Дело №3-30/2011

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

10 октября 2011 года город Южно-Сахалинск

Сахалинский областной суд:

под председательством судьи Богомоловой Ю.А.,

при секретаре судебного заседания Дмитриевой Ю.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими части 2 статьи 4 (в той части, которая распространяется на постановления об административных правонарушениях), статей 6, 7, 9, 12, 13, 13-1, части 4 статьи 13-6, статей 13-9, 13-10, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 20-1, 21, 21-1, 22, 23, 30, 32-2, 33 (в части слов «государственных органов»), частей 3, 5 статьи 38 Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 года №490 «Об административных правонарушениях в Сахалинской области» со дня вступления в силу указанного Закона,

У С Т А Н О В И Л :

18 марта 2004 года Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области №490 «Об административных правонарушениях в Сахалинской области», который подписан губернатором Сахалинской области 29 марта 2004 года и опубликован в газете «Губернские ведомости» 3 апреля 2004 года №74-75(2010-2011) (далее – Закон области №490).

В дальнейшем в указанный Закон вносились изменения и дополнения, в настоящее время Закон области №490 действует в редакции Закона Сахалинской области от 7 октября 2011 года №96-ЗО.

Прокурор Сахалинской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в силу Закона области №490 отдельных его положений, а именно: части 2 статьи 4 (в той части, которая распространяется на постановления об административных правонарушениях), статей 6, 7, 9, 12, 13, 13-1, части 4 статьи 13-6, статей 13-9, 13-10, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 20-1, 21, 21-1, 22, 23, 30, 32-2, 33 (в части слов «государственных органов»), частей 3, 4, 5 статьи 38, указав на то, что в оспариваемой части региональный акт принят органом государственной власти субъекта Российской Федерации с превышением предоставленных ему полномочий.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Кисленко И.Л. поддержала заявление прокурора по изложенным основаниям.

Представитель Сахалинской областной Думы Олешевская Е.В. просила отказать в удовлетворении требований прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статей 6, 7, 9, 12 (в части, устанавливающей административную ответственность за предоставление недостоверной информации о наличии свободных земельных участков земельного фонда), 13, 15, 19 (в части, устанавливающей административную ответственность за стоянку на газонах, движение по газонам, а также стоянку (хранение) разукомплектованных транспортных средств вне специально отведенных для этого органами местного самоуправления мест), 21 (в части, устанавливающей ответственность за нарушения правил благоустройства населенных пунктов Сахалинской области) Закона области №490. В остальной части согласилась с требованиями прокурора.

Представитель губернатора Сахалинской области Лещева Е.А. возражала против удовлетворения требований прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статей 6, 7, 9, 12 (в части, устанавливающей административную ответственность за предоставление недостоверной информации о наличии свободных земельных участков земельного фонда, а также за невнесение установленных законодательством Сахалинской области платежей за землю), 13, 13-9 (за исключением слов «не находящимся в муниципальной собственности»), 13-10 (за исключением слов «не находящимся в муниципальной собственности), 15, 19 (в части, устанавливающей административную ответственность за стоянку и движение по газонам, а также стоянку (хранение) разукомплектованных транспортных средств вне специально отведенных для этого органами местного самоуправления мест), 21 (в части, устанавливающей административную ответственность за нарушение правил благоустройства населенных пунктов Сахалинской области), части 4 статьи 38 Закона области №490. В остальной части с требованиями прокурора согласилась, однако просила признать оставшиеся нормы недействующими не с момента вступления в силу Закона, а с момента вступления в законную силу решения суда.

Определением Сахалинского областного суда от 10 октября 2011 года производство по делу прекращено в части требования прокурора о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 4 статьи 38 Закона области №490 на основании пункта 1 статьи 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы административного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

В силу части 1 статьи 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;

3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

На основании статьи 1.3.1 КоАП РФ субъекты Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях вправе устанавливать путем принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Согласно подпункту 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами, напрямую отнесены к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований и органов местного самоуправления.

Вместе с тем, федеральный законодатель, предоставляя органам государственной власти субъектов Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению административной ответственности, поставил их в прямую зависимость не только от КоАП РФ, но и в целом от федерального отраслевого законодательства, которым установлены критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.

Судом установлено, что отдельные положений Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 года №490 «Об административных правонарушениях в Сахалинской области» противоречат федеральному законодательству.

Так, частью 2 статьи 4 Закона области №490 предусмотрена административная ответственность за неисполнение либо создание препятствий для исполнения постановлений комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 24 июня 1999 года №120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, входят в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В рамках предоставленных указанным Федеральным законом полномочий комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав принимают постановления (пункт 3 статьи 6, часть 2 статьи 8.1, часть 1 статьи 26, пункт 2 части 1 статьи 27) о проведении индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетних; об исключении из специального учебно-воспитательного учреждения; постановление комиссии, содержащее ходатайство о направлении несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа и другие.

Кроме того, статьями 22.1, 23.2 и 29.9 КоАП РФ комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних и выносить соответствующие постановления об административных правонарушениях.

Из диспозиции оспариваемой части 2 статьи 4 Закона области №490 следует, что данная норма распространяет свое действие на все, без исключения, постановления комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Однако согласно пункту 5 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ установление порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний отнесено к ведению Российской Федерации.

Следовательно, ответственность за неисполнение постановлений комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по делам об административных правонарушениях и за создание препятствий для их исполнения может быть установлена только федеральным законодательством.

Исходя из административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, рассмотрение которых отнесено к подведомственности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, и положений главы 3 указанного Кодекса комиссии могут выносить постановления о назначении административных наказаний в виде предупреждения или административного штрафа.

Административная ответственность за неуплату административного штрафа установлена статьей 20.25 КоАП РФ.

Таким образом, часть 2 статьи 4 Закона области №490 в той части, в которой она распространяется на постановления комиссий по делам об административных правонарушениях, противоречит федеральному законодательству, так как ею в указанной части осуществлено регулирование по вопросу, имеющему федеральное значение.

Статьей 7 Закона области №490 установлена административная ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленных законодательством Сахалинской области правил и требований к лекарственному обеспечению населения Сахалинской области.

Указанная норма находится в главе 3 Закона области №490, предусматривающей административные правонарушения в области охраны здоровья.

Пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится координация вопросов здравоохранения.

Правовые, организационные и экономические принципы в области охраны здоровья граждан установлены в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22 июля 1993 года №5487-1.

В соответствии с пунктами 2, 3, 14 статьи 5 указанных Основ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан отнесено регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья граждан; установление и проведение единой государственной политики в области охраны здоровья граждан; подтверждение соответствия (регистрация, испытание и разрешение применения), в том числе лекарственных, иммунобиологических препаратов и изделий медицинского назначения, контроль за их производством, оборотом и за порядком их использования.

Составной частью законодательства в области здравоохранения и охраны здоровья граждан является Федеральный закон от 12 апреля 2010 года №61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», который регулирует порядок обращения лекарственных средств (далее – Федеральный закон №61).

Согласно статье 1 названного Федерального закона под обращением лекарственных средств понимается разработка, доклинические исследования, клинические исследования, экспертиза, государственная регистрация, стандартизация и контроль качества, производство, изготовление, хранение, перевозка, ввоз на территорию Российской Федерации, вывоз с территории Российской Федерации, реклама, отпуск, реализация, передача, применение, уничтожение лекарственных средств.

Анализ положений вышеприведенного законодательства позволяет прийти к выводу о том, что под лекарственным обеспечением понимается узкая сфера правоотношений, включающая в себя не все виды деятельности субъектов в области лекарств, а лишь комплекс мер, предпринимаемых по закупке, хранению, транспортировке, отпуску и реализации лекарственных средств потребителям, то есть лекарственное обеспечение включено в понятие лекарственного обращения.

Устанавливая полномочия федеральных органов исполнительной власти при обращении лекарственных средств, федеральный законодатель отнес к их компетенции проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обеспечения лекарственными препаратами граждан на территории Российской Федерации, а также применение мер ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации (пункты 1 и 17 статьи 5 Федерального закона №61).

Статьей 68 Федерального закона №61-ФЗ установлено, что нарушение законодательства Российской Федерации при обращении лекарственных средств влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

К полномочиям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации отнесены лишь разработка и реализация региональных программ обеспечения населения лекарственными препаратами; установление предельных размеров оптовых надбавок и предельных размеров розничных надбавок к фактическим отпускным ценам, установленным производителями лекарственных препаратов, на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов; осуществление контроля за применением цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, организациями оптовой торговли, аптечными организациями, индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на фармацевтическую деятельность (статья 6 Федерального закона №61).

Учитывая изложенное, вопросы, связанные с обращением лекарственных средств, в том числе лекарственным обеспечением, включая их хранение, отпуск, реализацию, имеют федеральное значение и урегулированы Федеральным законом №61, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Так, регулирование отпуска (реализации) лекарственных средств в аптечных организациях, включая определение условий приемки, хранения лекарственных средств, осуществлено приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 4 марта 2003 года №80 «Об утверждении отраслевого стандарта «Правила отпуска (реализации) лекарственных средств в аптечных организациях. Основные положения. ОСТ 91500.05.0007-2003» (зарегистрирован в Минюсте РФ 17 марта 2003 года №4272).

Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 14 декабря 2005 года №785 (зарегистрирован в Минюсте РФ 16 января 2006 года №7353) утвержден Порядок отпуска лекарственных средств.

Минимальный ассортимент лекарственных препаратов для медицинского применения, необходимых для оказания медицинской помощи, установлен приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 15 сентября 2010 года №805н (зарегистрирован в Минюсте РФ 4 октября 2010 года №18612).

Поскольку фармацевтическая деятельность отнесена к лицензируемой, при нарушении условий приемки, хранения, отпуска и реализации лекарственных средств, возможно привлечение к административной ответственности, предусмотренной статьей 14.1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

С учетом вышеизложенного, тот факт, что по юридической конструкции оспариваемая норма Закона имеет отсылку к законодательству Сахалинской области в области лекарственного обеспечения населения, на что указали представители заинтересованных лиц, не свидетельствует о правомерности установления законодателем Сахалинской области в этой сфере административной ответственности.

В этой связи, суд приходит к выводу о том, что установление административной ответственности в статье 7 Закона области №490 осуществлено с превышением полномочий субъекта Российской Федерации, поэтому данная норма подлежит признанию недействующей.

Статьей 9 Закона области №490 предусмотрена административная ответственность за нарушение установленных органами местного самоуправления в Сахалинской области правил содержания собак и кошек.

В муниципальных образованиях Сахалинской области приняты Правила содержания собак и кошек.

Так, к примеру, решением Собрания муниципального образования городской округ «Охинский» от 24 июня 2010 года №4.9-11 утверждены такие Правила, которые регулируют отношения в сфере содержания домашних животных, обеспечения безопасности людей от неблагоприятного физического, санитарного и психологического воздействия домашних животных, распространяются на всех животных и подлежат соблюдению всеми владельцами домашних животных в муниципальном образовании.

Раздел 2 названных Правил о правах и обязанностях владельцев домашних животных предусматривает право граждан на наличие в их собственности домашних животных.

В соответствии с указанными Правилами владельцы домашних животных обязаны обеспечивать безопасность граждан от воздействия домашних животных; содержать их в соответствии с их биологическими особенностями, гуманно обращаться с ним, не оставлять без корма и воды, а в случае заболевания обращаться к услугам ветеринарной службы; осуществлять ветеринарно-санитарные мероприятия, обеспечивающие предупреждение болезней собак и кошек; не допускать загрязнения собаками и кошками квартир, подъездов, лестничных клеток, чердаков, подвалов и других мест общего пользования, а также детских площадок, дорожек, тротуаров и улиц, загрязнение указанных мест немедленно устраняется владельцами животных; усыпление домашнего животного допускается только в ветеринарном учреждении и т.д.

Таким образом, конструкция диспозиции указанной нормы Закона области указывает на сложный, комплексный объект правонарушения, поскольку принятые органами местного самоуправления в Сахалинской области правила содержания собак и кошек затрагивают вопросы собственности на домашних животных, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ветеринарии, то есть вопросы, урегулированные Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом №52-ФЗ от 30 марта 1999 года «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Законом Российской Федерации от 14 мая 1993 года №4979-1 «О ветеринарии».

В области санитарно-эпидемиологического благополучия и ветеринарии на федеральном уровне приняты постановления Главного государственного врача Российской Федерации.

Так, постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 мая 2003 года №105 введены в действие санитарно-эпидемиологические правила и нормативы «Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации. СанПиН 3.2.1333-03», утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 28 мая 2003 года, где в качестве мероприятия по профилактике токсокароза установлено правило о выделении на территории домовладений площадок для выгула собак и обеспечение их надлежащего санитарного состояния.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 20 января 2011 года №6 утверждены Санитарные правила СП 3.1.7.2835-11 «Профилактика лептоспирозной инфекции у людей», которыми установлено, что домашние собаки должны быть привиты против лептоспироза в обязательном порядке, ответственность возлагается на владельцев собак.

В такой ситуации не исключена возможность квалификации правонарушений по статье 6.3 КоАП РФ. Административная ответственность за правонарушения в области ветеринарии установлена главой 10 КоАП РФ.

Правила перевозки домашних животных также установлены на федеральном уровне: приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 18 июня 2003 года №35 утверждены Правила перевозок железнодорожным транспортом животных, включая домашних; «СанПин 2.5.2-703-98.2.5.2 Водный транспорт. Суда внутреннего и смешанного (река-море) плавания. Санитарные правила и нормы», утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 апреля 1998 года №16, определяют правила перевозки таких животных водным транспортом.

Более того, на федеральном уровне установлены Правила содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР, утвержденные Минжилкомхозом РСФСР 12 июня 1981 года, Минсельхозом РСФСР 24 июня 1981 года, Минздравом РСФСР 24 июня 1981 года, Минюстом РСФСР 3 июля 1981 года.

С учетом изложенного, исходя из содержания оспариваемой нормы статьи 9 Закона области №490, где не конкретизирована объективная сторона правонарушения, суд приходит к выводу о том, что административная ответственность в этой норме установлена законодателем Сахалинской области с превышением его компетенции в области законодательства об административных правонарушениях.

Статьей 12 Закона области №490 предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного порядка отвода земель, находящихся в государственной собственности Сахалинской области или в собственности муниципальных образований, сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) юридических лиц о предоставлении земельных участков либо представление недостоверной информации о наличии свободных земельных участков земельного фонда, а равно систематическое невнесение установленных законодательством Сахалинской области платежей за землю.

Порядок предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, включая сроки рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков, в том числе находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, установлен главой 5 Земельного кодекса Российской Федерации (статьи 30, 30.1, 30.2, 31, 32, 33, 34, 36 и др).

Так, статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации установлен порядок выбора земельных участков, в том числе порядок и сроки предоставления государственными органами и органами местного самоуправления информации о наличии свободных участков.

В соответствии с указанной статьей орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению органов исполнительной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в установленном законодательством порядке.

В этой связи, отвод земельных участков, сроки рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков, предоставление информации о наличии свободных земельных участков, относящиеся к процедуре (порядку) предоставления земельных участков, являются вопросами федерального значения, следовательно, ответственность за их нарушение может быть установлена исключительно федеральным законодательством.

Так, административная ответственность за нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков установлена частью 1 статьи 8.12 КоАП РФ, а за нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков и сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда – частью 1 статьи 19.9 КоАП РФ.

Довод представителей заинтересованных лиц о том, что ни Земельным кодексом Российской Федерации, ни КоАП РФ не урегулирован вопрос и не установлена ответственность непосредственно за предоставление недостоверной информации о наличии свободных земельных участков, в связи с чем в рамках совместного ведения субъект Российской Федерации обладает полнотой власти и правомерно установил за такое нарушение ответственность, нельзя признать состоятельной.

Отсутствие на федеральном уровне административной ответственности непосредственно за предоставление недостоверной информации о наличии свободных земельных участков не означает возможность установления такой ответственности органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку вопрос о необходимости ее введения является исключительным полномочием федерального законодателя. Иное означало бы умаление сформулированного в статье 1.3 КоАП РФ принципа разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Кроме того, анализ диспозиции статьи 12 Закона области №490 в части действий по предоставлению недостоверной информации о наличии свободных земельных участков земельного фонда позволяет прийти к выводу о том, что они могут охватываться объективной стороной правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.9 КоАП РФ, определяющей ответственность за сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда.

Ссылка представителя Сахалинской областной Думы на Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», несостоятельна, поскольку указанный закон не регулирует вопросы, связанные с предоставлением земельных участков, поэтому к спорным правоотношениям не применим.

Тем более, в соответствии со статьей 25 указанного Федерального закона должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, виновные в нарушении права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, несут административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, и за нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления установлена административная ответственность на федеральном уровне – статьей 13.28 КоАП РФ.

Статья 12 Закона области №490 в части, предусматривающей административную ответственность за систематическое невнесение установленных законодательством Сахалинской области платежей за землю, также противоречит федеральному законодательству.

Согласно статье 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.

Порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года №137-ФЗ).

Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка.

Порядок взимания налогов, в том числе земельного налога, установлен Налоговым кодексом Российской Федерации, а порядок заключения договоров, в том числе договоров аренды, существенным условием которого является размер арендной платы, урегулированы Гражданским кодексом Российской Федерации.

В этой связи, суд соглашается с доводом прокурора о том, что правоотношения, затрагивающие плату за землю, в том числе установленную в соответствии с законодательством Сахалинской области, относятся к вопросам федерального значения, в связи с чем законодательный орган Сахалинской области неправомерно установил административную ответственность за систематическое невнесение установленных законодательством Сахалинской области платежей за землю.

Наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочием по установлению порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков ее внесения за земли, находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации, на что сослались представители заинтересованных лиц, не свидетельствует о праве указанных органов устанавливать ответственность за несоблюдение сроков ее внесения, поскольку последствия невыполнения условий договора, ответственность за их невыполнение урегулированы Гражданским кодексом Российской Федерации.

Более того, используемое в статье 12 Закона области №490 слово «систематическое» допускает неопределенность сроков, условий, оснований принятия соответствующего решения, влекущее произвольное применение указанной нормы, что в соответствии с подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96, является коррупциогенным фактором, выражающимся в широте дискреционных полномочий, так как не отвечает требованиям ясности и определенности.

Учитывая изложенное, суд признает статью 12 Закона области №490 недействующей в полном объеме.

Статьей 13-1 Закона области №490 установлена административная ответственность за предоставление владельцами рынков и их должностными лицами торговых мест на территории рынка организациям, не имеющим документов о государственной регистрации в качестве юридического лица, а равно гражданам, не имеющим документа о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или гражданам, не имеющим право на торговлю на иных законных основаниях.

Порядок предоставления торговых мест на розничном рынке, требования к продавцам, осуществляющим деятельность на розничном рынке, установлены Федеральным законом от 30 декабря 2006 года №271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №271).

Так, частями 2 и 3 статьи 15 данного Федерального закона предусмотрено, что торговые места предоставляются юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, зарегистрированным в установленном законодательством Российской Федерации порядке, и гражданам (в том числе гражданам, ведущим крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства или занимающимся садоводством, огородничеством, животноводством) по договорам о предоставлении торговых мест на срок, не превышающий срока действия разрешений.

При заключении договоров о предоставлении торговых мест лицами, указанными в части 2 настоящей статьи, должны предоставляться, в том числе, сведения о государственной регистрации в качестве юридического лица и индивидуального предпринимателя; документы, подтверждающие ведение гражданином крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства или занятие садоводством, огородничеством, животноводством.

Согласно части 3 статьи 23 Федерального закона №271 за нарушение требований, установленных настоящим Федеральным законом, наступает ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 14.34 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение правил организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках.

Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность за нарушение порядка предоставления торговых мест на розничном рынке, урегулированного федеральным законом.

В этой связи, статья 13-1 Закона области №490 противоречит вышеприведенным нормам федерального законодательства и свидетельствует о превышении нормотворческой компетенции субъекта Российской Федерации.

Частью 4 статьи 13-6 Закона области №490 предусмотрена административная ответственность за уклонение от подачи декларации об объеме розничной продажи алкогольной продукции, либо за несвоевременную подачу такой декларации, либо включение в декларацию заведомо искаженных сведений.

Правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации регламентированы Федеральным законом от 22 ноября 1995 года №171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (далее – Федеральный закон №171), действующим в редакции с изменениями, внесенными Федеральными законами от 18 июля 2011 года №218-ФЗ и от 21 июля 2011 года №253-ФЗ.

Согласно статье 5 названного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции отнесены: организация и осуществление государственного учета и отчетности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; установление порядка представления деклараций (декларирования) об объеме производства, оборота и (или) использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Розничная продажа этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции охватывается определенным статьей 2 Федерального закона №171 понятием оборота спиртосодержащей и алкогольной продукции.

Абзацем 11 пункта 1 статьи 26 Федерального закона №171 установлен запрет на искажение и (или) непредставление в установленные сроки декларации об объеме производства или оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Кроме того, в пункте 3 статьи 26 Федерального закона №171 предусмотрено, что юридические лица, должностные лица и граждане, нарушающие его требования, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

К полномочиям субъектов Российской Федерации Федеральный закон №171 (статья 6) относит лишь прием деклараций об объеме розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, осуществление государственного контроля за их представлением.

Таким образом, учет и декларирование объема розничной алкогольной продукции, установление порядка такого декларирования являются вопросами федерального значения.

На федеральном уровне административная ответственность за нарушение установленного порядка учета этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции при производстве и обороте установлена статьей 14.19 КоАП РФ, а статьей 15.13 КоАП РФ - за уклонение от подачи декларации об объеме производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции или декларации об использовании этилового спирта, либо за несвоевременную подачу одной из таких деклараций, либо за включение в одну из таких деклараций заведомо искаженных данных.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что правовое регулирование, содержащееся в части 4 статьи 13-6 Закона Сахалинской области, осуществлено областью с превышением полномочий субъекта Российской Федерации, в связи с чем указанное положение подлежит признанию недействующим.

Согласно статье 13-9 Закона области №490 осуществление регулярных маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, не находящимся в муниципальной собственности и привлекаемым на конкурсной основе, по маршрутам городского и внутримуниципального пригородного и междугородного сообщения без заключения соответствующего договора с заказчиком перевозок, а также транспортом, не указанным в договоре, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц (индивидуальных предпринимателей) - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

Те же действия, совершенные повторно в течение года со дня наложения за их совершение административного наказания, - влекут наложение административного штрафа на должностных лиц (индивидуальных предпринимателей) - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от шестидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

В соответствии со статьей 13-10 Закона №490 осуществление регулярных маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, не находящимся в муниципальной собственности и привлекаемым на конкурсной основе, по межмуниципальным пригородным и междугородным маршрутам без заключения соответствующего договора с заказчиком перевозок, а также транспортом, не указанным в договоре, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц (индивидуальных предпринимателей) - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

Те же действия, совершенные повторно в течение года со дня наложения за их совершение административного наказания, - влекут наложение административного штрафа на должностных лиц (индивидуальных предпринимателей) - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от шестидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

Из приведенных норм Закона области №490 следует, что привлечение к административной ответственности за нарушение порядка регулярных маршрутных пассажирских перевозок поставлено в зависимость от формы собственности автомобильного транспорта, посредством которого осуществляются такие перевозки.

При этом, индивидуальные предприниматели и юридические лица, использующие в своей деятельности автомобильный транспорт, находящийся в муниципальной собственности (к примеру, переданный органами местного самоуправления в аренду), исключены из перечня субъектов указанных административных правонарушений.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 1.4 КоАП РФ лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.

Таким образом, при установлении административной ответственности законодательный орган Сахалинской области необоснованно вывел из круга субъектов вышеуказанных административных правонарушений хозяйствующих субъектов, осуществляющих регулярные маршрутные пассажирские перевозки автомобильным транспортом, находящимся в муниципальной собственности.

В этой связи, суд признает статьи 13-9 и 13-10 Закона области №490 противоречащими федеральному законодательству и недействующими в части слов «не находящимся в муниципальной собственности».

Оснований для признания указанных норм недействующими в полном объеме, о чем просит прокурор в заявлении, судом не усматривается.

Подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 ода №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения отнесено решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).

Согласно пунктам 1-3 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 5,7 статьи 14, пунктами 5,6 части 1 статьи 15, пунктами 5,7 статьи 16 указанного Федерального закона к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах поселения, муниципального района, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, муниципального района, городского округа.

Реализуя предоставленные полномочия в рамках совместного ведения, администрацией Сахалинской области 27 июня 2005 года принято постановление №114-па «О порядке привлечения автотранспорта юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к регулярным маршрутным перевозкам пассажиров на территории Сахалинской области», которым предусмотрено привлечение автотранспорта юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, владеющих им на правах собственности, аренды, хозяйственного ведения, лизинга и других законных основаниях, к регулярным перевозкам пассажиров на конкурсной основе и на основании договора, заключаемого между заказчиком и владельцем автотранспортных средств.

В свою очередь, органами местного самоуправления муниципальных образований Сахалинской области приняты нормативные правовые акты, устанавливающие порядок по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения на территории муниципальных образований.

Так, постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 25 марта 2010 года №532 утвержден Порядок по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», которым установлен запрет за осуществление регулярных перевозок без заключения договора на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по регулярным маршрутам городского округа с Департаментом городского хозяйства администрации города, а также транспортом, не указанным в договоре.

Как следует из текста диспозиции оспариваемых норм, объективная сторона правонарушения, сформулированного законодателем Сахалинской области в этих норм, характеризуется несоблюдением организационных требований, предъявляемых к транспортному обслуживанию населения по регулярным маршрутам, а именно без договора, заключенного между перевозчиком и уполномоченным органом, а также транспортом, не указанным в договоре.

Иными словами, установлена ответственность за несоблюдение требований, предусмотренных нормативными правовыми актами органа исполнительной власти Сахалинской области и органов местного самоуправления.

Федеральным законодательством такие требования не установлены, и указанные вопросы оно не регулирует.

Таким образом, исходя из содержания оспариваемых норм статей 13-9 и 13-10 Закона области №490, где конкретизирована объективная сторона правонарушения, административная ответственность за совершение указанных правонарушений установлена законодателем Сахалинской области правомерно в рамках его компетенции в области законодательства об административных правонарушениях, а именно, за нарушение правил, принятие которых отнесено к ведению субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Ссылку прокурора на Федеральный закон от 10 декабря 1995 года №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» и Правила дорожного движения в Российской Федерации, утвержденные постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года №1090, суд признает несостоятельной, поскольку вопросы организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и условия предоставления транспортных услуг населению указанными федеральными актами не урегулированы.

Статьей 16 Закона области №490 предусмотрена административная ответственность за нарушение установленных органами местного самоуправления Сахалинской области правил установки, размещения, содержания рекламных щитов и средств наружного оформления объектов, расклейку афиш, объявлений вне специально отведенных для этих целей органами местного самоуправления Сахалинской области мест, а также несанкционированное размещение их на специально установленных стендах.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 13 марта 2006 года №38-ФЗ «О рекламе» (далее – Федеральный закон №38) реклама – это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.

В этой связи, используемые в статье 16 Закона области «490 термины «рекламный щит», «средство наружного оформления объектов», «афиша», «объявление» относятся к средствам рекламы, а вопросы установки, размещения, содержания средств рекламы урегулированы вышеуказанным Федеральным законом.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона №38 законодательство о рекламе состоит из настоящего Федерального закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а не актами субъекта Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 38 Федерального закона №38 нарушение рекламодателями, рекламопроизводителями, рекламораспространителями законодательства Российской Федерации о рекламе влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Такая ответственность установлена статьей 14.3 КоАП РФ (нарушение законодательства о рекламе).

Ни Федеральный закон №38, ни Федеральный закон №131 не наделяет органы местного самоуправления полномочиями по установлению правил установки, размещения и содержания средств рекламы.

Указанные вопросы являются исключительно вопросами федерального уровня.

В этой связи, правовое регулирование, содержащееся в статье 16 Закона области №490, осуществлено законодателем Сахалинской области с превышением полномочий, в связи с чем указанная норма подлежит признанию недействующей.

Статьей 17 Закона области №490 предусмотрена административная ответственность за нарушение установленных органами местного самоуправления Сахалинской области правил содержания дождеприемных или смотровых колодцев водосточной сети.

Дождеприемные и смотровые колодцы водосточной сети относятся к системе сооружений коммунального водоснабжения и канализации, содержание и эксплуатация которых регулируется техническими нормами и правилами.

В частности, в настоящее время действуют Правила технической эксплуатации систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации, утвержденные приказом Госстроя России от 30 декабря 1999 года №168, которые регламентируют технические требования по эксплуатации объектов водопроводно-канализационного хозяйства и их соответствия санитарным нормам; Рекомендации по содержанию и ремонту дождевой канализации, утвержденные приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 16 февраля 1981 года №99.

Ни Федеральным законом от 27 декабря 2001 года №184-ФЗ «О техническом регулировании», ни Федеральным законом №131 органы местного самоуправления не наделены полномочиями по установлению технических норм и правил эксплуатации таких объектов и сооружений.

Учитывая изложенное, субъект Российской Федерации неправомерно установил административную ответственность по вопросу, не отнесенному к его ведению, в связи с чем статья 17 Закона области №490 признается недействующей.

Статьей 15 Закона области №490 предусмотрена административная ответственность за складирование материалов, тары и товаров на закрепленной за юридическими или физическими лицами территории с нарушением установленных органами местного самоуправления Сахалинской области правил; статьей 20 - за несвоевременную уборку закрепленных территорий в населенном пункте Сахалинской области либо самовольный сброс мусора (снега) на территории населенного пункта; статьей 20-1 - за нарушение установленных органами местного самоуправления в Сахалинской области правил вывоза мусора; статьей 21 - за нарушение правил благоустройства и санитарного содержания территорий населенных пунктов Сахалинской области; статьей 21-1 - за нарушение правил содержания придомовой территории.

Как следует из содержания диспозиций указанных статей, объективная сторона правонарушений выражается в несоблюдении и невыполнении требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в области обращения с отходами производства и потребления.

По смыслу статей 3, 55 Федерального закона №52-ФЗ от 30 марта 1999 года «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» административная ответственность может быть установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а не аналогичным законом субъекта Российской Федерации.

Правовые основы обращения с отходами определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 года №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

В силу статей 13, 25, 28 данного Федерального закона территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным, и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека. Государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией. Административная ответственность за нарушение требований обращения с отходами устанавливается законодательством Российской Федерации.

Осуществление благоустроительных мероприятий предполагает соблюдение установленных правил, предъявляемых действующим законодательством в этой сфере.

Так, в частности, в силу пунктов 1.4.4, 1.4.5 постановления Министерства труда Российской Федерации от 16 октября 2000 года №74 «Об утверждении межотраслевых правил по охране труда в розничной торговле» оказание услуг не должно вызывать ухудшения характеристик окружающей среды (засоренность территории, запыленность и загазованность воздуха и т.п.). Территория организации должна содержаться в чистоте, проезды, проходы, разгрузочные площадки и т.п. следует постоянно очищать от мусора. На территории, прилегающей к торговой организации и доступной для покупателей, не допускается проведение погрузочно-разгрузочных работ, складирование тары, размещение контейнеров с мусором.

За нарушение правил санитарного содержания и благоустройства территорий установлена ответственность в статье 6.3 КоАП РФ (нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и законодательства о техническом регулировании).

Ответственность за нарушение правил содержания придомовых территорий предусмотрена статьей 6.4 КоАП РФ (нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых и общественных помещений, зданий, сооружений).

Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании и ином обращении с отходами производства и потребления квалифицируется по статье 8.2 КоАП РФ.

Таким образом, установление административной ответственности в статьях 15, 20, 20-1, 21, 21-1 Закона области №490 противоречит статье 1.3 КоАП РФ, так как за нарушение данных правил предусмотрена ответственность на федеральном уровне, в связи с чем субъект Российской Федерации вышел за пределы предоставленных ему полномочий.

Ссылку заинтересованных лиц на то, что статья 15, а также статья 21 Закона области №490 в части ответственности за нарушение правил благоустройства территорий населенных пунктов Сахалинской области приняты субъектом Российской Федерации правомерно, поскольку организация благоустройства относится к вопросам местного значения, а не к вопросам в области санитарно-эпидемиологического законодательства, суд находит несостоятельной.

Понятие «благоустройство» не содержится в законодательстве. Под благоустроительными мероприятиями необходимо понимать мероприятия организационного характера (на что прямо указывает лексическое значение используемых терминов «организовать» - упорядочить, придать планомерность, наладить, устроить; «благоустроить» - оборудовать, сделать хорошим, удобным), осуществляемых с соблюдением экологических, санитарно-эпидемиологических и иных требований, установленных федеральным законодательством Российской Федерации.

Поэтому полномочие органов местного самоуправления, определенное в статьях 14 и 16 Федерального закона №131, по организации благоустройства населенных пунктов означает не что иное, как осуществление благоустроительных мероприятий, но с соблюдением установленных правил, предъявляемых действующим законодательством, в том числе в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В этой связи, в муниципальных образованиях Сахалинской области приняты нормативные правовые акты, объединяющие одновременно в одном документе взаимосвязанные между собой правила благоустройства и санитарного содержания территорий муниципальных образований, которые разработаны на основании Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральных законов «Об охране окружающей среды», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об отходах производства и потребления», санитарных правил содержания населенных пунктов и других нормативно-правовых актов, определяющих требования к состоянию благоустройства городских территорий и защите окружающей среды.

В указанных правилах под благоустройством понимается комплекс проводимых работ и мероприятий, направленных на обеспечение и улучшение санитарного и эстетического состояния населенного пункта, повышение комфортности проживания, обеспечение безопасности среды проживания жителей, а также непосредственно деятельность физических и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по созданию и обеспечению благоприятных условий проживания в границах населенного пункта.

Таким образом, благоустроительные мероприятия, куда входит и озеленение территорий населенных пунктов, напрямую связаны с экологией, охраной окружающей среды и санитарно-эпидемиологическим благополучием населения.

Учитывая изложенное, по вышеуказанным основаниям суд признает противоречащей федеральному законодательству и статью 18 Закона области №490, в которой установлена административная ответственность за несогласованную с органами местного самоуправления Сахалинской области вырубку, а также повреждение деревьев, кустарников и других зеленых насаждений на территории населенного пункта, производство работ по озеленению в нарушение проекта детальной планировки объекта данного населенного пункта.

В соответствии со статьей 61 Федерального закона от 10 января 2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» зеленый фонд городских поселений, сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений. Охрана зеленого фонда обеспечивается системой мероприятий по сохранению и развитию зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды.

На основании пунктов 1.1.1, 6.4, 6.5 Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 15 декабря 1999 года №153, зеленый фонд города является составной частью природного комплекса города и включает в себя озелененные и лесные территории всех категорий и видов, образующие систему городского озеленения в пределах городской черты, а также озелененные территории, лесные территории за пределами городской черты, если эти территории решениями федеральных органов управления или органов управления субъектов Федерации переданы в ведение местного городского самоуправления для экологической защиты и организации рекреации городского населения.

Запрещается юридическим и физическим лицам самовольная вырубка и посадка деревьев и кустарников.

За незаконную рубку или повреждение деревьев взыскивается ущерб в соответствии с действующим порядком.

Таким образом, вырубка и (или) повреждение деревьев, кустарников и других зеленых насаждений на территории населенных пунктов свидетельствует о нарушении федерального законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Административная ответственность за правонарушения в указанной сфере установлена нормами главы 8 КоАП РФ.

Кроме того, зеленые насаждения одновременно являются объектами собственности, а, следовательно, их уничтожение и повреждение наносит ущерб не только охране окружающей среды, но и материальный ущерб собственникам этих зеленый насаждений.

В этой связи, учитывая сложный объект правонарушения, предусмотренный статьей 18 Закона области №490, квалифицировать данное правонарушение возможно и по статье 7.17 КоАП РФ.

Суд признает также противоречащей федеральному законодательству статью 19 Закона области №490.

Указанной статьей установлена административная ответственность за мойку транспортных средств вне специально отведенных для этого органами местного самоуправления Сахалинской области мест, стоянку на газонах, движение по газонам, стоянку на проезжей части дворовых территорий, препятствующей механизированной уборке и вывозу бытовых отходов, а также стоянку (хранение) разукомплектованных транспортных средств вне специально отведенных для этого органами местного самоуправления мест (часть 1); за те же действия, совершенные повторно в течение года со дня наложения за их совершение административного наказания, либо непринятие мер по вывозу разукомплектованного автотранспортного средства в специально отведенное место в течение семи дней после привлечения лица к административной ответственности за действия, предусмотренные частью 1 настоящей статьи (часть 2).

Объектом данного правонарушения являются правила эксплуатации и содержания транспортных средств, являющихся источником негативного воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Исходя из экологической, санитарно-эпидемиологической направленности данных мероприятий, общие требования, предъявляемые к их выполнению, регулируются, как уже было отмечено выше, Федеральными законами «Об охране окружающей среды», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а не нормативными актами местного самоуправления.

В частности, согласно статье 45 Федерального закона «Об охране окружающей среды» юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию автомобильных транспортных средств обязаны соблюдать нормативы допустимым выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также принимать меры по обезвреживанию загрязняющих веществ, в том числе их нейтрализации, снижению уровня шума и иного негативного воздействия. В силу статьи 2 этого же Федерального закона отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо, также регулируются и законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, направленным на обеспечение для человека благоприятной окружающей среды.

Так, Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденными приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 15 декабря 1999 года №153; Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 года №170; Санитарными правилами содержания территорий населенных мест (СанПин 42-128-4690-88) установлен запрет на проезд и стоянку автомашин, мотоциклов, других видов транспорта на озелененных территориях, на мытье машин в местах, не отведенных для этой цели (на придомовой территории, пляжах, парках и др).

Газоны, цветники, деревья и кустарники являются ни чем иным, как элементами озеленения территорий населенных пунктов, в связи с чем вышеуказанный запрет, установленный нормами федерального законодательства, распространяется и на движение и стоянку транспортных средств на газонах.

В этой связи, ссылка заинтересованных лиц на то, что федеральным законодательством не урегулированы правоотношения, связанные со стоянкой и движением транспортных средств по газонам, в связи с чем субъект Российской Федерации вправе устанавливать такие правила и ответственность за их невыполнение, суд находит несостоятельной.

Кроме того, как следует из диспозиции статьи 19 Закона области №490, имеющей сложный объект правонарушения, в ней речь также ведется о противоправных действиях (стоянка на проезжей части дворовых территорий, препятствующая механизированной уборке и вывозу бытовых отходов, стоянка (хранение) разукомплектованных транспортных средств, непринятие мер по вывозу разукомплектованного транспортного средства), связанных с загрязнением территорий населенных пунктов и с несоблюдением требований к сбору и вывозу отходов и мусора, предъявляемых Федеральным законом «Об отходах производства и потребления», в силу которого территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов (каковыми в соответствии со статьей 1 данного Закона является разукомплектованный транспорт, как товар, утративший свои потребительские свойства и представляющий собой лом металла), в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что правовое регулирование, предусмотренное в статье 19 Закона области №490, осуществлено субъектом Российской Федерации с превышением предоставленных полномочий, поскольку в ней установлена ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, определенных федеральным законодательством.

Статьей 22 Закона области №490 установлена административная ответственность за нарушение требований по сохранению, использованию и охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) областного и местного значения, а равно несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны.

Согласно статье 23 Закона области №490 действия (бездействие), препятствующие проведению проверки сохранности либо изучению объектов культурного наследия Сахалинской области уполномоченными лицами органов охраны памятников истории и культуры, а также непредставление органам охраны памятников истории и культуры проектных и иных документов, необходимых для обеспечения сохранности и изучения объектов культурного наследия Сахалинской области, - влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до пятисот рублей; на должностных лиц – от пятисот до тысячи рублей; на юридически лиц – от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.

Частью 2 указанной статьи предусмотрено, что те же действия, совершенные повторно в течение года со дня наложения за их совершение административного наказания, - влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до тысячи рублей; на должностных лиц – от тысячи до тысячи пятисот рублей; на юридических лиц – от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, включая требования по сохранению, использованию и охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в том числе регионального и местного значения, ограничения, установленные в зонах их охраны урегулированы Федеральным законом от 25 июня 2002 года №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №73-ФЗ) и являются вопросами федерального уровня.

Вопросы осуществления государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия также регламентированы Федеральным законом №73, а также Федеральным законом от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 года №1204 «Об утверждении Положения о государственном контроле в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 1 статьи 61 Федерального закона №73 за нарушение настоящего Федерального закона должностные лица, физические и юридические лица несут уголовную, административную и иную юридическую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьями 19.4 и 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль).

В этой связи, статьи 22 и 23 Закона области №490 признаются противоречащими федеральному законодательству, поскольку в них установлена административная ответственность по вопросам, имеющем федеральное значение и урегулированным федеральным законодательством.

Согласно статье 30 Закона области №490 невыполнение законных требований должностных лиц контрольно-счетной палаты Сахалинской области, а также действия (бездействие), препятствующие (затрудняющие) исполнению ими своих функциональных обязанностей, либо несвоевременное принятие мер по представлению, предписанию контрольно-счетной палаты Сахалинской области влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тысячи до четырех тысяч рублей.

Те же действия (бездействие), совершенные повторно в течение года со дня наложения за их совершение административного наказания, - влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей.

На основании части 1 статьи 1 Закона Сахалинской области от 30 июня 2011 года №60-ЗО «О контрольно-счетной палате Сахалинской области» контрольно-счетная палата Сахалинской области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля Сахалинской области.

Следовательно, деяния, ответственность за которые установлена статьей 30 Закона области №490, охватываются диспозициями статей 19.4 и 19.5 КоАП РФ, предусматривающих ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль).

Поскольку ответственность за данные правонарушения установлена на федеральном уровне, законодательный орган субъекта Российской Федерации устанавливать ответственность за подобные действия не вправе.

В этой связи, оспариваемая норма признается недействующей.

Статьей 32-2 Закона области №490 предусмотрена административная ответственность за нарушение установленных органами государственной власти Сахалинской области правил охраны жизни людей на воде в Сахалинской области.

В силу пункта 8 статьи 25 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений относится утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах.

Исходя из положений части 3 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации в указанных правилах охраны жизни людей на водных объектах регулируются также вопросы использования водных объектов общего пользования.

Постановлением администрации Сахалинской области от 31 мая 2006 года №126-па утверждены Правила охраны жизни людей на водных объектах в Сахалинской области, которые разработаны в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими обеспечение безопасности населения на водных объектах, в целях обеспечения охраны жизни людей на водных объектах, обеспечения безопасности населения при пользовании участками акватории водного объекта, используемыми для рекреационных целей, обеспечения безопасности детей на водных объектах, обеспечения безопасности при пользовании паромными переправами и наплавными мостами, обеспечения безопасности на льду, обеспечения безопасности при пользовании ледовыми переправами.

Указанным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации определены требования к участкам акватории водного объекта, используемым для рекреационных целей, меры обеспечения безопасности населения при пользовании участками акватории водных объектов, используемыми для рекреационных целей, меры обеспечения безопасности детей на водных объектах, при пользовании паромными переправами и наплавными мостами, на льду, при пользовании ледовыми переправами, определены знаки безопасности на водных объектах.

В этой связи, объектом административного правонарушения является соблюдение требований, правил, технических стандартов и других норм, предъявляемых к участкам акватории водного объекта. Объективной стороной административного правонарушения является несоблюдение норм, предусмотренных правилами охраны жизни людей на водных объектах, которые направлены на предупреждение чрезвычайных ситуаций, сохранение жизни и здоровья граждан, снижение вреда окружающей среде, предотвращение материального ущерба.

Все это указывает на сложный, комплексный объект правонарушения, а именно данное правонарушение посягает на безопасность, порядок управления, здоровье.

В такой ситуации не исключена возможность квалификации правонарушения по части 1 статьи 20.6 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за невыполнение предусмотренных законодательством обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.

Более того, в силу статьи 68 Водного кодекса Российской Федерации административная ответственность наступает в соответствии с законодательством Российской Федерации, а не с законодательством субъекта Российской Федерации.

С учетом особенности конструкции статьи 32-2 Закона области №490, сформулированной законодателем Сахалинской области в данной норме, суд соглашается с доводами прокурора области о противоречии ее федеральному законодательству.

Согласно статье 33 Закона области №490 невыполнение руководителями администрации Сахалинской области, государственных органов, организаций, независимо от подчиненности и форм собственности, требований комитета, комиссии Сахалинской областной Думы, в пределах ее компетенции, либо создание препятствий в ее работе влечет предупреждение либо наложение административного штрафа на руководителей в размере от пятисот до двух тысяч пятисот рублей.

Таким образом, законом субъекта Российской Федерации установлена административная ответственность за невыполнение руководителями государственных органов требований комитетов и комиссий Сахалинской областной Думы.

Однако под термином «государственные органы» понимаются федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктами «г»,«т» части 1 статьи 71 и части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная служба.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

В этой связи, деятельность федеральных государственных органов, в том числе ответственность должностных лиц указанных органов, регулируется исключительно актами федерального законодательства.

Однако, однозначный вывод, о каких именно государственных органах ведется речь – о федеральных органах государственной власти или органах государственной власти Сахалинской области, из содержания статьи 33 Закона области №490 сделать нельзя.

Таким образом, оспариваемые в этой части положения статьи 33 Закона области не отвечают требованиям ясности, недвусмысленности и определенности, предъявляемым федеральным законодателем к правовой норме, в связи с чем суд приходит к выводу о ее противоречии федеральному законодательству и признает недействующей в части слов «государственных органов».

Частью 3 статьи 38 Закона области №490 предусмотрено, что перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частью 1, пунктом 3 части 2 настоящей статьи, устанавливается соответствующими руководителями органов исполнительной власти Сахалинской области.

Как установлено частью 1 статьи 1.1 КоАП РФ, законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.

В силу части 6 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

Из приведенных положений КоАП РФ следует, что перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, должен быть установлен законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, тогда как в части 3 статьи 38 Закона области №490 полномочиями по установлению такого перечня неправомерно наделены руководители органов исполнительной власти Сахалинской области.

В этой связи, часть 3 статьи 38 Закона области №490 признается недействующей.

Согласно части 5 статьи 38 Закона области №490 перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с пунктом 5 части 2 названной статьи, устанавливается органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 2 статьи 1.3.1 КоАП РФ законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пунктах 4-6 части 1 настоящей статьи, куда входит определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации.

В силу частей 1, 2 и 5 статьи 19 Федерального закона №131 полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Требования к содержанию закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлены в части 6 статьи 19 Федерального закона №131.

Из приведенных положений следует, что органы местного самоуправления вправе определять перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации только в том случае, когда субъектом Российской Федерации принят соответствующий закон с одновременной передачей необходимых для осуществления государственных полномочий материальных и финансовых средств.

В Сахалинской области закон о передаче органам местного самоуправления государственных полномочий по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, не принят.

Следовательно, частью 5 статьи 38 Закона области №490 на органы местного самоуправления возложены полномочия по определению вышеуказанного перечня должностных лиц в нарушение требований федерального законодательства, в связи с чем данная норма признается недействующей.

Таким образом, суд признает противоречащими федеральному законодательству и недействующими часть 2 статьи 4 (в той части, которая распространяется на постановления об административных правонарушениях), статьи 7, 9, 12, 13-1, часть 4 статьи 13-6, статьи 13-9 (в части слов «не находящимся в муниципальной собственности», 13-10 (в части слов «не находящимся в муниципальной собственности»), 15, 16, 17, 18, 19, 20, 20-1, 21, 21-1, 22, 23, 30, 32-2, 33 (в части слов «государственных органов»), части 3 и 5 статьи 38 Закона области №490. При этом моментом признания указанных норм недействующими определяет вступление решения суда в законную силу, поскольку оспариваемые положения Закона применялись и порождали правовые последствия.

В остальной части суд не усматривает оснований для удовлетворения требований прокурора.

Так, в соответствии со статьей 6 Закона области №490 нерассмотрение в установленный законом срок заявления (обращения) об отзыве депутата, избранного в Сахалинскую областную Думу по многомандатному избирательному округу, либо отказ выдать уполномоченному представителю инициативной группы письменный ответ о причине отклонения заявления (обращения) об отзыве депутата Сахалинской областной Думы - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей.

Обращаясь с требованием о признании указанной нормы недействующей, прокурор области сослался на то, что заявление граждан об отзыве депутата представляет собой направленную в уполномоченный орган просьбу о содействии в реализации их избирательных прав, сообщение о недостатках в работе избранного депутата, критику его деятельности, то есть является обращением, которое должно рассматриваться в порядке, установленном Федеральным законом от 2 мая 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Учитывая то, что вопросы, связанные с рассмотрением обращений (заявлений) и дачи на них ответа, относятся к вопросам федерального значения, прокурор пришел к выводу о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать ответственность за указанное в статье 6 Закона области правонарушение.

С указанными выводами согласиться нельзя.

Согласно части 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Конкретизируя это положение, относящееся к основам конституционного строя, частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации также закреплено право субъектов Российской Федерации устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

При этом пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Вместе с тем, Конституция Российской Федерации не запрещает субъектам Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, включая установление принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, если это не противоречит основам конституционного строя и не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина.

В настоящее время на федеральном уровне отсутствует федеральный закон, устанавливающий общие для федерального парламента и законодательных органов субъектов Российской Федерации принципы организации указанных органов, в том числе институт отзыва депутатов.

Следовательно, субъект Российской Федерации в отсутствие федерального регулирования этого вопроса вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии.

Указанная правовая позиция высказана Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 24 декабря 1996 года №21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации».

В принятом 6 октября 1999 года Федеральном законе №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не предусмотрен отзыв депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, однако это не препятствует решению данного вопроса субъектом Российской Федерации в порядке регулирования статуса депутатов на основании пункта 4 статьи 10 указанного Федерального закона.

5 октября 2000 года принят Закон Сахалинской области №216 «Об отзыве депутата Сахалинской областной Думы» (далее – Закон области №216), которым урегулирована процедура отзыва депутата Сахалинской областной Думы, избранного в Сахалинскую областную Думу по многомандатному избирательному округу, включая процесс возбуждения вопроса об отзыве депутата на основании заявления инициативной группы граждан или избирательного объединения, подаваемого в избирательную комиссию Сахалинской области, рассматривающей такое обращение в сроки и порядке, установленном настоящим Законом (статьи 11-14).

В соответствии с пунктом 1 статьи 1, пункта 1 статьи 3 Закона Сахалинской области №216 право отзыва депутата Сахалинской областной Думы избирателями – одна из форм народовластия, средство контроля избирателей за осуществлением депутатом своих полномочий, закрепленных законодательством. Отзыв депутата – досрочное прекращение полномочий депутата на основе специально назначенного голосования избирателей соответствующего избирательного округа, проводимого в соответствии с настоящим Законом, а также с соблюдением требований, установленных федеральными законами и законами Сахалинской области.

С учетом вышеизложенного, ответственность, предусмотренная в статье 6 Закона области №490, установлена законодателем Сахалинской области за нарушение Закона Сахалинской области, что соответствует полномочиям, предоставленным субъекту Российской Федерации статьей 1.3.1 КоАП РФ.

Ссылку прокурора на положения Федерального закона от 2 мая 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» суд находит несостоятельной.

Право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления и право на отзыв депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации – различные формы прямой демократии, и если порядок реализации первой регулируется законодательными актами федерального уровня, а субъект Российской Федерации вправе лишь устанавливать дополнительные гарантии в этой сфере, то порядок реализации второй установлен только законом субъекта Российской Федерации.

В этой связи, вопросы, связанные с рассмотрением заявлений граждан и дачей ответа на них ответа при реализации процедуры отзыва депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, не являются вопросами федерального значения, поэтому положения Федерального закона №59 к спорным правоотношениям применению не подлежат.

То обстоятельство что депутаты Сахалинской областной Думы в соответствии с Законом Сахалинской области от 10 апреля 2008 года №22-ЗО «О выборах депутатов Сахалинской областной Думы» избираются в настоящее время не по многомандатным, а по одномандатным избирательным округам, свидетельствует лишь о том, что процедура отзыва депутата Сахалинской областной Думы не может быть реализована до внесения изменений в Закон Сахалинской области «О выборах депутатов Сахалинской областной Думы», следовательно, не могут возникнуть и правоотношения, связанные с привлечением к ответственности, установленной статьей 6 Закона области №490.

Вместе с тем, данный факт не дает оснований для вывода о неоднозначном толковании нормы, ее неопределенности и неясности, и, при наличии Закона области №216, не может служить основанием для признания ее противоречащей федеральному законодательству.

Учитывая изложенное, суд не усматривает оснований для удовлетворения требования прокурора о признании статьи 6 Закона области противоречащей федеральному законодательству.

Согласно части 1 статьи 13 Закона области №490 торговля в местах, не установленных для этих целей органами местного самоуправления, - влечет наложение административного штрафа на граждан от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц – от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц – от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Частью 2 указанной статьи Закона области №490 предусмотрена административная ответственность за оказание бытовых услуг либо услуг общественного питания в местах, не установленных для этих целей органами местного самоуправления, что влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от тысячи до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц – от двух тысяч пятисот до пяти тысяч рублей; на юридических лиц – от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Обосновывая противоречие указанных положений федеральному законодательству, прокурор, сославшись на пункт 4 Указа Президента Российской Федерации от 29 января 1992 года №65 «О свободе торговли» и часть 1 и 2 статьи 4 Федерального закона от 30 декабря 2006 года №271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации», пришел к выводу о том, что органы местного самоуправления не наделены полномочиями по установлению мест для торговли, с чем согласиться нельзя.

Правовые основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации регламентированы Федеральным законом от 28 декабря 2009 года №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №381), одной из целей которого является разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.

В частности, частью 3 статьи 3, статьей 6 названного Федерального закона определено, что органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

Полномочие по созданию условий для обеспечения жителей муниципальных образований услугами торговли, а также услугами общественного питания и бытового обслуживания, отнесено к вопросу местного значения, что закреплено в статьях 14, 15, 16 Федерального закона №131.

В силу понятий, определенных статьей 2 Федерального закона №381, под торговым объектом понимается здание или часть здания, строение или часть строения, сооружение или часть сооружения, специально оснащенные оборудованием, предназначенным и используемым для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей и проведения денежных расчетов с покупателями при продаже товаров. Торговые объекты подразделяются на стационарные и нестационарные.

Под нестационарными торговыми объектами определены торговые объекты, представляющие собой временные сооружения или временные конструкции, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от присоединения или неприсоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

В статье 346.27 Налогового кодекса Российской Федерации дано определение торгового места – место, используемое для совершения сделок розничной купли-продажи, к которым относятся здания, строения, сооружения (их часть) и (или) земельные участки, используемые для совершения сделок розничной купли-продажи, а также объекты организации розничной торговли и общественного питания, не имеющие торговых залов и залов обслуживания посетителей (палатки, ларьки, киоски, боксы, контейнеры и другие объекты, в том числе расположенные в зданиях, строениях и сооружениях), прилавки, столы, лотки (в том числе расположенные на земельных участках), земельные участки, используемые для размещения объектов организации розничной торговли (общественного питания), не имеющих торговых залов (залов обслуживания посетителей), прилавков, столов, лотков и других объектов.

Таким образом, в силу норм законодательства торговыми местами и объектами могут быть не только розничные рынки, но и различные иные торговые объекты, в том числе нестационарные.

Статьей 10 Федерального закона №381, постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года №772 «Об утверждении правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов» к полномочиям органов местного самоуправления отнесена разработка и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной и муниципальной собственности, что предусматривает включение в схему и определение конкретных мест для таких объектов торговли.

Поскольку приведенное федеральное законодательство, определяя полномочия органов местного самоуправления, наделяет их правом установления мест размещения нестационарных торговых объектов, законодатель Сахалинской области правомерно предусмотрел административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, то есть за торговлю в местах, не установленных для этих целей органами местного самоуправления.

Не усматривает суд и оснований для признания противоречащей федеральному законодательству части 2 статьи 13 Закона области №490, поскольку федеральное законодательство не регулирует вопросы установления мест общественного питания и бытового обслуживания, тогда как к полномочиям органов местного самоуправления отнесено создание условий для обеспечения жителей муниципальных образований данными услугами, что, по мнению суда, включает и определение таких мест в муниципальном образовании.

Положениям пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 29 января 1992 года №65 «О свободе торговли» и частям 1 и 2 статьи 4 Федерального закона от 30 декабря 2006 года №271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» нормы статьи 13 Закона области №490 не противоречат, в связи с чем суд отказывает в удовлетворении требования прокурора о признании указанной статьи недействующей.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

заявление прокурора Сахалинской области удовлетворить частично.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в законную силу решения суда часть 2 статьи 4 (в той части, которая распространяется на постановления об административных правонарушениях), статьи 7, 9, 12, 13-1, часть 4 статьи 13-6, статьи 13-9 (в части слов «не находящимся в муниципальной собственности», 13-10 (в части слов «не находящимся в муниципальной собственности»), 15, 16, 17, 18, 19, 20, 20-1, 21, 21-1, 22, 23, 30, 32-2, 33 (в части слов «государственных органов»), части 3 и 5 статьи 38 Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 года №490 «Об административных правонарушениях в Сахалинской области».

Отказать прокурору Сахалинской области в удовлетворении заявления в части требований о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статей 6 и 13 Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 года №490 «Об административных правонарушениях в Сахалинской области».

Решение суда может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации через Сахалинский областной суд в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.

В окончательной форме решение суда принято 15 октября 2011 года.

Судья Сахалинского областного суда Ю.А.Богомолова

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>

<данные изъяты>а