Дело № 3-19/2012

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12 мая 2012 года город Южно-Сахалинск

Сахалинский областной суд в составе:

председательствующего судьи Пискуновой Н.В.,

при секретаре Купаловой В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пунктов 3.5.4 и 3.5.5 Административного регламента министерства финансов Сахалинской области по исполнению государственной функции «Рассмотрение обращений граждан», утвержденного приказом министерства финансов Сахалинской области от 11 мая 2011 года № 10,

У С Т А Н О В И Л:

11 мая 2011 года министерством финансов Сахалинской области издан приказ № 10 «Об утверждении административного регламента министерства финансов Сахалинской области по исполнению государственной функции «Рассмотрение обращений граждан», который опубликован в газете «Губернские ведомости» № 90 (3777) от 21 мая 2011 года.

Приказ принят в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», постановлением администрации Сахалинской области от 15 декабря 2009 года № 517-па «Об утверждении положения о министерстве финансов Сахалинской области» и постановлением администрации Сахалинской области от 14 ноября 2008 года № 359-па «Об организации разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», который утратил силу в связи с принятием постановления Правительства Сахалинской области от 21 июня 2011 года № 233 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг».

Разделом 3.3 названного Административного регламента установлен Порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении данной государственной функции.

Пунктами 3.5.1, 3.5.2 раздела 3.3 Регламента предусмотрено, что действия (бездействие) государственных гражданских служащих министерства, а также решения, принятые (осуществляемые) в ходе выполнения настоящего административного регламента, обжалуются в досудебном (внесудебном) порядке путем обращения к министру финансов Сахалинской области. Основанием для начала процедуры внесудебного обжалования является поступление жалобы (обращения) в министерство.

При этом, пунктом 3.5.4 Административного регламента закреплено, что жалоба рассматривается в течение 30 дней со дня ее регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Пунктом 3.5.5 Регламента предусмотрено, что по результатам рассмотрения жалобы заявителю дается ответ по существу поставленных в ней вопросов в порядке, установленном Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

13 апреля 2012 года прокурор Сахалинской области обратился в Сахалинский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пунктов 3.5.4 и 3.5.5 Административного регламента министерства финансов Сахалинской области по исполнению государственной функции «Рассмотрение обращений граждан».

В обоснование заявления прокурор указал на то, что государственная функция «Рассмотрение обращений граждан» обладает признаками государственной услуги. Отношения, возникшие в связи с предоставлением государственных услуг исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации урегулированы Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который устанавливает специальный порядок рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органа, предоставляющего государственную услугу, его должностного лица, государственного служащего. Следовательно, на жалобы заявителей на решения и действия (бездействие) органа, предоставляющего государственную услугу, его должностного лица, государственного служащего не распространяется правовой режим, установленный Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В этой связи, пункты 3.5.4 и 3.5.5 оспариваемого прокурором Регламента, содержащие ссылки на срок и порядок рассмотрения таких жалоб в порядке, установленном Федеральным законом № 59-ФЗ, противоречат частям 6,7,8 статьи 11.2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

В судебном заседании прокурор Кисленко И.Л. заявление прокурора Сахалинской области поддержала по изложенным в нем основаниям.

Представитель министерства финансов Сахалинской области просила в удовлетворении заявленных требований прокурору отказать. В обоснование изложенной позиции указала на то, что на Административный регламент государственной функции министерства финансов Сахалинской области «Рассмотрение обращений граждан» не распространяются положения Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» с изменениями, внесенными Федеральным законом № 383-ФЗ, поскольку он регулирует отношения, возникшие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно - распорядительные полномочия, и не регулирует вопросы исполнения государственной функции, отраженной в Регламенте. Не соглашается с выводом прокурора о том, что функция «Рассмотрение обращений граждан» согласно распоряжению Правительства Сахалинской области от 17 июня 2011 года № 408-р относится к государственным услугам, поскольку на момент принятия Регламента раздельный перечень государственных услуг и государственных функций, для которых предусмотрены и различные порядки их разработки, отсутствовал. Обращает внимание на то, что раздельный перечень государственных услуг и государственных функций Сахалинской области, для которых должны быть разработаны и утверждены административные регламенты, утвержден только распоряжением Правительства Сахалинской области от 18 апреля 2012 года № 226-р «О внесении изменений в перечень государственных услуг (функций) органов исполнительной власти Сахалинской области, для которых должны быть разработаны административные регламенты, и информация о которых должна быть размещена в региональном реестре и на портале государственных и муниципальных услуг (функций) Сахалинской области». В соответствии с ним и планом-графиком, утвержденным комиссией по административной реформе в Сахалинской области, министерство финансов Сахалинской области обязано разработать Административный регламент государственной услуги «Рассмотрение обращений граждан» и принять его в мае 2012 года.

Изучив материалы дела, выслушав прокурора и представителя министерства финансов Сахалинской области, суд приходит к следующему.

Согласно статье 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также - гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее - органы местного самоуправления) урегулированы Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

В статье 2 названного Закона дано понятие государственной услуги. Согласно этому понятию государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

В силу статьи 4 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» одним из основных принципов государственных и муниципальных услуг является заявительный порядок обращения за их предоставлением.

В соответствии с пунктом 1.1 положения о Министерстве финансов Сахалинской области, утвержденного постановлением администрации Сахалинской области от 15 декабря 2009 года № 517-па, министерство финансов Сахалинской области является органом исполнительной власти Сахалинской области, осуществляющим функции по выработке региональной политики и нормативному правовому регулированию в финансово-бюджетной сфере. Согласно пункту 3.3.29 названного Положения к полномочиям Министерства относится осуществление своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок.

Таким образом, поскольку закрепленная в Административном регламенте министерства финансов Сахалинской области государственная функция по рассмотрению обращений граждан может осуществляться лишь в рамках деятельности указанного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по реализации закрепленных за ним функций, на основании письменного обращения и в пределах его полномочий, она обладает признаками государственной услуги.

Указанный вывод согласуется с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Утвержденные им Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг определяют порядок разработки и утверждения федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов административных регламентов предоставления государственных услуг (далее регламенты), в том числе по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Поскольку органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано руководствоваться правилами, утвержденными данным постановлением, при утверждении порядка разработки и утверждения административных регламентов государственных функций, разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденный постановлением Правительства Сахалинской области от 21 июня 2011 года № 233 Порядок разработки и утверждения органами исполнительной власти Сахалинской области административных регламентов предоставления государственных услуг, рассмотрение обращений граждан в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан» также относит к разряду государственных услуг.

Кроме того, в соответствии с постановлением Правительства Сахалинской области от 24 июня 2010 года № 303 «О создании реестра и портала государственных и муниципальных услуг (функций) Сахалинской области, предоставляемых органами исполнительной власти Сахалинской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Сахалинской области, а также подведомственными им учреждениями», и в пределах предоставленных субъекту Российской Федерации статьей 9 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» полномочий распоряжением Правительства Сахалинской области от 17 июня 2011 года № 408-р утвержден перечень государственных функций (услуг) органов исполнительной власти Сахалинской области, для которых должны быть разработаны административные регламенты, и информация о которых должна быть размещена в региональном реестре и на портале государственных и муниципальных услуг (функций), предоставляемых органами исполнительной власти Сахалинской области, органами местного самоуправления Сахалинской области и подведомственными им учреждениями, который в связи с внесенными в него изменениями распоряжением Правительства Сахалинской области от 18 апреля 2012 года № 266-р изложен в новой редакции. Согласно приведенному перечню рассмотрение министерством финансов Сахалинской области обращений граждан отнесено к государственной услуге.

В этой связи на Административный регламент министерства финансов Сахалинской области по исполнению государственной функции «Рассмотрение обращений граждан» распространяются требования Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

То обстоятельство, что разграничение государственных услуг и государственных функций органов исполнительной власти Сахалинской области, для которых должны быть разработаны административные регламенты, осуществлено Правительством Сахалинской области после утверждения Административного регламента министерства финансов Сахалинской области по исполнению государственной функции «Рассмотрение обращений граждан», не свидетельствует о невозможности отнесения рассмотрения обращений граждан к государственной услуге, поскольку указанный нормативный правовой акт проверяется на соответствие требованиям законодательства, имеющего высшую юридическую силу не на момент его принятия, а на момент рассмотрения дела.

Ссылка в возражениях на то, что поскольку в данном Регламенте рассмотрение обращений граждан обозначено в качестве государственной функции, на него не распространяются положения Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», является несостоятельной, поскольку разграничение государственной услуги и государственной функции зависит не от наименования, а их соответствия критериям, положенным в основу соответствующих понятий. Из понятий регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, определенных в вышеуказанных постановлении Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373 и постановления Правительства Сахалинской области от 21 июня 2011 года № 233, фактически усматривается, что государственная функция органа исполнительной власти заключается в непосредственном осуществлении им контрольных и надзорных функций, тогда как государственная услуга носит заявительный характер.

Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг в силу статьи 3 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Соответственно, нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации не могут противоречить требованиям данного Федерального закона (далее Закон № 210-ФЗ).

Статьей 5 Закона № 210-ФЗ, действующего с 1 января 2012 года в редакции Федерального закона от 3 декабря 2010 года № 383-ФЗ, предусмотрено досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения государственных и (или) муниципальных услуг.

Согласно пункту 11 статьи 2 Закона № 210-ФЗ жалоба на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги – это требование заявителя или его законного представителя о восстановлении или защите нарушенных прав или законных интересов заявителя органом, предоставляющим государственную услугу, органом, предоставляющим муниципальную услугу, многофункциональным центром, должностным лицом органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, или многофункционального центра либо государственным или муниципальным служащим при получении данным заявителем государственной или муниципальной услуги.

Статьей 11.1 Закона № 210-ФЗ определен предмет досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего, которым, в частности, является:

1) нарушение срока регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги;

2) нарушение срока предоставления государственной или муниципальной услуги;

3) требование у заявителя документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги;

4) отказ в приеме документов, предоставление которых предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги, у заявителя;

5) отказ в предоставлении государственной или муниципальной услуги, если основания отказа не предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;

6) затребование с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги платы, не предусмотренной нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;

7) отказ органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, в исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной или муниципальной услуги документах либо нарушение установленного срока таких исправлений.

В статье 11.2 Закона № 210-ФЗ установлены общие требования к порядку подачи и рассмотрения такой жалобы.

Частью 6 статьи 11.2 Закона № 210-ФЗ определено, что жалоба, поступившая в орган, предоставляющий государственную услугу, либо в орган, предоставляющий муниципальную услугу, подлежит рассмотрению должностным лицом, наделенным полномочиями по рассмотрению жалоб, в течение пятнадцати рабочих дней со дня ее регистрации, а в случае обжалования отказа органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, в приеме документов у заявителя либо в исправлении допущенных опечаток и ошибок или в случае обжалования нарушения установленного срока таких исправлений - в течение пяти рабочих дней со дня ее регистрации. Правительство Российской Федерации вправе установить случаи, при которых срок рассмотрения жалобы может быть сокращен.

В соответствии с частью 7 статьи 11.2 Закона № 210-ФЗ по результатам рассмотрения жалобы орган, предоставляющий государственную услугу, либо орган, предоставляющий муниципальную услугу, принимает одно из следующих решений:

1) удовлетворяет жалобу, в том числе в форме отмены принятого решения, исправления допущенных органом, предоставляющим государственную услугу, либо органом, предоставляющим муниципальную услугу, опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной или муниципальной услуги документах, возврата заявителю денежных средств, взимание которых не предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, а также в иных формах;

2) отказывает в удовлетворении жалобы.

В силу части 8 статьи 11.2 Закона № 210-ФЗ не позднее дня, следующего за днем принятия решения, указанного в части 7 настоящей статьи, заявителю в письменной форме и по желанию заявителя в электронной форме направляется мотивированный ответ о результатах рассмотрения жалобы.

Эти требования отличны от тех, которые установлены Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее Закон № 59-ФЗ) в отношении срока и порядка рассмотрения письменного обращения, поступившего в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

Так, согласно статье 12 Закона № 59-ФЗ письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного частью 2 статьи 10 настоящего Федерального закона, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо или уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

В статьях 10,11 названного Закона установлен и иной порядок рассмотрения обращения и порядок дачи ответа на него.

При таких обстоятельствах, учитывая, что частями 6,7,8 статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предусмотрен специальный порядок и сроки рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органа, предоставляющего государственную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, либо государственного служащего, отличный от правового режима, установленного Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», пункты 3.5.4 и 3.5.5 Административного регламента министерства финансов Сахалинской области по исполнению государственной функции «Рассмотрение обращений граждан», предусматривающие срок и порядок рассмотрения таких жалоб в соответствии с положениями Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», противоречат требованиям Федерального закона № 210-ФЗ и потому подлежат признанию недействующими.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-199, частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

заявление прокурора Сахалинской области удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 3.5.4 и 3.5.5 Административного регламента министерства финансов Сахалинской области по исполнению государственной функции «Рассмотрение обращений граждан», утвержденного приказом министерства финансов Сахалинской области от 11 мая 2011 года № 10.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба или принесено представление прокурором в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Сахалинский областной суд с течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

В окончательной форме решение суда изготовлено 17 мая 2012 года.

Судья Сахалинского областного суда Н.В. Пискунова