 г. (т.1,л.д.79-81). 04.08.2010г. Постановлением Главы г.Смоленска №248 принято решение о проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в ПЗЗ г.Смоленска, назначены дата и место их проведения: 08.09.2010 г. в 15.00 час. в конференц-зале Администрации г.Смоленска; организация публичных слушаний возложена на комиссию по землепользованию и застройки г.Смоленска, утвержденную постановлением Главы г.Смоленска от 20.08.2007 г. №451 (т.1, л.д.93). 06.08.2010г. в газете «Рабочий путь» №170 (26065) опубликованы постановление Главы г.Смоленска от 04.08.2010 г. о проведении публичных слушаний и проект внесения изменений в ПЗЗ г.Смоленска, схема границ территориальных зон с извещением, что полный текст проекта и состава графических материалов размещены на официальном интернет-сайте Администрации г.Смоленска (т.1, л.д.44, 94-96). 08.09.2010 г. с 14.00 час. до 15.00 час. комиссией по подготовке и проведению слушаний в конференц-зале Администрации г.Смоленска осуществлялась регистрация участников слушаний с составлением соответствующих регистрационных листов, по данным которых для участия в проведении публичных слушаний зарегистрировано 147 лиц (т.1,л.д.100-103). В ходе проведения публичных слушателей по проекту изменений в ПЗЗ состоялось обсуждение, по итогам которого предложена рекомендация «О согласии с проектом по внесению изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска с учетом доработки полученных предложений». В целях соблюдения прав жителей города и законных интересов правообладателей земельных участков предложено всем физическим и юридическим лицам направить до 20.09.2010г. свои предложения по границам и функциональному назначению территориальных зон, градостроительным регламентам ПЗЗ. По данным протокола проведения публичных слушаний за согласие с проектом по внесению изменений в ПЗЗ проголосовало 40 лиц, против - 36 лиц, воздержалось - 3 лица. Остальные участники публичных слушаний не приняли участия в голосовании (т.1,л.д.73-75). 17.09.2010г. в газете «Рабочий путь» №204 опубликованы сведения о принятии названной рекомендации. 12.10.2010г. комиссией по результатам публичных слушаний и поступивших предложений физических и юридических лиц составлены рекомендации, которые направлены Главе Администрации г.Смоленска для принятия решения о направлении проекта по внесению изменений в ПЗЗ в Смоленский городской Совет для утверждения (т.1,л.д.76-77). 26.10.2010г. проект решения «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007г. №490» внесен на рассмотрение очередной сессии Смоленского городского Совета IV созыва (т1, л.д.71). Решением Смоленского городского Совета от 09.11.2010г. №193 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007г. №490» в соответствии с проектом по внесению изменений в названные Правила, разработанным производственным кооперативом «ГЕО» (город Калуга), упомянутые Правила изложены в новой редакции. Момент вступления решения в силу определен днем его официального опубликования (т.1,л.д.72). 15.11.2010г. в официальном издании Смоленского городского Совета, Главы города Смоленска, Администрации г.Смоленска - газете «Смоленские городские известия» №12 (57) опубликованы вышеуказанное решение и приложение к нему. (т.1,л.д.7-43). Проанализировав имеющиеся по делу доказательства в их совокупности, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что порядок назначения, организации и проведения публичных слушаний по проекту внесения изменений в ПЗЗ города Смоленска, порядок принятия решения Смоленским городским Советом от 09.11.2010г. №193 соответствует требованиям законодательства, установленным ст.ст.31-33 ГрК РФ, Порядку проведения публичных слушаний и опросов граждан в городе Смоленске, утвержденному решением Смоленского городского Совета от 28.02.2006 №237. Оспариваемый заявителям нормативный правовой акт принят представительным органом местного самоуправления в соответствии с представленными ему п.8 ст.1 ГрК РФ, ст.16 ФЗ от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочиями. Довод жалобы о неуведомлении жителей г.Смоленска о всех условиях проведения публичных слушаний, в том числе – о порядке и времени подачи заявок на выступления, регистрации участников, порядке выступления, голосования является необоснованным, поскольку перечисленные условия участия в проведении публичных слушаниях закреплены в соответствующем нормативном правовом акте представительного органа местного самоуправления, утвержденном решением Смоленского городского Совета от 28.02.2006 №237 и опубликованном в официальном издании Смоленского городского Совета – газете «Смоленские городские известия» за №1 от 16.03.2006 г. Кроме того, постановление Главы г.Смоленска от 04.08.2010 г. «О проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска» содержит ссылку на указанный нормативный правовой акт, что позволяло всем заинтересованным лицам ознакомиться с содержанием последнего. Ссылка на то, что допущенное при проведении публичных слушаний и установленное судом первой инстанции нарушение предусмотренного ч.13 ст.31 ГрК РФ срока проведения публичных слушаний (не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования проекта) не может являться основанием для отмены оспариваемого нормативного правового акта, поскольку доказательства, что данное нарушение повлияло на результаты принятия оспариваемого решения представительного органа местного самоуправления ни суду первой, ни суду кассационной инстанции заявителями не представлено. Судом первой инстанции на основании анализа правовых норм сделан обоснованный вывод, что сами результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер и рассматриваются Смоленским городским Советом при принятии муниципального правового акта, выносимого на слушания. Принятие же окончательного решения относится к исключительной компетенции указанного представительного органа местного самоуправления. Довод жалобы о незаконном изменении в сторону уменьшения Правилами землепользования и застройки города Смоленска в новой редакции границ территорий рекреационных зон «Парка 1100-летия г.Смоленска», мемориального парка «Реадовка» и лесопитомника «Киселевский» ввиду их отнесения к землям особо охраняемых территорий и невозможности изменения целевого использования основан на неправильном толковании норм материального права. В соответствии с положениями ст.7 категории земель в Российской Федерации по целевому назначению включают в себя самостоятельные группы, в том числе: земли поселений (п.2 ч.1) и земли особо охраняемых территорий и объектов (п.4 ч.1). Согласно ч.2 ст.7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к рекреационным территориальным зонам, могут входить как в состав земель населенных пунктов (п.5 ч.1 ст.85 ЗК РФ), так и в состав земель особо охраняемых территорий (п.3 ч.2 ст.94 ЗК РФ). При этом в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, включенные в состав которых земельные участки, используются в соответствии с требованиями, установленными ст.ст.94 - 100 ЗК РФ (ч.10 ст.85 ЗК РФ). Согласно ч.1 ст.94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. Таким образом, для отнесения участков рекреационной территориальной зоны к землям особо охраняемых территорий необходимо решение о закреплении за ними соответствующего статуса с полным или частичным изъятием из хозяйственного использования и оборота, которое принимается органами государственной или муниципальной власти. Установив, что поименованные заявителями территории рекреационных зон, входящие в состав земель населенного пункта г.Смоленска, не имеют статуса земель особо охраняемых территорий, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о возможности изменения их границ в предусмотренном законодательством порядке (ст.ст.8, 33 ГрК РФ). Доводы жалобы, что в пределах рекреационных зон с расположенными в их черте Парком 1100-летия Смоленска, мемориальным парком «Реадовка» и лесопитомником «Киселевский» производится незаконное строительство объектов капитального строительства ООО «Г» и ЗАО «Д» не свидетельствует о незаконности принятого нормативного правового акта, оспариваемого заявителями в рамках настоящего дела. Заявители не лишены возможности обращаться в суд с соответствующими требованиями в установленном порядке. Также несостоятельна и ссылка в жалобе на изменение принятой редакцией ПЗЗ г.Смоленска зоны земельного участка, на котором расположен памятник федерального значения Успенский Кафедральный Собор, поскольку в силу положений п.1 ч.4 ст.36 ГрК РФ действие градостроительного регламента на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ не распространяется. Непривлечение судом в рамках настоящего дела Администрации Президента РФ и Главного Федерального инспектора не может повлечь отмены принятого судом решения, поскольку возражений по поводу состава лиц, участвующих в деле, заявители после подготовки дела судом первой инстанции к судебному разбирательству не представляли, а потому доводы кассационной жалобы в указанной части признаются судебной коллегией несостоятельными. Другие доводы кассационной жалобы в основном сводятся к мотивам заявления, которые проверялись судом первой инстанции. При этом доказательствам дана надлежащая оценка в соответствии с правилами ст.67 ГПК РФ и оснований для их переоценки в суде кассационной инстанции не усматривается. При таком положении решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам жалобы не имеется. Руководствуясь ст.ст. 361, 366 ГПК РФ, судебная коллегия определила: решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 15 марта 2011 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Аристова С.В., Аристовой И.А., Водопелова А.А., Деменчук И.В., Деменчук С.М., Калюжного И.А., Калюжной Л.Н., Лупанина В.Г., Лупаниной Н.С., Новичковой О.А., Суржанинова П.И., Суржаниновой Е.А., Тарасова Е.С., Толкачева Ю.А., Толкачевой Т.А. – без удовлетворения. Председательствующий Судьи: