Судья Узинская С.М. Дело № 33-608/2012 КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ 16 февраля 2012 года Судебная коллегия по гражданским делам Саратовского областного суда в составе: председательствующего Захарова В.Н., судей Желонкиной Г.А., Филатовой В.Ю., при секретаре Платицыной М.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу некоммерческой организации «Саратовская областная нотариальная палата» на решение Татищевского районного суда Саратовской области от 15 декабря 2011 года, по делу по иску некоммерческой организации «Саратовская областная нотариальная палата» к нотариусу нотариального округа р.п. Татищево и Татищевский район Саратовской области Мушараповой С.В. о лишении права нотариальной деятельности, которым в удовлетворении исковых требований отказано. Заслушав доклад судьи Желонкиной Г.А., объяснения президента Палаты Грушициной В.А., представителей Ткаченко Л.Е., действующей на основании доверенности от 21.11.2011 года, сроком действия один год и Молоковой В.М., действующей на основании ордера № 183 от 08.02.2012 года, поддержавших доводы жалобы, представителя Бусыгина В.Н., действующего на основании доверенности от 15.11.2011 года, сроком действия три года, возражавшего против доводов жалобы, исследовав материалы дела, судебная коллегия, установила: Некоммерческая организация «Саратовская областная нотариальная палата» обратилась в суд с иском к нотариусу нотариального округа р.п. Татищево и Татищевский район Саратовской области Мушараповой С.В. о лишении права нотариальной деятельности, мотивируя свои требования тем, что Мушарапова С.В. имеет лицензию на право нотариальной деятельности, выданную 27.06.1995 года Управлением юстиции администрации Саратовской области. Приказом Управления юстиции администрации Саратовской области № 146 от 04 декабря 1995 года она назначена на должность нотариуса, занимающегося частной практикой, нотариального округа р.п. Татищево и Татищевский район Саратовской области и с 05.12.1995 года по настоящее время является нотариусом данного нотариального округа и осуществляет нотариальную деятельность. Решением муниципального Собрания Татищевского муниципального района Саратовской области от 17.03.2011 года Мушарапова С.В. избрана главой Татищевского муниципального района, о чем не поставила в известность некоммерческую организацию «Саратовская областная нотариальная палата». О данном факте стало известно из публикации в связи с чем, был направлен запрос в Федеральную нотариальную палату о возможности совмещения должности нотариуса и должности главы муниципального района. Из ответа Федеральной нотариальной палаты от 04.04.2011 года следовало, что должность главы муниципального района не относится к видам деятельности, которыми в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате может заниматься нотариус. По мнению Федеральной нотариальной палаты, нотариусу, избранному главой муниципального района, необходимо сделать выбор между осуществлением нотариальной деятельности и деятельностью главы муниципального района. 19 мая 2011 года некоммерческой организацией «Саратовская областная нотариальная палата» получено представление прокуратуры Саратовской области об устранении нарушений законодательства о нотариате из которого следовало, что нотариусом Мушараповой С.В. допускаются нарушения действующего законодательства при совмещении ею обязанностей главы Татищевского муниципального района с нотариальной деятельностью и предложено рассмотреть вопрос об ответственности Мушараповой С.В. 25 мая 2011 года было проведено заседание Правления Палаты, на котором рассмотрено представление прокуратуры Саратовской области о нарушении нотариусом Мушараповой С.В. действующего законодательства. Установлено, что Мушарапова С.В., являясь нотариусом нотариального округа р.п. Татищево и Татищевский район Саратовской области, с 17.03.2011 одновременно является главой Татищевского муниципального района Саратовской области, т.е. занимается двумя видами деятельности. Глава муниципального района является высшим должностным лицом муниципального района, наделяется уставом полномочиями по решению вопросов местного значения, без доверенности действует от имени муниципального района, заключает контракт с назначенным главой местной администрации, является распорядителем денежных средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального района и депутатов. В соответствии со статьей 6 Основ законодательства РФ о нотариате установлены ограничения в деятельности нотариуса, а именно нотариус не вправе заниматься самостоятельной предпринимательской и никакой иной деятельностью, кроме нотариальной, научной и преподавательской; оказывать посреднические услуги при заключении договоров. В связи с тем, что деятельность главы муниципального района независимо от того, на постоянной либо непостоянной основе она осуществляется, является иной деятельностью, заниматься которой нотариус не вправе, Правлением Палаты был признан факт нарушения нотариусом Мушараповой С.В. положений статьи 6 Основ законодательства РФ о нотариате и предложено в срок до 15 июня 2011 года решить вопрос о выборе одной из занимаемых ею должностей: либо нотариуса, либо главы муниципального района. В случае непринятия Мушараповой С.В. такого решения обратиться в суд с ходатайством о лишении ее права нотариальной деятельности. 14 июня 2011 года Мушарапова С.В. подала в Палату жалобу на решение Правления Палаты от 25 мая 2011 года. Внеочередным общим собранием нотариусов - членов Палаты квалифицированным большинством голосов было принято решение о том, что решение Правления СОНП от 25 мая 2011 года в отношении нотариуса нотариального округа р.п. Татищево и Татищевский район Саратовской области Мушараповой С.В. о нарушение ей статьи 6 Основ законодательства РФ о нотариате является правомерным и не подлежит отмене. Рассмотрев возникший спор, суд постановил вышеуказанное решение. В кассационной жалобе Палата ставит вопрос об отмене решения по причине нарушения судом норм материального и процессуального права, неправильной оценки представленных доказательств. В обоснование доводов жалобы указывает, что решение суда содержит вывод об отсутствие в действующем законодательстве запрета для выборных должностных лиц органа местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, что по их мнению, противоречит ст. 6 Основ законодательства РФ о нотариате, запрещающей нотариусу совмещать нотариальную деятельность с любой иной деятельностью, за исключением научной и преподавательской. Также полагает неправильным вывод суда о том, что ограничения, установленные приведенной нормой, относятся только к предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход. Нотариус Мушарапова С.В., как глава муниципального района, является высшим должностным лицом района, обладающим властно-распорядительными полномочиями, в связи с чем при совмещении нотариальной деятельности с деятельностью главы муниципального района может возникнуть конфликт интересов. В возражениях на кассационную жалобу нотариус Мушарапова С.В. с доводами жалобы не согласна, просит решение суда оставить без изменений. Указывает, что действующее законодательство не содержит запрета для выборных должностных лиц органа местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, в том числе нотариальной. Доход от трудовой деятельности она имеет только исполняя обязанности частного нотариуса. Она, как глава муниципального района единолично решений не принимает, все решения принимаются большинством голосов депутатов муниципального Собрания, после чего публикуются в средствах массовой информации. В то же время, никаких решений, непосредственно касающихся деятельности нотариуса, муниципальное Собрание, а следовательно и глава района не принимает, т.е. отсутствует «конфликт интересов». Глава муниципального района не имеет собственных властных полномочий и административных функций, не распоряжается средствами муниципального образования, в своей деятельности подотчетен представительному органу муниципального образования. Проверив законность и обоснованность решения суда в пределах доводов жалобы (ч.1 ст. 347 ГПК РФ), судебная коллегия не находит правовых оснований для его отмены. Материалами дела установлено, что Мушарапова С.В. имеет лицензию на право нотариальной деятельности, выданную Управлением юстиции администрации Саратовской области 27.06.1995 года. Приказом Управления юстиции администрации Саратовской области № 146 от 04.12.1995 года она назначена на должность нотариуса, занимающегося частной практикой, нотариального округа р.п. Татищево и Татищевский район Саратовской области и с 05 декабря 1995 года по настоящее время и осуществляет нотариальную деятельность. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на основании устава Татищевского муниципального района Саратовской области, решения муниципального Собрания Татищевского муниципального района Саратовской области от 22.03.2006 № 1/2 «О Регламенте муниципального Собрания Татищевского муниципального района Саратовской области», протокола заседания счетной комиссии муниципального Собрания Татищевского муниципального района Саратовской области от 17.03.2011 № 2, решением муниципального Собрания Татищевского муниципального района Саратовской области № 1/4 от 17.03.2011 года Мушарапова С.В. избрана главой Татищевского муниципального района Саратовской области, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе. В силу ст. 6 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 11.02.1993 № 4662-1, нотариус не вправе заниматься самостоятельной предпринимательской и никакой иной деятельностью, кроме нотариальной, научной и преподавательской; оказывать посреднические услуги при заключении договоров. Отказывая в удовлетворении исковых требований Палаты, суд первой инстанции исходил из того, что занятие нотариусом выборной должности в органах местного самоуправления на непостоянной основе не относится к понятию «иная деятельность» в смысле, придаваемом данному понятию указанной выше нормой, и поэтому не препятствует осуществлению нотариальной деятельности. Судебная коллегия соглашается с данным выводом по следующим основаниям. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами, несет равные обязанности предусмотренные Конституцией Российской Федерации (ст.6 Конституции РФ). Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (ст. 15 Конституции РФ). Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст.19 Конституции РФ). В соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. При этом права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ). Основы законодательства Российской Федерации о нотариате утверждены 11.02.1993 г. В соответствии с ч.2 заключительных и переходных положений Конституции РФ, законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.), применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Согласно статье 1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. В силу ч. 3 ст. 3 приведенного закона установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, чтобы вмешательство было оправданным с точки зрения пункта 2 статьи 8 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, должно быть доказано, что оно "предусмотрено законом", имеет цель или цели, предусмотренные этим пунктом, является "необходимым в демократическом обществе" для достижения указанной цели или целей. Не допускается серьезных и неоправданных ограничений со стороны властей на доступ к осуществлению прав, должно выстраиваться "справедливое равновесие" между требованиями общества или общих интересов и необходимостью защиты основных прав личности. Статья 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющая статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, предусматривает, что выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе (ч. 5). Названная норма устанавливает также ограничения при осуществлении полномочий на постоянной основе депутатами, членами выборного органа местного самоуправления, выборными должностными лицами местного самоуправления. К их числу относятся невозможность заниматься предпринимательской деятельностью, иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и творческой деятельности (ч. 7). Согласно ч.