Судья: Гороховик О.В. гр.д. № 33-7261/2011

О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

14 июля 2011 года судебная коллегия по гражданским делам Самарского областного суда в составе:

Председательствующего Решетняк М.А.,

Судей Калинниковой О.А., Акининой О.А.,

с участием прокурора Фоминой И.А.,

при секретаре Самодуровой А.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационным жалобам Департамента образования Администрации г.о.Самара, Департамента управления имуществом г.о.Самара на решение Ленинского районного суда г.Самара от 31 мая 2011 года, которым постановлено:

«Заявление прокурора г.о. Самары удовлетворить.

Признать противоречащими закону и недействующими абзац 2 пункта 3.7, пункт 3.10 (в части указания на право внеочередного и первоочередного приема в ДОУ детей из семей, имеющих такое право в соответствии с настоящим Положением), абзац 7 пункта 3.11 (дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации), пункты 4.1 и 4.2 Положения о порядке комплектования воспитанниками муниципальных образовательных учреждений г. о. Самары, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержденное распоряжением Департамента управления имуществом г. о. Самары от ДД.ММ.ГГГГ №».

Заслушав доклад по делу судьи Самарского областного суда Калинниковой О.А., объяснения представителя Департамента управления имуществом г.о. Самара Игнатенко Т.В. (по доверенности), представителя Департамента образования Администрации г.о.Самара Белозерской Н.Н. (по доверенности), поддержавших доводы кассационных жалоб, заключение прокурора Фоминой И.А., полагавшей решение оставить без изменения, судебная коллегия,

У С Т А Н О В И Л А:

ДД.ММ.ГГГГ Прокурор г. Самары обратился в суд с заявлением о признании недействующим, противоречащим закону нормативного правового акта в части.

В обоснование требований указал, что распоряжением руководителя Департамента управления имуществом г.о.Самары от ДД.ММ.ГГГГ № утверждено Положение о порядке комплектования воспитанниками муниципальных образовательных учреждений г.о.Самара, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования. Данным распоряжением установлены льготы в виде преимущественного права приема в дошкольные образовательные учреждения (ДОУ) работников ДОУ и внеочередного приема в ДОУ детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Однако, федеральным и региональным законодательством органам местного самоуправления не делегированы полномочия по установлению льгот при приеме в детские дошкольные учреждения иных категорий граждан, помимо установленных федеральными законами.

Ссылаясь на данные обстоятельства, прокурор г. Самары просил суд признать противоречащими закону и недействующими абзац 2 пункта 3.7, пункт 3.10 (в части указания на право внеочередного и первоочередного приема в ДОУ детей из семей, имеющих такое право в соответствии с настоящим Положением), абзац 7 пункта 3.11, пункты 4.1 и 4.2 Положения о порядке комплектования воспитанниками муниципальных образовательных учреждений г.о.Самары, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержденное распоряжением Департамента управления имуществом г.о.Самары от ДД.ММ.ГГГГ №.

Судом постановлено указанное выше решение.

В кассационных жалобах Департамент образования Администрации г.о.Самара, Департамент управления имуществом г.о.Самара просят решение отменить, считают его неправильным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

В соответствии с п. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно п.2 ст.253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Судом установлено, что Распоряжением руководителя Департамента управления имуществом г.о.Самара № от ДД.ММ.ГГГГ утверждено Положение о порядке комплектования воспитанниками муниципальных образовательных учреждений г.о.Самара, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования в новой редакции (опубликовано в «Самарской Газете», №(№), ДД.ММ.ГГГГ).

Распоряжениями Департамента управления имуществом г.о.Самара от ДД.ММ.ГГГГ №, от ДД.ММ.ГГГГ № в Положение внесены изменения.

Согласно абзацу 2 пункта 3.7 Положения (в редакции распоряжения № от ДД.ММ.ГГГГ) преимущественное право при приеме в ДОУ имеют дети работников ДОУ, если это предусмотрено трудовыми договорами и локальными нормативными правовыми актами или коллективным договором.

Пунктом 3.10 Положения предусмотрено, что право внеочередного и первоочередного приема в ДОУ имеют дети из семей, имеющих такое право в соответствии с действующим законодательством и настоящим Положением.

Абзацем 7 пункта 3.11 право внеочередного приема в ДОУ имеют дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации (по решению Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории г.о.Самара).

Пунктами 4.1 и 4.2 определен порядок рассмотрения обращений родителей (законных представителей) детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, о зачислении в ДОУ. Родители (законные представители) обращаются в Департамент образования Администрации г.о.Самара с заявлением о внеочередном зачислении в ДОУ ребенка, находящегося в трудной жизненной ситуации. К заявлению прилагаются подтверждающие документы. Департамент образования Администрации г.о.Самара вносит представление о рассмотрении вопроса о внеочередном зачислении ребенка, находящегося в трудной жизненной ситуации, на заседание Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав г.о. Самара.

В соответствии со ст. 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Согласно ст. 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Статьей 55 Конституции РФ предусмотрено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В полномочия органов местного самоуправления согласно п.13 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003г. №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст.31 Закона РФ от 10.07.1992г. №3266-1 «Об образовании» входит организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории г.о.Самара.

Департамент управления имуществом городского округа Самара, как учредитель, согласно п. 27 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12.09.2008 г. № 666, наделен полномочиями по установлению порядка комплектования дошкольного образовательного учреждения в соответствии с законодательством РФ и такой порядок закрепляется в Уставе образовательного учреждения.

Вместе с тем, как правильно указал суд, установление порядка комплектования дошкольного образовательного учреждения не предоставляет указанному органу местного самоуправления права по расширению льготной категории граждан (кроме как установленных федеральным законодательством), имеющих внеочередное, первоочередное и преимущественное право на устройство детей в дошкольные образовательные учреждения.

Льготы на внеочередное, первоочередное и преимущественное получение мест в дошкольных образовательных учреждениях установлены федеральным законодательством для строго определенной категории граждан.

Таким правом, в частности, обладают дети сотрудников полиции (ст. 46 ФЗ «О полиции»), дети инвалиды и дети, один из родителей которых является инвалидом ( Указ Президента РФ № 1157 от 02.10.1992 г.), дети из многодетных семей ( Указ Президента РФ № 431 от 05.05.1992 г.) и другие категории граждан, перечень которых является исчерпывающим.

При этом федеральным и региональным законодательством органам местного самоуправления не предоставлены полномочия по установлению льгот для иных категорий граждан, кроме установленных федеральным законодательством.

Включение в перечень «льготников», имеющих преимущественное перед другими гражданами право на зачисление в дошкольные образовательные учреждения, дополнительных категорий граждан, не предусмотренных федеральным законодательством, влечет нарушение конституционного принципа равноправия.

Статьей 5 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся, в частности, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, а также правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц по предметам ведения субъектов Российской Федерации и о предметам совместного ведения РФ и субъектов (ст. 6 ФЗ-131).

Таким образом, суд правильно указал, что расширением льготной категории граждан на преимущественное получение мест в дошкольных образовательных учреждениях Департамент управления имуществом г.о.Самара нарушает принцип разграничения полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, присваивая функции федеральных органов власти, тем самым превышая полномочия.

Понятие «трудная жизненная ситуация» дано в Федеральном законе № 195-ФЗ от 10.12.1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в РФ», в Федеральном законе от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Однако указанные федеральные законы не предусматривают льгот или преимуществ по предоставлению детям из семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, мест в дошкольных учреждениях.

Статьей 11 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», ст.ст. 5 и 6 Закона Самарской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории Самарской области», регламентирующими правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних, к их полномочиям не отнесено решение вопросов о предоставлении льгот и преимуществ гражданам при зачислении в дошкольные образовательные учреждения.

Законодательство Российской Федерации не содержит положений, предоставляющих работодателю при принятии локального нормативного акта или при заключении трудового договора с работником устанавливать для работника льготы и преимущества по зачислению его детей в дошкольное образовательное учреждение.

Так, согласно ст. 8 Трудового Кодекса РФ работодатели принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями.

Содержание трудового договора установлено ст. 57 Трудового Кодекса РФ, при этом ни к обязательным, ни к дополнительным условиям трудового договора не отнесены условия предоставления работнику мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, через которые органы местного самоуправления обязаны обеспечить организацию предоставления на территории муниципального образования общедоступного и бесплатного дошкольного образования.

К тому же, с учетом положений антикоррупционного законодательства, суд правильно указал, что в оспариваемых пунктах Положения содержатся коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного исключения из общих правил, поскольку оно не содержит перечень оснований, по которым Комиссия по делам несовершеннолетних принимает решение о предоставлении детям, находящимся в трудной жизненной ситуации, внеочередного права на зачисление в ДОУ, либо об отказе в предоставлении такого права, что свидетельствует о возможности принятия решения по усмотрению конкретных должностных лиц; оспариваемые прокурором пункты нормативно-правового акта приняты за пределами компетенции органа местного самоуправления.

В соответствии с ч. 4 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативно-правовым актам Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, учитывая, что установление льгот, преимуществ и гарантий для граждан при приеме в дошкольные образовательные учреждения относится к компетенции федеральных органов власти, а не органов местного самоуправления, суд обоснованно удовлетворил требования прокурора г. Самары, признав противоречащими закону и недействующими абз. 2 п. 3.7, п. 3.10 (в части указания на право внеочередного и первоочередного приема в ДОУ детей из семей, имеющих такое право в соответствии с настоящим Положением), абз. 7 п. 3.11 (дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации), п.п. 4.1 и 4.2 Положения о порядке комплектования воспитанниками муниципальных образовательных учреждений г.о.Самары, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержденного распоряжением Департамента управления имуществом г.о.Самары от ДД.ММ.ГГГГ №.

Доводы кассационных жалоб Департамента управления имуществом г.о.Самара, Департамента образования Администрации г.о.Самара о неправильной оценке судом обстоятельств дела, неправильном применении закона по вышеуказанным основаниям несостоятельны.

Доводы кассационных жалоб о том, что оспариваемые прокурором пункты Положения о порядке комплектования воспитанниками муниципальных образовательных учреждений г.о.Самары, утвержденного распоряжением Департамента управления имуществом г.о.Самары от ДД.ММ.ГГГГ №, приняты в соответствии с действующим законодательством, которое не содержит запрет на установление органами местного самоуправления дополнительных льгот по приему граждан в дошкольные образовательные учреждения, не могут быть приняты во внимание, поскольку основаны на неправильном толковании закона.

Ссылки в кассационных жалобах на положения абзаца 2 п. 5 ст. 20 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», согласно которым органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, нельзя признать обоснованными, поскольку установление органом местного самоуправления в оспариваемом нормативном правовом акте дополнительных (помимо предусмотренных федеральным законодательством) категорий граждан, имеющих право на льготное предоставление мест в дошкольных учреждениях, не относится к мерам социальной поддержки и социальной помощи, оказываемым за счет средств бюджета муниципального образования.

Не являются основанием к отмене решения суда и другие доводы кассационных жалоб, поскольку не опровергают правильность выводов суда по имеющим правовое значение для дела вопросам.

Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену принятого решения и предусмотренных ст. 362 ГПК РФ, судом не допущено.

Вместе с тем, судебная коллегия полагает, что в соответствии с требованиями ч.ч. 2, 3 ст. 253 ГПК РФ резолютивную часть решения суда необходимо дополнить указанием на время, с которого оспариваемая часть нормативно-правового акта является недействующей, а также на необходимость официального опубликования сообщения о принятом судом решении в соответствующем печатном издании.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 360, 361 ГПК РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А :

Решение Ленинского районного суда г. Самары от 31 мая 2011 года оставить без изменения.

Дополнить резолютивную часть решения суда указанием на то, что абзац 2 пункта 3.7, пункт 3.10 (в части указания на право внеочередного и первоочередного приема в ДОУ детей из семей, имеющих такое право в соответствии с настоящим Положением), абзац 7 пункта 3.11 (дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации), пункты 4.1 и 4.2 Положения о порядке комплектования воспитанниками муниципальных образовательных учреждений г. о. Самары, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержденного распоряжением Департамента управления имуществом г. о. Самары от ДД.ММ.ГГГГ № являются недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Дополнить резолютивную часть решения суда указанием на то, что после вступления в законную силу, решение суда подлежит направлению в редакцию печатного издания «Самарская газета» для опубликования сообщения о нем.

Кассационную жалобу Департамента образования Администрации г.о. Самара оставить без удовлетворения, кассационную жалобу Департамента управления имуществом г.о.Самара удовлетворить частично.

Председательствующий:

Судьи: