Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
13 февраля 2012 года Самарский областной суд
в составе:
председательствующего Шабаевой Е.И.,
при секретаре Зелениной С.Ю.,
с участием прокурора Хуснутдиновой А.Р.,
рассмотрев гражданское дело по заявлению Золотаревой Любови Александровны о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим нормативного правового акта в части,
У С Т А Н О В И Л :
Золотарева Л.А. обратилась в Самарский областной суд с заявлением о признании недействующими абзаца 4 п.2.4 и п.3.2 Порядка предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара для целей, не связанных со строительством (в редакции постановления Правительства Самарской области от 04.03.2009 № 65).
Нарушение своих прав названными нормами заявитель усматривает в следующем.
В соответствии со ст.9 Закона Самарской области, которой установлены условия предоставления в собственность граждан земельных участков, 05.03.2009 она обратилась в Министерство имущественных отношений Самарской области о предоставлении ей земельного участка для ведения садоводства. На основании указанной нормы участок ей был предоставлен в собственность.
Впоследствии выяснилось, что Чернова В.А. обратилась в Министерство с заявлением от 17.12.2008 о предоставлении в собственность земельного участка, площадь испрашиваемого земельного участка частично налагалась на площадь земельного участка, испрашиваемого ею, Золотаревой Л.А.. Письмом Министерство предложило уточнить Черновой В.А. площадь и схему земельного участка, поскольку часть испрашиваемого участка находилась в границах красных линий и являлась территорией общего пользования. 04.08.2009 Черновой В.А. было подано уточненное заявление, т.е. уже после ее обращения.
В связи с указанными обстоятельствами Чернова В.А. обратилась в суд, оспаривая решение Министерства о предоставлении земельного участка ей, Золотаревой Л.А., указывая, что она имеет первоочередное право на получение спорного земельного участка, поскольку она ранее обращалась с заявлением о его предоставлении. Октябрьским районным судом г.Самары требования Черновой В.А. были удовлетворены.
Суд применил положение абзаца 4 п.2.4 и п.3.2 Порядка.
Оспариваемые нормы Порядка позволяют Министерству в случае поступления заявления о предоставлении земельного участка, местоположение которого совпадает с земельным участком, испрашиваемым по ранее поданной заявке, следующему заявителю в предоставлении земельного участка отказать в соответствии с названными пунктами Порядка, при этом не учитывается, имеет ли первый заявитель все основания на получение испрашиваемого порядка. Если впоследствии выясниться, что у первого заявителя имеются препятствия, установленные законом, для предоставления ему земельного участка, и ему будут возвращены документы, следующий заявитель, у которого документы будут в порядке, лишается возможности получить указанный участок.
Кроме того, абзац 4 пункта 2.4 носит неопределенный характер, поскольку возможны ситуации, когда имеет место неполное наложение испрашиваемых земельных участков, а только частично, но и в этом случае Министерство возвращает второму заявителю документы. При этом в отдельных случаях Министерство предлагает отдельным заявителям уточнить местоположение земельного участка, если возникают препятствия для предоставления земельного участка по данной заявке, но и в этом случае все заявления, поданные позднее на земельный участок с похожим местоположением, даже при условии полного и правильного пакета документов, Министерство, руководствуясь п.3.2 Порядка принимает решение в отношении первого заявителя.
Понятие "препятствие" в п.2.4 носит неоднозначный характер, поскольку в одних случаях под препятствием понимается наличие двух или более заявлений на предоставление одного и того же участка, в других случаях такие заявления принимаются и рассматриваются.
Неопределенность оспариваемого нормативного акта создает неустранимые препятствия для получения земельных участков в собственность по ст.9 Закона Самарской области «О земле» для одних граждан и создание неограниченный льготный доступ к получению земельных участков для других граждан, что свидетельствует о наличии коррупциогенных факторах.
Указанное обстоятельство подтверждается судебной практикой по оспариванию решений Министерства, из которой видно, что правоприменительная практика Министерства в отношении граждан при одних и тех условиях различна, что подтверждено делом Золотаревой Л.А..
Оспариваемые нормы приняты с нарушением полномочий Правительства Самарской области. В соответствии со ст.ст.10 и 28 ЗК РФ, субъект РФ не обладает полномочиями по распоряжению земельными участками, собственность на которые не разграничена, и земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Также субъект РФ не вправе вводить нормы об установлении приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан.
Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, предусмотрен ст.34 ЗК РФ.
Пункт 3.2 Порядка по существу содержит обязательное предписание об установлении приоритета предоставления земельного участка лицу, заявление которого подано первым и является основанием для отказа другим заявителям, что противоречит п.4 ст.28 ЗК РФ, которой предусмотрены основания для отказа в предоставлении в собственность граждан земельных участков.
По мнению заявителя данным Постановлением фактически установлено дополнительное основание для отказа гражданину в предоставлении земельного участка по ст.9 Закона Самарской области "О земле" – это наличие в Министерстве иного заявления на предоставление земельного участка, границы которых частично или полностью совпадают.
В судебном заседании представитель заявителя требования поддержала в полном объеме, по мотивам, изложенным в заявлении.
Представители Правительства Самарской области и Министерства имущественных отношений, заявленные требования не признали, считая их необоснованными.
Суд, выслушав стороны, заключение прокурора, полагавшего, что оснований к удовлетворению заявления не имеется, изучив материалы дела, приходит к выводу о том, что требования Золотаревой Л.А. удовлетворению не подлежат, по следующим основаниям.
В силу части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей; разграничение государственной собственности; земельное законодательство; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Земельный кодекс РФ в статье 2 определяет, что земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.
В части 3 названной нормы указано, что на основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
В соответствии с ч. 2 ст.5.1 Закона Самарской области «О земле» Правительство Самарской области или уполномоченный им исполнительный орган государственной власти Самарской области осуществляет распоряжение расположенными в городском округе Самара земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, а именно: 1) устанавливает процедуры и критерии предоставления земельных участков.
В соответствии с ч.1 ст.34 Земельного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны:
принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом;
уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган.
В соответствии с постановлением Правительства Самарской области № 67 от 13.06.2006 «Об органах исполнительной власти Самарской области, уполномоченных на распоряжение земельными, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара» полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара для целей, не связанных со строительством, возложены на Министерство имущественных отношений Самарской области.
В рамках определенных Федеральным законом полномочий Правительством Самарской области принято постановление № 74 от 21.06.2006, которым утвержден Порядок предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара для целей, не связанных со строительством. В данное постановление неоднократного вносились изменения.
Заявителем оспаривается названное постановление в части, которая была принята в редакции постановления Правительства Самарской области № 65 от 04.03.2009. В данной редакции постановление официально опубликовано 12.03.2009 в «Волжской коммуне» №83 (26542).
В соответствии с п.1.1 настоящий Порядок определяет процедуру и критерии предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара.
Заявителем оспариваются положения названного постановления:
"2.4. (оспаривается абзац 4)
В двухнедельный срок, начиная с даты принятия заявления о предоставлении земельного участка министерство направляет запросы в органы, осуществляющие ведение государственного кадастра недвижимости, государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ведение водного и лесного реестров, а также в иные органы государственной власти и органы местного самоуправления с целью сбора информации об испрашиваемом земельном участке, позволяющей сделать вывод о наличии либо отсутствии правовых оснований для предоставления земельного участка, а также о наличии прав третьих лиц на испрашиваемый земельный участок.
Указанные запросы министерством не направляются в случае, если документы, содержащие необходимую информацию о земельном участке, приложены к заявлению о предоставлении земельного участка.
После получения запрашиваемой информации при наличии оснований, предусмотренных действующим законодательством для предоставления земельного участка, министерство направляет в уполномоченный орган местного самоуправления городского округа Самара обращение об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории (далее - схема расположения земельного участка) с приложением копии плана-схемы земельного участка, а также сведений, подтверждающих отсутствие прав третьих лиц в отношении земельного участка, испрашиваемого гражданами или юридическими лицами. В случае, если после утверждения схема расположения земельного участка подлежит направлению уполномоченным органом местного самоуправления городского округа Самара в порядке, установленном пунктом 3.3 настоящего Порядка, в адрес заявителя, соответствующее указание об этом должно содержаться в обращении министерства в адрес уполномоченного органа местного самоуправления городского округа Самара об утверждении схемы расположения земельного участка.
При выявлении на основании указанной информации препятствий для предоставления земельного участка министерство в двухнедельный срок направляет отказ в предоставлении земельного участка в адрес заявителя с указанием причин невозможности его предоставления.
И абзац 3 пункта 3.2 :
"При поступлении нескольких заявлений о бесплатном предоставлении в собственность земельного участка по основаниям, предусмотренным пунктом 2 статьи 9 Закона Самарской области "О земле", с указанием одного и того же местоположения испрашиваемого земельного участка при прочих равных условиях принимается решение о предоставлении данного земельного участка лицу, подавшему заявление о предоставлении земельного участка первым.
Исходя из буквального толкования оспариваемых норм и цели принятия правительством Самарской области оспариваемого в части Порядка (п.1.1), суд не усматривает их противоречия федеральному законодательству и закону субъекта.
При этом суд исходит из того, что каких-либо обременительных требований к гражданам в сравнении с федеральными нормами, на противоречие которым поставлен вопрос заявителем, оспариваемые нормы Порядка не устанавливают, положений, снижающих уровень прав заявителя, оспариваемые нормы не содержат. Равно как данные нормы не содержат и положений, необоснованно предоставляющих правоприменителям широкие пределы усмотрения.
Правительством Самарской области в соответствии с предоставленными полномочиями был определен лишь порядок (процедура и критерии) предоставления земельных участков. Основания для предоставления и основания для отказа в предоставлении земельных участков в данном Порядке не устанавливаются.
Оспариваемый порядок определяет процедуру рассмотрения министерством заявлений о предоставлении земельных участков. Из текста данного нормативного акта усматривается, что результатом рассмотрения заявления о предоставлении земельного участка является: при наличии оснований, предусмотренных действующим законодательством для предоставления земельного участка – решение о предоставлении земельного участка, а при выявлении препятствий для предоставления - отказ в предоставлении.
Суд не соглашается с доводами заявителя о том, что используемое в тексте абзаца 4 пункта 2.4 понятие «препятствий» вводит дополнительные основания для отказа в предоставлении земельного участка. Поскольку, как указывалось выше, из смысла всего текста пункта 2.4 данное обстоятельство не усматривается. Оспариваемое положение указывает лишь, что при наличии информации, в соответствии с которой обнаруживаются факты, препятствующие предоставлению земельного участка, то в таком случае в предоставлении земельного участка отказывается.
Данное положение, как и весь Порядок в целом, определяет лишь механизм реализации статей 27 и 34 Земельного кодекса РФ и полностью согласуется с нормами действующего законодательства, устанавливающего случаи предоставления и ограничения в предоставлении земельных участков.
Так, в соответствии с частью 3 статьи 3 Земельного кодекса имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Кроме этого, часть 3 статьи 129 Гражданского кодекса РФ также устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Условия, при которых возможно предоставление в собственность граждан и юридических лиц земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены в статье 9 Закона Самарской области «О земле».
Установление в оспариваемом абзаце 3 пункта 3.2 Порядка, что при поступлении нескольких заявлений о бесплатном предоставлении в собственность земельного участка по основаниям, предусмотренным пунктом 2 статьи 9 Закона Самарской области "О земле", с указанием одного и того же местоположения испрашиваемого земельного участка, при прочих равных условиях принимается решение о предоставлении данного земельного участка лицу, подавшему заявление о предоставлении земельного участка первым, также не противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, и при этом признаками неопределенности не обладает.
Данное положение направлено на соблюдение принципов, закрепленных в ст.34 Земельного кодекса, а также обусловлено тем обстоятельством, что возможность предоставления земельного участка, кроме прочих обстоятельств, имеется лишь при том, что участок свободен от прав других лиц, это усматривается из положений статей 15, 34 Земельного кодекса РФ и статьи 9 Закона Самарской области «О земле».
Кроме того, следует учесть, что сроки рассмотрения заявления, поступившего в Министерство регламентированы действующим законодательством, из чего также вытекает, что заявление, поступившее ранее, подлежит первоочередному рассмотрению.
Фактически доводы представителя заявителя сводятся к несогласию с постановленными по конкретному гражданскому делу судебными постановлениями, конкретно с тем, как судом был применен занок, в том числе, и оспариваемые по настоящему делу нормы.
На основании изложенного, суд приходит к выводу об отсутствии в силу ст.253 ГПК РФ оснований для удовлетворения требований Золотаревой Л.А., поскольку оспариваемые положения Порядка предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара для целей, не связанных со строительством, согласуются с нормами действующего законодательства, не противоречат ему и не устанавливают каких-либо ограничений прав заявителя по сравнению с законодательством, имеющим большую юридическую силу.
Руководствуясь ст.ст.194-198, 253 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л :
В удовлетворении заявления Золотаревой Любови Александровны о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия абзаца 4 пункта 2.4 и абзаца 3 пункта 3.2 Порядка предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена в городском округе Самара для целей, не связанных со строительством, утвержденного постановлением Правительства Самарской области № 74 от 21.06.2006 (в редакции постановления Правительства Самарской области № 65 от 04.03.2009) - отказать.
Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации.
В окончательной форме решение изготовлено 17.02.2012.
Председательствующий: (подпись) Шабаева Е.И.
Определением Верховного Суда РФ от 30.05.2012 г. решение Самарского областного суда от 13 февраля 2012 г. в части отказа Золоторевой Л.A. в удовлетворении её заявления о признании недействующим абзаца четвёртого пункта 2.4 Порядка предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара для целей, не связанных со строительством, утверждённого постановлением Правительства Самарской области от 21 июня 2006 г. № 74 «О порядке распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара», отменить.
Вынести в этой части новое решение, которым заявление Золоторевой Л.A. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзаца четвёртый пункта 2.4 Порядка предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара для целей, не связанных со строительством, утверждённого постановлением Правительства Самарской области от 21 июня 2006 г. № 74 «О порядке распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара», удовлетворить.
Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзац четвёртого пункта 2.4 Порядка предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара для целей, не связанных со строительством, утверждённого постановлением Правительства Самарской области от 21 июня 2006 г. № 74 «О порядке распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара», с момента вынесения настоящего определения.
Решение Самарского областного суда от 13 февраля 2012 г. в части отказа Золоторевой Л.А. в удовлетворении её заявления о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзаца третьего пункта 3.2 Порядка предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара для целей, не связанных со строительством, утверждённого постановлением Правительства Самарской области от 21 июня 2006 г. № 74 «О порядке распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара», оставить без изменения, апелляционную жалобу Золоторевой Л.А. без удовлетворения.