Судья: Сурков В.П. гр.д. № 33-12774/2011
О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
22 декабря 2011 года судебная коллегия по гражданским делам Самарского областного суда в составе:
Председательствующего Ермаковой Е.И.,
Судей Калинниковой О.А., Ефремовой Л.Н.,
при секретаре Тимагине Е.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационному представлению прокурора Самарской области на решение Ленинского районного суда г.Самары от 25 октября 2011 года, которым постановлено:
«Заявление прокурора Самарской области о признании противоречащим закону и недействующим распоряжения Самарской Губернской Думы от ДД.ММ.ГГГГ № «О комиссии в Самарской Губернской Думе по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Самарской области и урегулированию конфликта интересов» (в редакции распоряжения Самарской Губернской Думы от ДД.ММ.ГГГГ №) – оставить без удовлетворения».
Заслушав доклад по делу судьи Самарского областного суда Калинниковой О.А., объяснения представителя прокуратуры Самарской области - Морозовой Е.А. в поддержание доводов кассационного представления, возражения представителя Самарской Губернской Думы - Саусина А.В. (по доверенности), судебная коллегия
У С Т А Н О В И Л А :
Прокурор Самарской области, действуя в защиту интересов Российской Федерации, обратился в суд с заявлением в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ, об оспаривании распоряжения Самарской Губернской Думы от ДД.ММ.ГГГГ № «О комиссии в Самарской Губернской Думе по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Самарской области и урегулированию конфликта интересов».
Требования мотивированы тем, что указанное распоряжение не соответствует требованиям федерального законодательства, поскольку в нарушение ст. 4 Федерального закона № 79-ФЗ от 27.07.2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», устанавливающей принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ, п. 7 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом Президента РФ от 01.07.2010 г. № 821, согласно которому комиссия образуется нормативным правовым актом государственного органа, которым утверждается состав комиссии и порядок ее работы, п. 3 ст. 4 Закона Самарской области от 07.07.2000 г. № 28-ГД «О нормативных правовых актах Самарской области», предписывающего принятие (издание) нормативных правовых актов Самарской Губернской Думой в виде законов и постановлений, принято не в форме нормативного правового акта. Кроме того, пунктом 2 Распоряжения не охвачены все основания для проведения заседаний комиссии и все виды принимаемых решений, предусмотренные законодательством. Так, в нарушение требований ст. 12 Федерального закона от 25.12.2009 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», п. 16 Положения о комиссиях…, утверждённого Указом Президента РФ от 01.07.2010 г. № 821, оспариваемым распоряжением не предусмотрено рассмотрение обращения гражданина, замещавшего в государственном органе должность государственной службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом РФ, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной службы. По результатам рассмотрения заявления гражданина, поданного в соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 273-ФЗ, распоряжением не предусмотрено принятие решений комиссией о даче согласия гражданину, замещавшему должность гражданской службы, замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в его должностные (служебные) обязанности либо об отказе в даче такого согласия. В нарушение п. 16 и 24 Указа Президента № 821, Распоряжением не предусмотрено рассмотрение на заседании комиссии заявления государственного служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также не предусмотрены виды решений, принимаемых комиссией по итогам рассмотрения указанного вопроса. Виды решений комиссии, порядок их принятия и исполнения, определенные Распоряжением №, не соответствуют требованиям Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом Президента РФ от 01.07.2010 г. № 821. Таким образом, Распоряжение противоречит требованиям федерального законодательства, чем нарушает интересы Российской Федерации.
С учетом требований ст. 12 Федерального закона № 273-ФЗ, Указа Президента РФ № 821, Положение о названной комиссии, определяющее порядок рассмотрения обращений граждан, содержит определенные правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование правоотношений и распространяющиеся на неопределённый круг лиц, соответственно, имеет признаки нормативного правового акта. Следовательно, комиссия по соблюдению требований к служебному поведению должна быть образована нормативным правовым актом Самарской Губернской Думы. Прокурор считает, что применение Самарской Губернской Думой оспариваемого распоряжения, противоречащего требованиям федерального законодательства, способствует распространению коррупции.
Ссылаясь на указанные обстоятельства, с учетом уточнения требований, прокурор Самарской области просил суд признать распоряжение Самарской Губернской Думы от ДД.ММ.ГГГГ года № «О комиссии в Самарской Губернской Думе по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Самарской области и урегулированию конфликта интересов» (в редакции распоряжения Самарской Губернской Думы от ДД.ММ.ГГГГ №) противоречащим требованиям законодательства и недействующим.
Судом постановлено указанное выше решение.
В кассационной жалобе прокурор Самарской области просит решение отменить, принять по делу новое решение, удовлетворив заявление в полном объеме.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.
В соответствии с п. 5 ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликта интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.
Как следует из материалов дела, оспариваемое прокурором Распоряжение Самарской Губернской Думы № «О комиссии в Самарской Губернской Думе по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Самарской области и урегулированию конфликта интересов» принято ДД.ММ.ГГГГ.
В обоснование заявленных требований прокурор Самарской области ссылается на противоречие указанного распоряжения федеральному законодательству по форме (виду), в которой Самарская Губернская Дума вправе принимать нормативно правовые акты, а также по содержанию.
В соответствии с п. 7 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом Президента РФ от 01.07.2010 г. № 821 комиссия образуется нормативным правовым актом государственного органа. Указанным актом утверждаются состав комиссии и порядок ее работы.
Вместе с тем, в соответствии с ч. 1 ст. 4 Гражданского Кодекса РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.
Согласно п. п. 6, 8 ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов утверждается указом Президента Российской Федерации.
На момент издания оспариваемого распоряжения действовал Указ Президента РФ от 03.03.2007 года № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов», принятый в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ.
Данным Указом было утверждено «Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов».
В соответствии с п.п. 1, 9 Положения, оно определяет порядок образования и деятельности названных комиссий, образуемых как в федеральных государственных органах, так и в государственных органах субъектов Российской Федерации.
При этом, комиссия образуется правовым актом государственного органа. Указанным актом определяются состав комиссии и порядок ее работы.
Таким образом, оспариваемое прокурором Распоряжение по своей форме (виду) принято в соответствии с требованиями законодательства, действовавшего на момент его издания – в форме правового акта.
Порядок работы комиссии, установленный Распоряжением Самарской Губернской Думы №, включая основания проведения заседаний комиссии, виды и порядок принятия ею решений, требования к их содержанию, изложены в точном соответствии с п.п. 21-45 Указа Президента РФ № 269 от 03.03.2007 г.
С учетом изложенного, изменения в действующем законодательстве, в том числе связанные с принятием Президентом Российской Федерации Указа № 821 от 01.07.2010 г., устанавливающего иное правовое регулирование вопросов работы соответствующих комиссий, основанием к признанию оспариваемого распоряжения противоречащим требованиям законодательства и недействующим не являются.
В обоснование заявленных требований прокурор области ссылался на отсутствие в Распоряжении, в качестве основания к рассмотрению на заседании комиссии Самарской Губернской Думы обращения гражданина, замещавшего в государственном органе должность государственной службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом РФ, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной службы; заявления государственного служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также не предусмотрены виды решений, принимаемых комиссией по итогам рассмотрения указанного вопроса, а также принятие комиссией решений по данным вопросам.
Между тем, данное правовое регулирование введено положениями ст. 12 Федерального закона № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», принятого 25.12.2009 года, а также п.п. 16, 24 Положения о комиссиях…, утверждённого Указом Президента РФ № 821 от 01.07.2010 г., то есть нормативными правовыми актами, вступившими в силу значительно позднее принятия оспариваемого Распоряжения.
Отсутствие в Распоряжении названных положений, не может расцениваться как противоречащее закону, поскольку не умаляет самостоятельного действия названных законодательных актов, подлежащих в необходимых случаях применению, в том числе, и Самарской Губернской Думой, независимо от содержания оспариваемого Распоряжения.
Кроме того, ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», равно как и ч. 3.1 ст. 17 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» распространяются только на те случаи, когда отдельные функции государственного управления организацией, в которую трудоустраивается гражданин, входили в должностные (служебные) обязанности этого гражданина в то время, когда он являлся гражданским служащим.
В силу ст. 8 Федерального закона № 79-ФЗ имеющиеся в Самарской Губернской Думе должности государственной гражданской службы Самарской области, учреждены в целях обеспечения исполнения полномочий Думы и лиц, замещающих в ней государственные должности.
Анализ действующего федерального и областного законодательства показывает, что Дума является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ – Самарской области ( ст.ст. 4, 5 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», ст.ст. 73, 76 Устава Самарской области, ст.ст. 1, 2 Закона Самарской области от 10.05.2007 г. № 32-ГД «О Самарской Губернской Думе».
Главным полномочием Думы является осуществление законодательного регулирования по предметам ведения Самарской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Самарской области.
В силу п. 1 ст. 1 Федерального закона № 79-ФЗ, имеющиеся в Думе государственные должности Самарской области учреждены в целях непосредственного исполнения полномочий Думы.
С учетом изложенного, имеющиеся в Думе должности государственной гражданской службы субъекта учреждены главным образом в целях осуществления законодательного регулирования.
Исходя из компетенции Думы и понятия «управление организацией» (коммерческой или некоммерческой), о чем упоминается в названных прокурором нормативных правовых актах, государственные гражданские служащие Думы не осуществляют функции государственного управления в отношении каких либо организаций.
Как установлено судом, в Самарской Губернской Думе отсутствуют должности государственной службы, включенные в Перечень должностей, утверждённый нормативным правовым актом Российской Федерации (Указом Президента РФ от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»), а также в Перечень должностей государственной гражданской службы Самарской области, предусмотренный постановлением Губернатора Самарской области от 19.10.2010 №80 года «О реализации Указа Президента РФ от 21.07.2010 года № 925».
В связи с этим отсутствуют правовые основания для реализации гражданскими служащими, непосредственно замещающими в Думе должности государственной гражданской службы, указанных выше положений ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 273-ФЗ и п.п. 16, 24 Положения о комиссиях…, утверждённого Указом Президента РФ № 821 от 01.07.2010 г.
Распоряжением председателя Думы от ДД.ММ.ГГГГ № порядок работы комиссии, утверждённый Распоряжением №, дополнен положением о том, что в случае поступления в комиссию обращений граждан о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные), обязанности, такие обращения передаются комиссией для их рассмотрения по существу в тот государственный орган, в котором заявитель занимал соответствующую должность.
Внесение данного дополнения в оспариваемое Распоряжение, как следует из материалов дела, направлено на устранение возможных ситуаций, когда такое заявление от гражданина поступит в комиссию Самарской Губернской Думы ошибочно, в связи с чем оно не может расцениваться как принятое в противоречие с действующим законодательством.
Обязанность гражданских служащих Самарской области представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей закреплена ст. 6 Закона Самарской области от 06.04.2005 г. № 103-ГД «О государственной гражданской службе Самарской области». При этом законодательством выполнение или невыполнение данной обязанности не ставится в зависимость от каких либо причин, в том числе и объективных.
В соответствии с п.п. 3 п. 1 ст. 6 Закона № 103-ГД, неисполнение названной обязанности, является нарушением требования к служебному поведению, по которому проводится специальная проверка. Руководитель кадровой службы представляет лицу, принявшему решение о проведении проверки, доклад о ее результатах. Лицо, принявшее решение о проведении проверки, информирует о ее результатах должностное лицо, уполномоченное назначать (представлять к назначению) гражданина на должность государственной гражданской службы Самарской области или назначившее государственного гражданского служащего Самарской области на соответствующую должность (п. 18, 19 статьи 6.1 Закона № 103-ГД). В Самарской Губернской Думе вышеназванные лица совпадают в одном лице, которым является председатель Думы.
В силу абзаца 3 подпункта «б» пункта 2 Порядка работы комиссии Думы, утвержденного распоряжением № (в редакции от ДД.ММ.ГГГГ.), основанием для проведения заседания комиссии Думы является, в частности, представление председателем Думы в соответствии со ст. 6.1 Закона № 103-ГД материалов проверки, свидетельствующих о несоблюдении государственным гражданским служащим Самарской области требований к служебному поведению. Согласно п. 20 названного Порядка по итогам рассмотрения указанных материалов комиссия Думы может принять одно из следующих решений:
установить, что государственный гражданский служащий Самарской области соблюдал требования к служебному поведению;
установить, что государственный гражданский служащий не соблюдал требования к служебному поведению (в этом случае комиссия Думы рекомендует председателю Думы указать государственному гражданскому служащему на недопустимость нарушения требований к служебному поведению либо применить к нему меру ответственности).
С учетом изложенного, суд пришел к правильному выводу о том, что ситуация, связанная с рассмотрением заявления государственного гражданского служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, в полной мере охватывается вышеназванным основанием для проведения заседания комиссии Думы и возможными видами решений.
Необходимость совершенствования норм, содержащихся в Распоряжении №(в редакции от ДД.ММ.ГГГГ.), с учетом изменений законодательства, из чего правильно исходил суд, основанием к признанию его противоречащим требованиям закона, имеющего большую силу, и недействующим не является.
В силу ч. 1 ст. 251, ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, требование о признании противоречащим требованиям закона и недействующим, может быть заявлено лишь в отношении нормативного правового акта, однако, оспариваемое прокурором Распоряжение, к числу таковых не относится.
При таких обстоятельствах суд законно и обоснованно постановил решение об отказе в удовлетворении заявленных прокурором Самарской области требований.
К тому же, в данном случае, истек установленный ст. 256 ГПК РФ 3-х месячный срок, установленный для оспаривания решений органов государственной власти.
Доводы кассационного представления прокурора Самарской области о неправильной оценке судом обстоятельств дела, неправильном применении закона по вышеуказанным основаниям несостоятельны.
Судебная коллегия полагает, что все обстоятельства, имеющие значение для дела, судом определены правильно. Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену принятого решения и предусмотренных ст. 362 ГПК РФ, судом не допущено.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 360, 361 ГПК РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Ленинского районного суда г. Самары от 25 октября 2011 года оставить без изменения, а кассационное представление прокурора Самарской области - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи