Судья: Хаустова О.Н. Касс. гр./дело: 33 - 13678
Кассационное определение
27 декабря 2011 г.
судебная коллегия по гражданским делам Самарского областного суда
в составе: председательствующего Николаевой Н.М.,
судей Набок Л.А., Ефремовой Л.Н.,
с участием прокурора Нехаевой О.А.,
при секретере Тимагине Е.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе представителя Собрания представителей муниципального района Борский Самарской области на решение Богатовского районного суда Самарской области от 14 ноября 2011г., которым постановлено:
«Заявление прокурора Борского района Самарской области Бобкова А.А., в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц, о признании противоречащим закону пункта 1.1 и пункта 4.2 Положения об Управлении сельского хозяйства муниципального района Борский, утвержденного Решением Собрания представителей муниципального района Борский от ДД.ММ.ГГГГ № 51 «Об учреждении Управления сельского хозяйства администрации муниципального района Борский Самарской области», удовлетворить частично.
Признать п. 4.2 Положения об Управлении сельского хозяйства муниципального района Борский, утвержденного Решением Собрания представителей муниципального района Борский от ДД.ММ.ГГГГ № 51»Об учреждении Управления сельского хозяйства администрации муниципального района Борский Самарской области», противоречащим требованиям Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и недействующим с момента принятия указанного Решения.
В удовлетворении остальных требований заявления - отказать.
Обязать Собрание представителей муниципального района Борский опубликовать настоящее решение после вступления его в законную силу в тех же печатных изданиях, в которых было официально опубликовано Решение Собрания представителей муниципального района Борский от ДД.ММ.ГГГГ №51.»
Заслушав доклад судьи Самарского областного суда Ефремовой Л.Н., объяснения Жукова В.Г. (представителя Собрания представителей муниципального района Борский Самарской области) в поддержание доводов кассационной жалобы, пояснения Немцовой С.Е. (представителя администрации муниципального района Борский Самарской области) в поддержку жалобы,
выслушав заключение прокурора Нехаевой О.А., полагавшей, что жалоба не подлежит удовлетворению,
судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Заявитель - Прокурор Борского района Самарской области (в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц) - обратился в суд с заявлением о признании недействующими с момента принятия - пунктов 1.1 и 4.2 Положения «Об Управлении сельского хозяйства муниципального района Борский», утвержденного Решением Собрания представителей муниципального района Борский от ДД.ММ.ГГГГ № 51 «Об учреждении Управления сельского хозяйства администрации муниципального района Борский Самарской области».
По утверждениям прокурора, пункты 1.1 и 4.2 Положения «Об Управлении сельского хозяйства муниципального района Борский» противоречат требованиям Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставу муниципального района Борский.
Прокурор просил суд признать недействующими пункты 1.1 и 4.2 Положения «Об Управлении сельского хозяйства муниципального района Борский» - с момента принятия.
Представитель Собрания представителей муниципального район Борский Самарской области возражал против удовлетворения заявления прокурора. Представитель администрации муниципального района Борский возражал против удовлетворения требований прокурора.
Представитель Управления сельского хозяйства администрации муниципального района Борский Самарской области возражал против удовлетворения заявления прокурора.
Судом постановлено вышеуказанное решение.
В кассационной жалобе представителем Собрания представителей муниципального район Борский Самарской области ставится вопрос об отмене решения суда и о постановке нового решения.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по гражданским делам Самарского областного суда не находит оснований к отмене решения суда.
Согласно ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), входит в структуру органов местного самоуправления.
В силу ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Как следует из материалов дела, ДД.ММ.ГГГГ представительным органом - Собранием представителей муниципального района Борский Самарской области четвертого созыва принято Решение № 51 «Об учреждении Управления сельского хозяйства администрации муниципального района Борский Самарской области».
ДД.ММ.ГГГГ Решение Собрания представителей от ДД.ММ.ГГГГ опубликовано в официальной газете «<данные изъяты>» за №), вступило в законную силу.
Указанным Решением Собрания представителей от ДД.ММ.ГГГГ, утверждено Положение «Об Управлении сельского хозяйства муниципального района Борский».
Прокурор Борского района оспаривает пункты 1.1 и 4.2 указанного Положения «Об Управлении сельского хозяйства муниципального района Борский».
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований прокурора о признании недействующим пункта 1.1 Положения; решение суда в этой части не обжалуется.
Суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования прокурора о признании недействующим с момента принятия - пункта 4.2 указанного Положения «Об Управлении сельского хозяйства муниципального района Борский», так как данный пункт 4.2 Положения противоречит требованиям Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В соответствии с оспариваемым прокурором пунктом 4.2 указанного Положения …: «Сотрудники Управления не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими».
Судом первой инстанции правильно признано, что сотрудники Борского районного Управления сельского хозяйства замещают должности муниципальной службы и являются муниципальными служащими, поэтому обоснованны требования прокурора о признании недействующим с момента принятия - пункта 4.2 вышеназванного Положения «Об Управлении сельского хозяйства муниципального района Борский» по следующим основаниям.
Так, Управление сельского хозяйства муниципального района Борский является структурным подразделением администрации муниципального района Борский Самарской области и входит в систему органов местного самоуправления.
Статьей 37 Закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Структура и штатное расписание районного Управления сельского хозяйства определяются исходя из установленного фонда оплаты труда работников Управления, финансируемого из средств бюджета Самарской области и согласовываются с Главой администрации муниципального района Борский.
Учредителем Управления сельского хозяйства муниципального района Борский является администрация муниципального района Борский Самарской области, что подтверждается пунктом 1.5 Положения.
Управление вправе: обеспечивать государственные полномочия за счет предоставляемых местному бюджету субвенций из областного бюджета (пункт 3.1. Положения), обеспечивать государственные полномочия необходимыми финансовыми средствами, принимать муниципальные правовые акты на основании во исполнение положений, установленных настоящим Законом (п. 3.1.4).
Кроме того, Управление обязано: осуществлять государственные полномочия в соответствии с федеральными законами, законами Самарской области и иными нормативными правовыми актами (п. 3.2.1), обеспечивать выполнение муниципальных правовых актов, принятых на основании и во исполнение положений, установленных настоящим Законом (п. 3.2.2).
В силу п.2 ст. 2 Закона Самарской области от 03.04.2009г. № 41-ГД «О наделении органов местного самоуправления на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства», реализация переданных государственных полномочий по предоставлению указанных в части 1 настоящей статьи субсидий осуществляется в соответствии с требованиями действующего законодательства в порядке, определяемом муниципальными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с постановлениями Правительства Самарской области, регулирующими вопросы осуществления переданных государственных полномочий.
Таким образом, в силу данного закона, Управление сельского хозяйства осуществляет полномочия по распределению бюджетных средств, соответственно, обладает организационно-распорядительными функциями.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Пунктом 1 ст. 10 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» установлено, что муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 55 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к собственным доходам местных бюджетов относятся, в том числе безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые в соответствии со статьей 62 настоящего Федерального закона, и другие безвозмездные поступления.
Из материалов дела следует, что бюджет муниципального района Борский является дотационным.
Лицами, участвующими в деле не оспаривается, что доходная часть местного бюджета, в том числе, формируется за счёт субвенций, предоставляемых на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, что соответствует ч. 4 ст. 63 вышеуказанного Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
По утверждениям представителей Собрания представителей муниципального район Борский, районной администрации и районного Управления сельского хозяйства, финансирование районного Управления сельского хозяйства производится за счет субвенций из областного бюджета Самарской области, поэтому(по их мнению) сотрудники районного Управления сельского хозяйства исполняют лишь обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, сотрудникам районного Управления сельского хозяйства невозможно установить статус муниципальных служащих.
Суд первой инстанции обоснованно не принял во внимание указанные доводы представителей заинтересованных лиц, так как данные доводы противоречат требованиям вышеприведенных норм закона, нарушают права, законные интересы сотрудников, занимающих в районном Управлении сельского хозяйства должности муниципальных служащих.
Так, согласно Решению Собрания представителей № 30 от ДД.ММ.ГГГГ, утверждена структура администрации муниципального района Борский Самарской области, и Управление сельского хозяйства входит в структуру администрации муниципального района Борский.
В Реестре должностей муниципальной службы муниципального района
Борский предусмотрена должность: «руководитель управления занимает Высшую должность муниципальной службы, а главные специалисты -относятся к категории «ведущая муниципальная должность»
Согласно Закона Самарской области от 30.12.2005 № 254-ГД «О Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Самарской области», раздела I к Высшим муниципальным должностям в исполнительно- распорядительных органах местного самоуправления, контрольных и иных (за исключением представительного) органах местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, учреждаемых для исполнения и обеспечения полномочий органа местного самоуправления на неопределенный срок относится должность руководителя комитета, управления. К ведущим муниципальным должностям - главный специалист.
Согласно штатному расписанию районного Управления сельского хозяйства, руководителю Управления установлен должностной оклад, 30% надбавка за сложность и напряженность, 40% за выслугу лет, 15% за секретность; пяти главным специалистам установлены должностные оклады, надбавки за выслугу лет, специалисту - за секретность.
Согласно должностной инструкции, Руководитель Управления должен соответствовать квалификационным требованиям, а также знать Конституцию РФ, Устав Самарской области, федеральные законы, законы Самарской области, Устав муниципального района Борский и пр. В обязанности руководителя входит, в том числе: разработка предложений по развитию производственной базы организаций АПК и развитию инфраструктуры села (п. 2.1.6), организация работы по разработке и корректировке документов мобилизационного плана сельскохозяйственной отрасли экономики района на расчетный год (п. 2.1.9), оказывать содействие в развитии потребительской кооперации муниципального района Борский (2.1.11).
Руководитель Управления имеет служебное удостоверение, выданное главой администрации муниципального района Борский.
Должностная инструкция руководителя Управления в целом идентична прежней должностной инструкции, согласно которой Руководитель Управления являлся муниципальным служащим и занимал высшую должность муниципальной службы категории «руководители».
Согласно должностных инструкций главных специалистов и специалиста ОК Управления, они должны соответствовать квалификационным требованиям, а также знать Коституцию РФ, Устав Самарской области, федеральные законы, законы Самарской области, устав муниципального района Борский и пр.
Права и обязанности главных специалистов, руководителя Управления, показатели, цели их деятельности свидетельствуют о том, что помимо осуществления возложенных на них государственно властных полномочий, ими осуществляется решение вопросов местного значения, что взаимосвязано.
Должностные инструкции главных специалистов и специалиста ОК идентичны должностным инструкциям, действовавшим до 2010 года, согласно которым, главные специалисты занимали ведущую должность муниципальной службы категории «специалисты».
На основании ст. 2 Федерального Закона РФ «О муниципальной службе в РФ», муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
В силу ст. 10 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в органах местного самоуправления предусмотрено исполнение обязанностей по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета, также предусмотрено исполнение технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления лицами, не замещающими должности муниципальной службы и не являющимися муниципальными служащими.
Иных категорий должностных лиц не предусмотрено. Деятельность руководителя и главных специалистов Управления осуществляется на профессиональной основе, в связи с чем отнесение их к категории лиц, исполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, недопустимо, в силу исполнения ими организационно-распорядительных полномочий и предъявления к ним квалификационных требований, предусмотренных должностными инструкциями.
Суд первой инстанции правомерно признал, что пункт 4.2 Положения нарушает социальные гарантии сотрудников Управления сельского хозяйства.
Так, в силу ст. 129 Трудового Кодекса РФ, заработная плата работника зависит, в том числе от компенсационных выплат.
Глава 6 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривает дополнительные выплаты муниципальным служащим, в том числе оплату за выслугу лет.
Согласно п. 11 ст. 28 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» кадровая работа в муниципальном образовании включает в себя: организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на муниципальную службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну.
Руководитель Управления и специалист по кадрам и мобилизационной работе, согласно штатному расписанию, получают надбавку за секретность, что свидетельствует о том, что им оформлен допуск к сведениям, составляющим государственную тайну. При этом, не имея статуса муниципального служащего, сотрудник Управления будет лишен надбавки за секретность, что противоречит требования закона.
Как следует из п. 1.1 Положения, Управление сельского хозяйства осуществляет полномочия в сфере сельского хозяйства, переданные органам местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством. Руководитель Управления (п.4.1 Положения), возглавляет Управление сельского хозяйства, и действует от имени Управления (п. 4.3 Положения), представляет интересы Управления, распоряжается имуществом, пользуется правом распоряжения средствами Управления и т. д., то есть, осуществляет организационно-распорядительные функции по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Нормами действующего закона к муниципальным служащим предъявляются повышенные требования, так как статус муниципального служащего накладывает на последнего определенную ответственность, как дисциплинарную(установленную законом о муниципальной службе), так и наложение соответствующих запретов и ограничений, установленных законом: обязанность декларирования сведений о доходах и имуществе, запрете заниматься иной деятельностью, запрете состоять членом органа управления юридическими лицами (к примеру могущих являться получателями субсидий), обязанностью сообщать о фактах склонения к коррупционным правонарушениям, повышенные требования к приему на муниципальную службу (ст.ст. 8, 9,12 ФЗ «О противодействии коррупции»).
Таким образом, пункт 4.2 Положения противоречит вышеприведенным нормам закона, руководитель Управления сельского хозяйства и сотрудники (исполняя перечисленные в пунктах 1.1-1.1.9, 3.1.1-3.2.5 Положения полномочия органа местного самоуправления) должны быть наделены полномочиями должностных лиц органов местного самоуправления, то есть муниципальными служащими.
Пункт 4.2 Положения «Об управлении сельского хозяйства администрации муниципального района Борский», утвержденного Решением Собрания представителей муниципального района Борский от ДД.ММ.ГГГГ № 51, нарушает право граждан муниципального района Борский на местное самоуправление.
Пункт 4.2 Положения противоречит федеральному закону, другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе Закону Самарской области № 96-ГД от 09.10.2007г. «О муниципальной службе в Самарской области», Уставу муниципального района Борский.
Проанализировав собранные по делу доказательства в совокупности и дав им надлежащую правовую оценку, суд пришел к правильному выводу о том, что подлежат удовлетворению требования прокурора в отношении п. 4.2 Положения, поэтому данный п. 4.2 Положения следует признать противоречащим закону с момента принятия, обязав принявший их орган опубликовать судебное решение в тех печатных изданиях, в которых эти нормы были официально опубликованы.
Решение суда является законным и обоснованным и не имеется правовых оснований для его отмены.
Доводы кассационной жалобы представителя Собрания представителей муниципального района Борский Самарской области, направленных на переоценку имеющимся по делу доказательствам, судом кассационной инстанции не могут быть приняты во внимание по вышеизложенным мотивам.
На основании изложенного, и руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Богатовского районного суда Самарской области от 14 ноября 2011г. оставить без изменения, а кассационную жалобу представителя Собрания представителей муниципального района Борский Самарской области - без удовлетворения.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ:
СУДЬИ: