Дело № 33-1764

Докладчик: Капустянская М.М. Федеральный судья: Корнева М.А.

К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

01 декабря 2010 года судебная коллегия по гражданским делам Орловского областного суда в составе:

председательствующего Циркуновой О.М.

судей Капустянской М.М. и Мерновой О.А.

с участием прокурора Териной Е.В.

при секретаре Новиковой Е.В.

в открытом судебном заседании в помещении Орловского областного суда слушала гражданское дело по кассационной жалобе Управления образования администрации г. Орла на решение Железнодорожного районного суда г. Орла от 22 октября 2010 года, которым постановлено:

«Исковые заявления прокурора Железнодорожного района г. Орла - удовлетворить частично.

Обязать Управление образования администрации г. Орла и МОУ «Средняя общеобразовательная школа № 31 г. Орла» в пределах выделенных денежных средств:

- установить по всему периметру пришкольной территории систему охранного освещения согласно ГОСТ 12.1.046-85, включающего в себя защищенные от механических повреждений приборы любого типа
(подвесные, консольные, прожектора);

- установить системы видеонаблюдения и видеоконтроля, обеспечивающую передачу визуальной информации о состоянии охраны всего периметра здания школы и прилегающей территории;

- восстановить целостность ограждения по всему периметру пришкольной территории, исключающее случайный проход людей и соответствующее требованиям, установленным постановлением Главного государственного санитарного врача от 28.11.2002 года № 44 «О введение в действие санитарно-эпидемиологичеких правил и нормативов СанПиН 2.4.2.1178-02 и выполненное их металлических сетчатых или решетчатых конструкций;

- установить входные запираемые калитки;

- установить въездные ворота, препятствующие свободному проезду на территорию школы транспорта, выполненные из металлических сетчатых или решетчатых конструкций;

- установить на окнах первого этажа распашные решетки с внутренней стороны здания.

Обязать Управление образования администрации г. Орла и МОУ «Средняя общеобразовательная школа № 35 г. Орла» в пределах выделенных денежных средств:

- установить системы видеонаблюдения и видеоконтроля, обеспечивающую передачу визуальной информации о состоянии охраны всего периметра здания школы и прилегающей территории;

- восстановить целостность ограждения по всему периметру пришкольной территории, исключающее случайный проход людей и соответствующее требованиям, установленным постановлением Главного государственного санитарного врача от 28.11.2002 года № 44 «О введение в действие санитарно-эпидемиологичеких правил и нормативов СанПиН 2.4.2.1178-02 и выполненное их металлических сетчатых или решетчатых конструкций;

- установить входные запираемые калитки;

- установить въездные ворота, препятствующие свободному проезду на территорию школы транспорта, выполненные из металлических сетчатых или решетчатых конструкций.

- установить на окнах первого этажа распашные решетки с внутренней стороны здания».

Заслушав дело по докладу судьи Капустянской М.М., выслушав представителя Управления образования администрации г. Орла Пугачева С.А., поддержавшего доводы кассационной жалобы, объяснение представителя администрации Мартыновой В.Г., считавшей, что решение суда подлежит отмене, заключение прокурора Териной Н.Н., полагавшей решение суда оставить без изменения, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Прокурор Железнодорожного района г. Орла обратился в суд в защиту учащихся МОУ «СОШ № 35 г. Орла» к администрации г. Орла, МОУ «СОШ № 35 г. Орла» о понуждении к совершению действий.

В обоснование иска указывал, что в результате проведенной проверки антитеррористической защищенности в вышеназванном образовательном учреждении были выявлены нарушения требований Федеральных законов «О противодействии терроризму», «О противодействии экстремистской деятельности», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Об образовании», а также «Концепции противодействия терроризма в РФ», утв. Президентом РФ 05.10.2009 года.

С аналогичным иском прокурор Железнодорожного района г. Орла обратился в суд в защиту учащихся МОУ «СОШ № 31 г. Орла» к администрации г. Орла, МОУ «СОШ № 31 г. Орла» о понуждении к совершению действий.

8 октября 2010 года определением суда по ходатайству прокурора произведена замена ненадлежащего ответчика администрации г. Орла на надлежащего – управление образования администрации г. Орла. Администрация г. Орла привлечена к участию в деле в качестве третьего лица.

Определением суда от 19 октября 2010 года эти гражданские дела были соединены в одно производство.

С учетом уточненных исковых требований прокурор просил обязать управление образования администрации г. Орла и МОУ «Средняя общеобразовательная школа № 35 г. Орла» в пределах выделенных денежных средств:

- установить системы видеонаблюдения и видеоконтроля, соответствующие по техническим характеристикам РД 78.36.003-2002 года и обеспечивающие передачу визуальной информации о состоянии охраны всего периметра здания школы и прилегающей к ней территории;

- установить ограждение по всему периметру пришкольной территории, исключающее случайный проход людей и соответствующее требованиям, установленным постановлением Главного государственного санитарного врача от 28.11.2002 года № 44 «О введение в действие санитарно-эпидемиологичеких правил и нормативов СанПиН 2.4.2.1178-02 и выполненное их металлических сетчатых или решетчатых конструкций;

- установить входные калитки, запираемые на врезной, накладной замок или на засов с висящим замком;

- установить въездные ворота, препятствующие свободному проезду на территорию школы транспорта, выполненные из металлических сетчатых или решетчатых конструкций.

- установить на окнах первого этажа распашные решетки».

В отношении управления образования администрации г. Орла и МОУ «Средняя общеобразовательная школа № 31 г. Орла» прокурор с учетом уточненного иска просил, помимо вышеизложенного, обязать ответчиков установить по всему периметру пришкольной территории систему охранного освещения согласно ГОСТ 12.1.046-85, включающего в себя защищенные от механических повреждений приборы любого типа (подвесные, консольные, прожектора), а также кабельные проводные сети.

Судом постановлено вышеназванное решение.

В кассационной жалобе Управление образования администрации г. Орла просит отменить решение суда ввиду нарушения судом норм процессуального права и несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

В нарушение Концепции противодействия терроризму, утв. Президентом РФ 5.10.2009 г., и п. 4 ч. 2 ст. 364 ГПК РФ, суд разрешил вопрос только об обязанностях управления образования администрации г. Орла и муниципальных учреждений образования, в то время как ст. 29 ч. 1 п. 6.1 Закона РФ «Об образовании», п. 13 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» полномочие по финансовому обеспечению образовательного процесса, расходных материалов и хозяйственных нужд (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых их местных бюджетов» отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в сфере образования, т.е. к полномочиям Департамента образования, культуры и спорта Орловской области, в привлечении которого к участию в деле судом было отказано.

Поскольку полномочия управления образования администрации г. Орла и финансовое обеспечение образовательного процесса из бюджета г. Орла ограничены указанными нормами права, кассатор считает, что вынесенное судом решение без срока заведомо неисполнимо и противоречит ст. 198 и ст. 206 ГПК РФ.

Ссылается на ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О противодействии терроризму», нормой которой к полномочиям Правительства РФ отнесена организация обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по противодействию терроризму необходимыми силами, средствами и ресурсами.

Полагает, что вывод суда об исполнении обязательных мер только ответчиками в пределах выделенных из бюджета г. Орла средств, при отсутствии финансирования из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ незаконен и необоснован.

Ссылка в решении суда на п. 6.1 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», по мнению кассатора, несостоятельна, поскольку данная статья регулирует вопросы местного значения муниципального района, а не городского округа.

Управление образования администрации г. Орла не согласно и с указанием суда в решении на п. 2.1 Руководящего документа, утв. МВД РФ от 06.11.2002 года, «Инженерно-техническая укреплённость. Технические средства охраны. Требования и нормы проектирования по защите объектов от преступных посягательств РД 78.36.003-2002 года» в части требования об установлении систем видеонаблюдения и видеоконтроля, соответствующих по техническим характеристикам и обеспечивающих передачу визуальной информации о состоянии охраны всего периметра здания школы и прилегающей к ней территории, т.к. область применения указанного документа распространяется на вновь проектируемые, реконструируемые и технически перевооружаемые объекты, охраняемые или подлежащие передаче под охрану подразделениям вневедомственной охраны при ОВД, в то время как здания и помещения ответчиков построены в 1960 году – МОУ № 31; в 1871 году (одно здание), в 1991 года – МОУ № 35, и реконструкции не подвергались.

РД 78.36.003-2002 года не может служить правовым основанием при разрешении спора, акт не содержит правовых норм, поскольку ссылается на ГОСТы, не подлежащие государственной регистрации.

В соответствии с п. 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Судом при вынесении решения не дана оценка имеющимся в деле письменным доказательствам о реальной возможности финансирования из бюджета г. Орла вышеназванных мероприятий.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

На основании п. 7.1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

Статьей 3 Федерального закона от 6.03.2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» понятие «профилактика терроризма» определено, как выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих совершению террористических актов.

В силу п. 4 ч. 1 ст. 31 Закона РФ от 10.07.1992 г. № 3266-1 «Об образовании» обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий относится к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования.

Согласно ч. 3 ст. 32 упомянутого Закона образовательное учреждение несет в установленной законодательством Российской Федерации порядке ответственность за жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников, работников образовательного учреждения во время образовательного процесса, а так же за нарушение их прав и свобод.

В соответствии с п. 75 Типового положения об общеобразовательном учреждении, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19.03.2001 года № 196, деятельность образовательных учреждений финансируется его учредителем.

Из Устава Муниципального образовательного учреждения – средней общеобразовательной школы № 35 г. Орла от 01 июня 2006 года и Устава Муниципального образовательного учреждения – средней общеобразовательной школы № 31 г. Орла от 15 июня 2006 года следует, что учредителем данных образовательных учреждений является Управление образования администрации г. Орла.

Как усматривается из материалов дела, в ходе проведенной прокуратурой района проверки вышеназванных образовательных учреждений были выявлены нарушения их антитеррористической защищенности и оснащенности, а также технической укрепленности.

В частности, в МОУ «СОШ № 31 г. Орла» нарушена целостность и имеет место частичное отсутствие ограждения по периметру здания образовательного учреждения; проходы на территорию школы не оборудованы калиткой с запорными устройствами, препятствующими свободному проходу на пришкольную территорию посторонних лиц; заезд для транспорта на территорию школы не оснащен воротами с
запорными устройствами; отсутствует система видеонаблюдения и видеоконтроля за прилегающей территорией объекта, что могло бы способствовать предотвращению совершения преступлений экстремистской
направленности, террористических актов, совершению на территории
школы различного рода правонарушений; в ночное время территория школы освещается недостаточно, что способствует совершению на территории школы различного рода правонарушений; на окнах первого этажа школы отсутствуют решетки на окнах, за исключением кабинета по труду.

В МОУ «СОШ № 35 г. Орла» нарушена целостность и имеет место частичное отсутствие ограждения протяженностью 16 м, что делает возможным свободный доступ людей на пришкольную территорию, облегчает проникновение на территорию школы нарушителей; проходы на территорию школы не оборудованы калиткой с запорными устройствами, препятствующими свободному проходу на пришкольную территорию посторонних лиц; заезды для транспорта на территорию школы не оснащены воротами с запорными устройствами; отсутствует система видеонаблюдения и видеоконтроля за прилегающей территорией объекта, что могло бы способствовать предотвращению совершения преступлений экстремистской направленности, террористических актов, совершению на территории школы различного рода правонарушений; на окнах первого этажа здания отсутствуют решетки.

Из материалов дела видно, что допрошенный в судебном заседании в качестве специалиста ... пояснял, что МОУ «СОШ № 31» и МОУ «СОШ № 35» в соответствии с решением Антитеррористической
комиссии Орловской области от 24.08.2010 года № 4, которым утвержден «Перечень объектов вероятных террористических устремлений Орловской области», в связи с чем, указанные объекты образования являются объектами особой важности.

С каждой из этих школ ОВО при УВД по г. Орлу ... года заключены договоры «Об экстренном вызове наряда милиции в случае угрозы личной или имущественной безопасности, техническом обслуживании технических средств охраны», в связи с чем, к спорным правоотношениям применим РД 78.36.003-2002.

Последними предусмотрены три необходимых условия обеспечения надежной защиты объектов: 1) надлежащая инженерно-техническая укрепленность, 2) оборудование объекта системами охранной сигнализации, 3) оборудование объекта системами тревожной сигнализации.

В указанных школах из трех условий их надежной защиты выполняется только одно - оборудование системами тревожной сигнализации.

Специалист ... в судебном заседании поясняла, что СанПиН 2.4.2.1178-02 предусмотрены требования к размеру ограждений.

В силу п. 2.1 РД 78.36.003-2002 «Инженерно-техническая укрепленность. Технические средства охраны. Требования и нормы проектирования по защите объектов от преступных посягательств», последний распространяется на охраняемые или подлежащие передаче под охрану подразделениям вневедомственной охраны при органах внутренних дел на территории Российской Федерации.

Понятие инженерно-техническая укрепленности в вышеупомянутом документе определена как совокупность мероприятий, направленных на усиление конструктивных элементов зданий, помещений и охраняемых территорий, обеспечивающих необходимое противодействие несанкционированному проникновению в охраняемую зону, взлому и другим преступным посягательствам.

В соответствии с п. п. 5.1.2. п. 5 указанных выше требований, ограждение должно исключать случайный проход людей (животных), въезд транспорта или затруднять проникновение нарушителей на охраняемую территорию. На основании п.п. 5.1.5. п. 5 ограждение не должно иметь лазов, проломов и других повреждений.

К ограждению не должны примыкать какие-либо пристройки, кроме зданий, являющихся продолжением периметра. Окна первых этажей этих зданий, выходящих на неохраняемую территорию, должны оборудоваться металлическими решетками, а при необходимости - и металлическими сетками.

Согласно п. 10.2 РД 78.36.003-2002 охранное освещение должно обеспечивать необходимые условия видимости ограждения территории, периметра здания, зоны отторжения, тропы наряда (путей обхода).

В соответствии с п. п. 2.2 3 Постановления Главного государственного санитарного врача от 28 ноября 2002 г. № 44 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.4.2.1178-02», территория участка общеобразовательного учреждения ограждается забором высотой 1,5 ми вдоль него - зелеными насаждениями, а п. п. 2.2.11. устанавливает, что участок учреждения имеет наружное освещение при норме освещенности на земле - 10 лк.

Принимая во внимание, что судом бесспорно установлено наличие в МОУ «СОШ № 35 г. Орла» и МОУ «СОШ № 31 г. Орла» ряда недостатков их технической укрепленности и антитеррористической защищенности, влекущих нарушение прав обучающихся, находящихся в здании школы, на защиту жизни и здоровья при чрезвычайных ситуациях, а обязанность по их устранению в соответствии с нормами действующего законодательства возложена на органы местного самоуправления в сфере образования и образовательные учреждения, суд правильно пришел к выводу о частичном удовлетворении требований прокурора.

При этом суд верно учел, что обе школы имеют металлические ограждения, однако целостность этих ограждений нарушена, поэтому требования прокурора в части обязания ответчиков установить ограждения по всему периметру школы подлежат удовлетворению только в части их обязания восстановления целостности ограждений.

Доводы кассационной жалобы о том, что поскольку в нарушение Концепции противодействия терроризму, утв. Президентом РФ 5.10.2009 г., и п. 4 ст. 206 ГПК РФ, не могут служить основаниями для отмены постановленного судом решения, поскольку судом правильно установлен ответчик по делу. Кроме того, суд в решении указал на то, что все действия оветчики должны произвести в пределах выделенных денежных средств, то есть фактически установил временные рамки для исполнения ответчиками настоящего решения.

Не влияет на законность вынесенного судом решения и ссылка в жалобе на ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О противодействии терроризму», согласно которой к полномочиям Правительства РФ отнесена организация обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по противодействию терроризму необходимыми силами, средствами и ресурсами, поскольку эта ссылка в рамках рассмотрения настоящего гражданского дела не имеет правового значения.

Доводы кассационной жалобы о том, что вывод суда об исполнении обязательных мер только ответчиками в пределах выделенных из бюджета г. Орла средств, при отсутствии финансирования из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ незаконен и необоснован, являются несостоятельными, поскольку обязанность по устранению в указанных образовательных учреждениях недостатков их технической укрепленности и антитеррористической защищенности возложена именно на ответчиков.

Ссылка в решении суда на п. 6.1 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» действительно является неверной, поскольку данная статья регулирует вопросы местного значения муниципального района, а не городского округа, и в этой части доводы кассационной жалобы заслуживают внимание. В рассматриваемом случае применим п. 7.1 ст. 16 указанного Федерального закона, однако, по мнению судебной коллегии, это обстоятельство не влияет на законность и обоснованность принятого судом решения и не влечет его отмену.

Доводы кассационной жалобы о том, что ссылка суда в решении на п. 2.1 Руководящего документа, утв. МВД РФ от 06.11.2002 года, «Инженерно-техническая укреплённость. Технические средства охраны. Требования и нормы проектирования по защите объектов от преступных посягательств РД 78.36.003-2002 года» в части требования об установлении систем видеонаблюдения и видеоконтроля, соответствующих по техническим характеристикам и обеспечивающих передачу визуальной информации о состоянии охраны всего периметра здания школы и прилегающей к ней территории, является неверной, т.к. область применения указанного документа распространяется на вновь проектируемые, реконструируемые и технически перевооружаемые объекты, охраняемые или подлежащие передаче под охрану подразделениям вневедомственной охраны при ОВД, в то время как здания и помещения ответчиков построены в 1960 году – МОУ № 31; в 1871 году (одно здание), в 1991 года – МОУ № 35, и реконструкции не подвергались, а также о том, что РД 78.36.003-2002 года не может служить правовым основанием при разрешении спора, так как акт не содержит правовых норм, поскольку ссылается на ГОСТы, не подлежащие государственной регистрации, а также о том, что в соответствии с п. 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 года № 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию и зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, они не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний, на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров также не являются основанием для отмены принятого судом правильного по существу решения.

Ссылка в кассационной жалобе на то, что судом при вынесении решения не дана оценка имеющимся в деле письменным доказательствам о реальной возможности финансирования из бюджета г. Орла вышеназванных мероприятий, необоснованна. В решении суда указано, что довод о недостаточности финансирования образовательных учреждений правового значения при рассмотрении данного спора не имеет, поскольку требования прокуратуры о производстве работ по техническому укреплению и антитеррористическому оснащению учебных заведений ограничены пределами выделяемых на эти цели денежных средств.

Руководствуясь ст. 360-362 ГПК РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Железнодорожного районного суда г. Орла от 22 октября 2010 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления образования администрации г. Орла – без удовлетворения.

Председательствующий судья:

Судьи: