Дело № 3-15/2011 Р Е Ш Е Н И Е Именем Российской Федерации 12 мая 2011 года город Южно-Сахалинск Сахалинский областной суд в составе: председательствующего судьи Пискуновой Н.В., при секретаре Купаловой В.А., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в силу судебного решения абзаца 3 пункта 1.2, подпункта 4.1.6 пункта 4.1 в части слов «привлекать специалистов, в компетенцию которых входят вопросы граждан, касающиеся нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка» Положения об Уполномоченном при Губернаторе Сахалинской области по правам ребенка, утвержденного Указом Губернатора Сахалинской области от 13 января 2011 года № 1, У С Т А Н О В И Л: 13 января 2011 года Губернатором Сахалинской области издан Указ № 1 «Об утверждении Положения об Уполномоченном при Губернаторе Сахалинской области по правам ребенка», который опубликован в газете «Губернские ведомости» от 22 января 2011 года № 9 (3696). Согласно пункту 1.1 Положение об Уполномоченном при Губернаторе Сахалинской области по правам ребенка определяет компетенцию Уполномоченного при Губернаторе Сахалинской области по правам ребенка, а также вопросы организации его деятельности. В соответствии с абзацем 3 пункта 1.2 названного Положения Уполномоченный по правам ребенка при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. В силу подпункта 4.1.6 пункта 4.1 Положения в целях выполнения своей функции и задач Уполномоченный по правам ребенка вправе осуществлять прием граждан и привлекать для этого специалистов, в компетенцию которых входят вопросы граждан, касающиеся нарушений прав, свобод и законных интересов ребенка. 13 апреля 2011 года прокурор Сахалинской области обратился в Сахалинский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в силу судебного решения абзаца 3 пункта 1.2, подпункта 4.1.6 пункта 4.1 в части слов «привлекать специалистов, в компетенцию которых входят вопросы граждан, касающиеся нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка» Положения об Уполномоченном при Губернаторе Сахалинской области по правам ребенка, утвержденного Указом Губернатора Сахалинской области от 13 января 2011 года № 1. В обоснование заявленных требований указал на противоречие абзаца 3 пункта 1.2 Положения статье 67 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», поскольку его положения устанавливают для Уполномоченного по правам ребенка статус абсолютной «независимости» и «неподчиненности», что создает невозможность осуществления контроля и надзора за исполнением им законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации. Оспаривая подпункт 4.1.6 пункта 4.1 Положения в части слов «привлекать специалистов, в компетенцию которых входят вопросы граждан, касающиеся нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка» Положения об Уполномоченном при Губернаторе Сахалинской, прокурор указал на его противоречие статье 60 Трудового кодекса Российской Федерации, поскольку привлечение к осуществлению Уполномоченным по правам ребенка при приеме граждан специалистов иных органов и организаций возлагает на указанных лиц дополнительные обязанности, не предусмотренные трудовым законодательством, а также статье 13 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», которой предусмотрено, что если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение куда и в каком порядке ему следует обратиться. Обратил внимание на правовую неопределенность содержания оспариваемых норм Положения. В судебном заседании прокурор Бабицкая М.В. поддержала заявление прокурора по изложенным в нем основаниям. Представитель Губернатора Сахалинской области Швецов А.В. против удовлетворения заявления прокурора возразил. Указал на то, что оспариваемый прокурором абзац 3 пункта 1.2 Положения предусматривает независимость и неподотчетность Уполномоченного каким-либо государственным органам и должностным лицам только при осуществлении своих полномочий, что необходимо для исключения какого-либо влияния на его деятельность. Кроме того, у Уполномоченного по правам ребенка отсутствует ведомственная подчиненность, что исключает возможность каких-либо органов или должностных лиц запрашивать у него отчеты по определенной форме о проделанной работе. Однако статус независимого и неподотчетного должностного лица не освобождает его от обязанности соблюдать положения законодательства о государственной гражданской службе, поскольку он является государственным гражданским служащим и на него соответственно распространяются требования Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» по соблюдению ограничений и запретов. Указанная норма не препятствует контролирующим органам, в том числе и прокурору, при осуществлении контроля запрашивать у Уполномоченного необходимую информацию и осуществлять иные действия, направленные на проверку соблюдения законности. Установление в подпункте 4.1.6 права Уполномоченного привлекать соответствующих специалистов для осуществления приема граждан не затрагивает права граждан, привлекаемых в качестве специалистов, поскольку не порождает обязанность таких специалистов участвовать в приеме граждан. Напротив, привлечение специалистов компетентных органов к рассмотрению обращений граждан направлено на реализацию принципов объективности, всесторонности и своевременности, что требованиям Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не противоречит. При этом, отсутствие в Федеральном законе права должностных лиц на привлечение специалистов иных органов к рассмотрению обращений граждан не является запретом к их привлечению. Не соглашается с доводом прокурора о том, что в оспариваемых нормах содержится правовая неопределенность, поскольку они конкретны и не двусмысленны. Изучив материалы дела, выслушав пояснения прокурора и представителя Губернатора Сахалинской области, оснований для удовлетворения заявления прокурора Сахалинской области не нахожу. В соответствии с пунктами «б» и «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, детства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 года № 986 «Об уполномоченном при Президенте Российской Федерации» в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации учреждена должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Пунктом 5 названного Указа органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано учредить должность Уполномоченного по правам ребенка. Должность Уполномоченного при Губернаторе Сахалинской области по правам ребенка учреждена Указом Губернатора Сахалинской области от 13 января 2011 года № 1 «Об утверждении положения об уполномоченном при Губернаторе Сахалинской области по правам ребенка». Целью ее учреждения явилось обеспечение гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов детей в Сахалинской области, признание и соблюдение этих прав, свобод и законных интересов органами государственной власти Сахалинской области, органами местного самоуправления Сахалинской области, организациями, независимо от их организационно-правовых форм, находящимися на территории Сахалинской области, их должностными лицами. Таким образом, главным назначением Уполномоченного по правам ребенка является осуществление независимого контроля за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, детских учреждений в части обеспечения прав ребенка; защита ребенка, чьи права нарушены государственными органами, учреждениями и их должностными лицами; содействие восстановлению нарушенных прав детей. Указанная должность является должностью государственной гражданской службы Сахалинской области и внесена в Реестр должностей государственной гражданской службы Сахалинской области, утвержденный приложением № 1 к Закону Сахалинской области от 22 февраля 2007 года № 12-ЗО «Об организации государственной гражданской службы Сахалинской области». Отнесение указанной должности к государственной гражданской службе Сахалинской области соответствует одному из принципов гражданской службы, закрепленному в статье 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», определяющему единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, поскольку должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка внесена в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 1574. В этой связи принцип защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность, то есть принцип независимости, закрепленный в статье 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в полной мере распространяется на Уполномоченного по правам ребенка при осуществлении им своих полномочий и соответствует целям учреждения и назначению этой должности. Статьей 67 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрена система органов государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации. В соответствии с ней государственный надзор и вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации осуществляют специально уполномоченные государственные органы, определяемые федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Внутриведомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации в подведомственных государственных органах осуществляют федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации. Государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом. Законодательство не дает понятие указанных терминов, но содержание приведенных норм позволяет сделать вывод, что государственный надзор отождествляется с надзорной деятельностью органов прокуратуры и заключается в проверке соблюдения законодательства о государственной гражданской службе и требовании от государственных органов устранения выявленных нарушений без вмешательства в их деятельность. Предметом вневедомственного контроля является оценка не только законности применения законодательства о государственной гражданской службе, но и эффективности (целесообразности) тех или иных решений. Внутриведомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе представляет собой проверку законности деятельности вышестоящими органами ведомственно подчиненных субъектов. Он осуществляется внутри соответствующего ведомства и входящих в него государственных органов. Систему отчетности государственных гражданских служащих нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе» не предусматривают. В этой связи указание в абзаце 3 пункта 1.2 Положения об Уполномоченном при Губернаторе Сахалинской области по правам ребенка на его неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам требованиям статьи 67 Федерального закона «О государственной гражданской службе» не противоречит. Кроме того, оспариваемая в этой части прокурором норма сама по себе осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением Уполномоченным по правам ребенка законодательства о государственной гражданской службе не исключает. Более того, она предусматривает неподотчетность Уполномоченного каким-либо государственным органам и должностным лицам именно при осуществлении им полномочий с целью недопущения стороннего влияния на его деятельность. Уполномоченный по правам ребенка назначается на должность и освобождается от нее Губернатором Сахалинской области. Указание на его непосредственную подчиненность Губернатору Сахалинской области в Положении отсутствует. Отражено лишь то, что по итогам календарного года ежегодно до 25 февраля Уполномоченный по правам ребенка готовит доклад Губернатору Сахалинской области о состоянии соблюдения прав, свобод и законных интересов ребенка в Сахалинской области. Его должность находится в Реестре должностей государственной гражданской службы в главной группе должностей. Соответственно у Уполномоченного при Губернаторе Сахалинской области по правам ребенка отсутствует ведомственная подчиненность перед какими - либо государственными органами и должностными лицами. В соответствии с подпунктом 4.1.6 пункта 4.1 Положения об Уполномоченном при Губернаторе Сахалинской области по правам ребенка в целях осуществления своей функции и задач Уполномоченный по правам ребенка вправе осуществлять прием граждан и привлекать для этого специалистов, в компетенцию которых входят вопросы граждан, касающиеся нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка. Согласно подпунктам 2.1, 2.2, 3.1 названного Положения задачами Уполномоченного по правам ребенка является содействие признанию, соблюдению, уважению прав, свобод и законных интересов ребенка органами государственной власти, органами местного самоуправления Сахалинской области и их должностными лицами; содействие беспрепятственной реализации и восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка. Деятельность Уполномоченного по правам ребенка строится на основе взаимодействия и сотрудничества с органами государственной власти, органами местного самоуправления Сахалинской области, их должностными лицами, ответственными за обеспечение и защиту прав, свобод и законных интересов ребенка. В этой связи привлечение специалистов при осуществлении приема граждан направлено на выполнение поставленных перед Уполномоченным задач, заключающихся в обеспечении содействия беспрепятственной реализации и восстановлению нарушенных прав ребенка, и предусмотрено в рамках закрепленного в Положении взаимодействия с органами государственной власти, местного самоуправления и их должностными лицами. Противоречий подпункта 4.1.6 пункта 4.1 Положения требованиям статьи 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не усматривается, поскольку запрета на привлечение специалистов указанная норма не содержит. Используемый в оспариваемой норме термин «привлекать специалистов» о возложении на таких лиц обязанности участвовать в деятельности Уполномоченного по правам ребенка не свидетельствует, поскольку ответственность за отказ в такой деятельности в Положении не предусмотрена. Соответственно оснований для вывода о его противоречии статье 60 Трудового кодекса Российской Федерации, предусматривающей запрет требовать от работника выполнения работы, не обусловленной трудовым договором, не имеется. Оспариваемые прокурором нормы конкретны и соответствуют требованиям формальной определенности. Потому оснований для их признания недействующими по указанному основанию также не имеется. На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-199, частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд Р Е Ш И Л: в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в силу судебного решения абзаца 3 пункта 1.2, подпункта 4.1.6 пункта 4.1 в части слов «привлекать специалистов, в компетенцию которых входят вопросы граждан, касающиеся нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка» Положения об Уполномоченном при губернаторе Сахалинской области по правам ребенка, утвержденного Указом Губернатора Сахалинской области от 13 января 2011 года № 1, прокурору Сахалинской области отказать. На решение суда может быть подана жалоба и принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации через Сахалинский областной суд в течение десяти дней со дня вынесения мотивированного решения по делу. Мотивированное решение по делу изготовлено 17 мая 2011 года. Судья Сахалинского областного суда Н.В. Пискунова