ч. 1,2 ст. 36 названного закона глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может избираться на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя. В соответствии со ст. 26 Устава Татищевского муниципального района Саратовской области, принятого на референдуме 22 декабря 1996 года, с последующими изменениями и дополнениями, депутаты муниципального Собрания осуществляют свои полномочия на непостоянной основе. Глава муниципального района избирается муниципальным Собранием из своего состава в порядке, установленном Регламентом муниципального Собрания сроком на 5 лет, на срок полномочий муниципального Собрания. Глава муниципального района в своей деятельности подконтролен и подотчетен муниципальному собранию и населению (ст. 31 Устава). Таким образом, материалами дела установлено и не оспаривается сторонами, что при существующей на территории Татищевского муниципального района модели местного самоуправления Мушарапова С.В. осуществляет полномочия председателя муниципального Собрания на непостоянной основе и безвозмездно, т.е. не получает за это какое-либо денежное вознаграждение и не состоит в трудовых отношениях с органом местного самоуправления. Это обусловлено тем, что полномочия главы муниципального образования в данном случае носят лишь организационный характер, какими-либо исполнительно-распорядительными, хозяйственными функциями он не обладает. Как указано в Определении Конституционного Суда РФ от 11.03.2005 № 72-О, требования и ограничения, связанные с осуществлением депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе, учитываются при назначении соответствующим депутатам денежного содержания и других выплат, предусмотренных федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Депутатам, работающим без отрыва от основной деятельности, такие выплаты не полагаются; единственным (основным) видом заработка этой категории депутатов является доход от их профессиональной деятельности, не связанной с депутатской деятельностью. Распространение на них запрета заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, привело бы к нарушению конституционных прав этих лиц. Следовательно, возможность осуществления депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации депутатской деятельности без отрыва от основной оплачиваемой работы не нарушает принципа их независимости и объективного выражения интересов избирателей. Анализируя положения ст. 6 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате в системном толковании с вышеприведенными нормами судебная коллегия полагает, что содержащееся в указанной статье понятие «никакая иная деятельность» не может толковаться как категорический запрет на осуществление любой деятельности, кроме нотариальной, научной и преподавательской. Данное понятие содержит запрет лишь на осуществление другой оплачиваемой, носящей возмездный характер деятельности. В соответствии с положениями ст.8 Основ законодательства РФ о нотариате, нотариус, занимающийся частной практикой, обладает правом заниматься другой иной деятельностью: иметь контору, открывать расчетные и другие счета, иметь имущественные и личные неимущественные права и обязанности, распоряжаться поступившим доходом, совершать другие действия в соответствии с законодательством РФ. Единственной деятельностью, за осуществление которой Мушарапова С.В. получает доход, является деятельность в качестве частного нотариуса. Другое толкование понятия «иная деятельность» влечет ограничение прав и законных интересов граждан, занимающих нотариальной деятельностью, что является недопустимым с учетом того, что прямого запрета на замещение выборных должностей в органах местного самоуправления Основы законодательства РФ о нотариате, в отличие от других законодательных актов (Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Закон РФ от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре РФ», Закон РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации", Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих», Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции») не содержат. В основах законодательства РФ о нотариате для нотариуса, занимающегося частной практикой нет ограничений прямо связанных со статусом депутата, выборного должностного лица местного самоуправления. Довод жалобы о возможном конфликте интересов при совмещении нотариальной деятельности с деятельностью главы муниципального района является несостоятельным, поскольку глава муниципального района не наделен собственными исполнительно-распорядительными полномочиями и не обладает правом единоличного принятия решений. Поскольку замещение нотариусом Мушараповой С.В. выборной должности главы Татищевского муниципального района на непостоянной основе, без получения дохода не может служить основанием для лишения ее права нотариальной деятельности, вывод суда первой инстанции об отказе в удовлетворении исковых требований Палаты, судебная коллегия полагает правильным, мотивированным и законным. Доводы жалобы основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства, в связи с чем, не могут служить основанием к отмене правильного по существу решения. На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 347, 361, 366 ГПК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2012 года), судебная коллегия определила: решение Татищевского районного суда Саратовской области от 15 декабря 2011 года оставить без изменения, кассационную жалобу некоммерческой организации «Саратовская областная нотариальная палата» – без удовлетворения. Председательствующий: Судьи: