Судья: Сивохин Д.А. Дело № 33-539
О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
24 января 2011 года судебная коллегия по гражданским делам Самарского областного суда в составе:
председательствующего Шуковой Н.М.
судей Салдушкиной С.А., Книстяпиной Н.А
при секретаре Самодуровой А.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе прокуратуры Самарской области на решение Самарского районного суда г.Самары от 2 декабря 2010 года, которым постановлено:
«Заявление Министерства культуры Самарской области удовлетворить.
Признать незаконным вынесенное 01 ноября 2010 года заместителем прокурора Самарской области Зацепиным В.А. в отношении Министерства культуры Самарской области требование «О внесении изменений нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупционных факторов».
Заслушав доклад судьи Самарского областного суда Салдушкиной С.А., пояснения представителя прокуратуры Самарской области Нехаевой О.А. в поддержание доводов кассационной жалобы, возражения на жалобу представителя Министерства культуры Самарской области Кондрашова А.И. по доверенности, судебная коллегия
У С Т А Н О В И Л А:
Министерство культуры Самарской области обратилось в суд с заявлением об оспаривании действий заместителя прокурора Самарской области Зацепина В.А., в обоснование требований ссылалось на то, что 01.11.2010 г. вынесено требование «О внесении изменений нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупционных факторов». Указанное требование внесено в отношении приказа Министерства культуры Самарской области от 08.11.2010 г. № 27 «Об утверждении административного регламента министерства культуры Самарской области по исполнению государственной функции «Государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Самарской области».
Зампрокурора Зацепин В.А. потребовал внести изменения в административный регламент путем определения конкретных условий и оснований для проведения незамедлительной выездной внеплановой проверки, а также для оставления обращения, жалобы без ответа.
Заявитель считает, что действия прокурора являются незаконными, нарушающими права и свободы министерства культуры Самарской области, исполнение оспариваемого требования лишит министерство культуры Самарской области права принимать соответствующие решения исходя из имеющихся объективных обстоятельств и приведет к несоответствию приказа федеральным законам.
Судом постановлено вышеизложенное решение.
В кассационной жалобе прокуратура Самарской области просит решение суда отменить.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия считает, что решение суда подлежит отмене как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права.
Удовлетворяя заявление Министерства культуры Самарской области, суд исходил из того, что приказ министерства культуры и молодежной политики Самарской области от 08.10.2010г. № 27 "Об утверждении административного регламента министерства культуры Самарской области по исполнению государственных функций "Государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Самарской области", является ненормативным актом.
Кроме того, суд указал в решении на то, что пункт 3.2.3 раздела 3 и абзаца 9 раздела 5 административного регламента сформулированы в строгом соответствии с п. 12 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и п. 3 ст. 11 Федерального закона от 02.05.2006г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
Между тем, данный вывод суда противоречит требованиям закона, основан на неправильном толковании норм материального права.
В соответствии с ч.1 ст. 1 Федерального закона № 172-ФЗ от 17.07.2009г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» антикоррупционная экспертиза проводится в целях выявления в нормативных правовых актах (их проектах) коррупциогенных факторов.
Частью 2 ст. 1 указанного Федерального закона определено, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Виды коррупциогенных факторов определены Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010г. № 96.
Антикоррупционной экспертизой приказа министерства культуры и молодежной политики Самарской области от 08.10.201г. № 27 «Об утверждении административного регламента министерства культуры Самарской области по исполнению государственных функций «Государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Самарской области» (далее Регламент), проведенной прокуратурой Самарской области, установлено, что указанный нормативный правовой акт содержит коррупциогенный фактор.
Так, в соответствии с пунктом 3.2.3. Регламента если основанием для проведения внеплановой выездной проверки являются сведения о причинении вреда объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации министерство вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно.
Согласно абзаца 9 раздела 5 Регламента при получении письменного обращения жалобы (претензии), в которых содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, министерство вправе оставить обращение, жалобу (претензию) без ответа по существу поставленных в них вопросов и сообщить заявителю (представителю заявителя), направившему обращение, жалобу (претензию), о недопустимости злоупотребления своим правом.
Компетенция министерства культуры Самарской области (его должностных лиц) указанными положениями Регламента определена по формуле «вправе», то есть имеется возможность диспозитивного совершения действий.
В соответствии с п.п. «б» п. 3. Методики коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.
В соответствии с ч. 2. ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов.
Руководствуясь вышеизложенными требованиями законодательства, по результатам антикоррупционной экспертизы заместителем прокурора Самарской области Зацепиным В.А. в адрес министра культуры Самарской области Рыбаковой О.В. 01.11.2010г. внесено требование об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов (далее Требование). Согласно положениям федерального законодательства об антикоррупционной экспертизе проверке подлежат только нормативные правовые акты и их проекты.
Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, в соответствии с п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Административный регламент министерства культуры отвечает всем признакам нормативного правового акта и является таковым в силу прямого указания в законе.
Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона РФ от 27.07.2010г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" административный регламент – это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) определен постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005г. № 679. На основании п. 5 вышеозначенного постановления Правительства РФ управомоченный орган государственной власти – министерство культуры Самарской области при разработке административного регламента исполнения государственной функции руководствовалось данным Порядком.
В соответствии с п. 3 приказа министерства культуры Самарской области № 27 от 08.10.2010г. административный регламент министерства культуры опубликован в средствах массовой информации как нормативный правовой акт и зарегистрирован в реестре нормативных правовых актов Главного правового управления аппарата Правительства Самарской области 28.10.2010г. за № 10-0561. В административном регламенте содержатся нормы, обязательные для неопределенного круга лиц граждан и юридических лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на регулирование правоотношений в сфере предоставления государственных услуг министерством культуры Самарской области.
В связи с изложенным судебная коллегия считает необоснованным вывод суда о том, что приказ министерства культуры Самарской области № 27 от 08.10.2010г. "Об утверждении административного регламента министерства культуры Самарской области по исполнению государственных функций "Государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Самарской области" не обладает всеми существенными признаками нормативного правового акта и относится к индивидуальным правовым актам ненормативного характера.
В соответствии с ч.2 ст. 1 Федерального закона № 172-ФЗ от 17.07.2009г. "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Следовательно, коррупциогенный фактор – это дефект нормы права, который способствует или может способствовать коррупционным проявлениям, в том числе создавать условия для их формальной легитимности.
Виды коррупциогенных факторов определены Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010г. № 96.
Компетенция министерства культуры Самарской области (его должностных лиц) положениями пункт 3.2.3 раздела 3 и абзаца 9 раздела 5 административного регламента определена по формуле "вправе", то есть имеется возможность диспозитивного совершения действий, что определено в п.п. "б" п. 3. Методики как коррупциогенный фактор.
Законодатель не связывает наличие коррупциогенного фактора в норме права с наличием противоречия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с положениями ст.ст. 9.1, 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, прокурором приносится протест, а при наличии коррупциогенного фактора в нормативном правовом акте, не противоречащем требованиям законодательства, прокурором в нормотворческий орган (его должностному лицу) вносится требование.
В требовании заместителя прокурора области указано на наличие в административном регламенте министерства культуры коррупциогенного фактора и не содержится утверждения о том, что указанный нормативный правовой акт противоречит федеральному законодательству. С учетом этого органу государственной власти предложено внести изменения в регламент путем определения конкретных условий и оснований для проведения незамедлительной выездной внеплановой проверки, а также для оставления обращения, жалобы (претензии) без ответа.
Таким образом, требование от 01.11.2010г. внесено в министерство культуры Самарской области в установленном законом порядке, уполномоченным должностным лицом, в нем содержаться законные требования, не нарушающие права и интересы заявителя.
С учетом изложенного решение суда нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене.
Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся материалов дела в отношении возникшего спора, представленных доказательств, суд неправильно истолковал закон, судебная коллегия находит возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, вынести новое решение об отказе в удовлетворении заявления Министерства культуры Самарской области.
Руководствуясь ст.ст. 361, 362 ГПК РФ, судебная коллегия
О П Р Е Д Е Л И Л А:
Решение Самарского районного суда г.Самары от 2 декабря 2010 года отменить.
Постановить новое решение:
В удовлетворении заявления Министерства культуры Самарской области о признании незаконными действий заместителя прокурора Зацепина В.А. по внесению требования от 1 ноября 2010 года «О внесении изменений нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупционных факторов» отказать.
Председательствующий:
Судьи: