Дело № 3 - 27/2010 Р Е Ш Е Н И Е Именем Российской Федерации 24 сентября 2010 года город Южно-Сахалинск Сахалинский областной суд в составе: председательствующего судьи Пискуновой Н.В., при секретаре Коршунович П.В., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пунктов 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 2.7 раздела 2 «Общественная антикоррупционная экспертиза» постановления администрации Сахалинской области от 15 апреля 2009 года № 140-па «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», У С Т А Н О В И Л: 15 апреля 2009 года администрацией Сахалинской области принято постановление «Об утверждении правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». Указанное постановление опубликовано в газете «Губернские ведомости» от 22 апреля 2009 года № 75 (3282). Раздел 2 утвержденных названным постановлением Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции посвящен общественной антикоррупционной экспертизе. Пунктом 2.1 указанных Правил предусмотрено, что общественная антикоррупционная экспертиза проводится в отношении проектов документов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина или устанавливающих правовой статус органов исполнительной власти Сахалинской области (пункт 2.1 постановления). Общественная антикоррупционная экспертиза проводится юридическими и физическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств (пункт 2.2). В отношении проектов документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, общественная антикоррупционная экспертиза не проводится (пункт 2.3). Общественная антикоррупционная экспертиза не может проводиться юридическими лицами и физическими лицами, принимавшими участие в подготовке проекта документа, а также организациями и учреждениями, находящимся в ведении органа исполнительной власти области - разработчика проекта документа (пункт 2.4). После согласования проекта документа курирующим первым заместителем председателя Правительства области, заместителем председателя Правительства области либо первым заместителем Губернатора области разработчик проекта документа для проведения общественной антикоррупционной экспертизы размещает его на официальном Интернет-сайте Правительства Сахалинской области. Размещение проекта документа на официальном Интернет-сайте Правительства Сахалинской области осуществляется по согласованию с управлением мобилизационной подготовки аппарата Губернатора и Правительства Сахалинской области и в порядке, предусмотренном постановлением администрации Сахалинской области от 23 августа 2007 года N 181-па «Об официальном Интернет-сайте администрации Сахалинской области». Одновременно с текстом проекта документа на сайте должна быть размещена следующая информация: - наименование разработчика проекта документа; - почтовый адрес, телефон, факс и адрес электронной почты разработчика проекта документа (пункт 2.5). Общественная антикоррупционная экспертиза проектов документов на коррупциогенность проводится в срок не более 5 дней (пункт 2.6). По результатам общественной антикоррупционной экспертизы юридическими и физическими лицами составляется экспертное заключение, оформляемое в соответствии с методикой. Экспертное заключение направляется разработчику проекта документа по почте, курьерским способом либо по электронной почте в виде электронного документа (пункт 2.7). 27 августа 2010 года прокурор Сахалинской области обратился в Сахалинский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пунктов 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 2.7 раздела 2 «Общественная антикоррупционная экспертиза» постановления администрации Сахалинской области от 15 апреля 2009 года № 140-па «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». В обоснование заявления прокурор указал на то, что администрация Сахалинской области (в настоящее время Правительство Сахалинской области) в оспариваемом постановлении предусмотрела дополнительный вид антикоррупционной экспертизы (общественная антикоррупционная экспертиза), не предусмотренный федеральным законодательством, тогда как в силу пункта 3 части 1 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации входит установление лишь порядка проведения органами, организациями, их должностными лицами предусмотренной данным Законом антикоррупционной экспертизы, чем превысила предоставленные ей полномочия. В судебном заседании прокурор ФИО2 поддержала заявление прокурора области по изложенным в нем основаниям. Отметила, что предоставление широкому кругу лиц полномочий по составлению экспертного заключения антикоррупционной экспертизы не соответствует основным принципам, установленным в статье 2 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Кроме того, установление общественной антикоррупционной экспертизы как дополнительной меры, направленной на обеспечение участия широкой общественности в предупреждении коррупции, может представлять собой часть методики проведения антикоррупционной экспертизы, а не относиться к порядку ее осуществления, на что делает акцент Правительство Сахалинской области, тогда как в силу подпункта 3 пункта 1 статьи 3 вышеназванного Федерального закона определение методики проведения антикоррупционной экспертизы является прерогативой Правительства Российской Федерации. Представитель Правительства Сахалинской области ФИО3 против удовлетворения заявления прокурора области возразил. Указал на то, что мнение граждан и организаций, оформленное в виде экспертного заключения, фактически является их обращением, содержащим предложения по совершенствованию нормативных правовых актов. Общественная антикоррупционная экспертиза является дополнительной мерой, направленной на обеспечение широкой общественности в предупреждении коррупции. В соответствии со статьей 3 Федерального закона «О порядке обращения граждан Российской Федерации» законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту прав граждан на обращение, в том числе, устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом. В этой связи, включив в Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, пункты 2.1 - 2.7, администрация Сахалинской области установила не новый вид антикоррупционной экспертизы, а предусмотрела один из этапов (одно из условий) экспертизы на коррупциогенность проектов законов Сахалинской области, постановлений Правительства Сахалинской области, указов Губернатора Сахалинской области, разрабатываемых органами исполнительной власти Сахалинской области и аппаратом Губернатора и Правительства Сахалинской области, проводимой уполномоченными органами исполнительной власти Сахалинской области. Кроме того, поскольку в силу статьи 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» полномочия по установлению порядка проведения антикоррупционной экспертизы находятся в ведении тех органов, которые ее проводят, а также принимая во внимание то обстоятельство, что названный Федеральный закон не устанавливает требований относительно таких порядков и не содержит запрета на включение в такие порядки дополнительных экспертиз, полагает, что оспариваемый прокурором раздел 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы требованиям федерального законодательства не противоречит, поскольку принят в пределах полномочий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Проверив материалы дела, заслушав пояснения прокурора, представителя Правительства Сахалинской области, суд приходит к следующему. Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Согласно статье 2 названного Закона правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты. Статьей 5 указанного Закона определены организационные основы противодействия коррупции, которые заключаются в том, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий. Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» определены правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. В части 1 статьи 3 названного Закона определен круг лиц, осуществляющих антикоррупционную экспертизу. В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 3 приведенного Закона антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится органами, организациями, их должностными лицами в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации. Из положений приведенного законодательства следует, что в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации входит лишь установление порядка проведения органами, организациями, их должностными лицами антикоррупционной экспертизы в соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Указанным Законом предусмотрено два вида антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) – это непосредственно антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, проводимая органами, указанными в пункте 3 части 1 статьи 3 Закона, и независимая антикоррупционная экспертиза, проводимая институтами гражданского сообщества и гражданами. Такой вид экспертизы как общественная антикоррупционная экспертиза федеральным законодательством не предусмотрен. Не предусмотрен он и Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, и Методикой их проведения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 196 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В этой связи установив дополнительный вид антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов – общественную антикоррупционную экспертизу, не предусмотренный федеральным законодательством, администрация Сахалинской области (ныне Правительство Сахалинской области) превысила предоставленные ей полномочия. Указание Правительства Сахалинской области на то, что превышения предоставленных администрации Сахалинской области полномочий не допущено, поскольку Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» не содержит требований относительно порядка проведения антикоррупционных экспертиз и не устанавливает запрет на включение в такой порядок дополнительных экспертиз является несостоятельным, поскольку в силу прямого указания названного Федерального закона антикоррупционная экспертиза может проводиться исключительно в соответствии с его требованиями. Кроме того, из оспариваемых прокурором пунктов постановления администрации области следует, что любое юридическое и физическое лицо вправе составить экспертное заключение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, представив его разработчику проекта. Вместе с тем, проведение экспертизы и составление экспертного заключения требует определенных познаний в указанной области. В этой связи основными принципами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в силу статьи 2 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» являются обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), компетентность лиц, проводивших антикоррупционную экспертизу, круг которых оговорен в статье 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и в Постановлении Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Произвольное расширение круга лиц, обладающих правом проведения общественной антикоррупционной экспертизы, свидетельствует о нарушении основополагающих принципов антикоррупционного законодательства. При таких обстоятельствах пункты 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 2.7 раздела 2 «Общественная антикоррупционная экспертиза» Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденных постановлением администрации Сахалинской области от 15 апреля 2009 года № 140-па «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» подлежат признанию противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу. С доводом Правительства Сахалинской области о том, что в оспариваемых пунктах Правил проведения антикоррупционной экспертизы администрация Сахалинской области установила не новый вид такой экспертизы, а предусмотрела один из этапов (одно из условий) экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов, проводимой уполномоченными органами исполнительной власти Сахалинской области, согласиться нельзя, поскольку содержание раздела 2 «Общественная антикоррупционная экспертиза» Правил, в котором определена сфера применения такой экспертизы, установлен порядок и срок ее проведения, составление итогового документа по результатам проведения такой экспертизы - экспертного заключения, направляемого разработчику проекта документа и в силу раздела 4 указанного постановления учитываемого им при доработке проекта документа, свидетельствует об ее самостоятельности и не указывает на то, что такая экспертиза является составляющей антикоррупционной экспертизы. Ссылка Правительства Сахалинской области в подтверждение этой позиции на статью 3 Федерального закона «О порядке обращения граждан Российской Федерации», согласно которой законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту прав граждан на обращение, в том числе, устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом, является несостоятельной, поскольку правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы урегулированы на федеральном уровне специальным законодательством и дополнительного правового регулирования не требуют. Нельзя согласиться и с указанием Правительства Сахалинской области на то, что общественная антикоррупционная экспертиза является дополнительной мерой, направленной на обеспечение широкой общественности в предупреждении коррупции, поскольку такая мера уже предусмотрена в Федеральном законе ««Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в виде независимой антикоррупционной экспертизы. На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-199, частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд Р Е Ш И Л: заявление прокурора Сахалинской области удовлетворить. Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 2.7 раздела 2 «Общественная антикоррупционная экспертиза» Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденных постановлением администрации Сахалинской области от 15 апреля 2009 года № 140-па «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». На решение суда может быть подана жалоба и принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня вынесения мотивированного решения по делу. Мотивированное решение по делу изготовлено 27 сентября 2010 года. Судья Сахалинского областного суда Н.В. Пискунова