Судья Донцова Ю.И. Дело № 33-5361/2012
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
19 сентября 2012 года г. Оренбург
Судебная коллегия по гражданским делам Оренбургского областного суда в составе
председательствующего судьи Кисловой Е.А.,
судей областного суда Акчуриной Г.Ж., Васякина А.Н.,
при секретаре Антонове И.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Правительства Оренбургской области на решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 02 июля 2012 года по гражданскому делу по иску Гайского межрайонного прокурора, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, к Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральному государственному бюджетному учреждению «Оренбургский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», Правительству Оренбургской области об обязании оборудовать на территории города Гай Оренбургской области стационарный пост наблюдения за состоянием атмосферного воздуха,
Заслушав доклад судьи Оренбургского областного суда Кисловой Е.А., объяснения представителя Правительства Оренбургской области Рогалевой А.О., поддержавшей апелляционную жалобу, прокурора Губареву О.А. и представителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Оренбургской области Назыровой М.Р., полагавших решение законным и обоснованным, судебная коллегия
установила:
Гайский межрайонный прокурор обратился в суд с иском к Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (далее - Росгидромет), Федеральному государственному бюджетному учреждению «Оренбургский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» (далее - ФГБУ «Оренбургский ЦГМС»), Правительству Оренбургской области.
Указал, что Гайской межрайонной прокуратурой проведена проверка соблюдения требований действующего законодательства в части обеспечения постоянного мониторинга состояния атмосферного воздуха. По информации, предоставленной Восточным Территориальным отделом Управления Роспотребнадзора по Оренбургской области, в ходе проведения гигиенического мониторинга состояния атмосферного воздуха по обращениям жителей г. Гай Оренбургской области неоднократно устанавливались факты не соответствия проб атмосферного воздуха гигиеническим нормам.
В силу Федерального закона 4 мая 1999 года N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» организация государственного мониторинга атмосферного воздуха и обеспечение его осуществления на соответствующих территориях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возложена на Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, орган местного самоуправления
Несмотря на отнесение г. Гай Оренбургской области к числу экологически неблагоприятных для проживания населенных пунктов, регулярное превышение показателей вредных веществ в атмосферном воздухе, в городе Гай отсутствует стационарный пост наблюдения за состоянием атмосферного воздуха.
Указанное обстоятельство препятствует осуществлению надлежащего мониторинга за состоянием атмосферного воздуха, нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.
Прокурор просил обязать ответчиков оборудовать на территории г. Гай Оренбургской области стационарный пост наблюдения за состоянием атмосферного воздуха.
Прокурор, представители ответчиков – Росгидромета, ФГБУ «Оренбургский ЦГМС», представители третьих лиц - администрации г. Гай Оренбургской области, Восточного территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Оренбургской области, Управления Росприроднадзора по Оренбургской области, в судебное заседание не явились, извещены о времени и месте судебного заседания.
Представитель ответчика - Правительства Оренбургской области Рогалева А.О., действующая на основании доверенности, в судебном заседании иск не признала.
Решением Ленинского районного суда г. Оренбурга от 02 июля 2012 года исковые требования Гайского межрайонного прокурора удовлетворены. На Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральное государственное бюджетное учреждение «Оренбургский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», Правительство Оренбургской области возложена обязанность оборудовать на территории города Гай Оренбургской области стационарный пост наблюдения за состоянием атмосферного воздуха.
В апелляционной жалобе представители ответчиков - Росгидромета и Правительства Оренбургской области просят решение суда отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность.
Проверив материалы гражданского дела по доводам апелляционных жалоб, судебная коллегия пришла к следующим выводам.
Статьей 1 Федерального закона от 04 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» установлено, что загрязнение атмосферного воздуха - поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха; мониторинг атмосферного воздуха - система наблюдений за состоянием атмосферного воздуха, его загрязнением и за происходящими в нем природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния атмосферного воздуха, его загрязнения.
Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 года № 177 «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)» определено, что под государственным мониторингом окружающей среды (государственным экологическим мониторингом) понимается комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов (далее именуется - экологический мониторинг).
Согласно статье 1 Федерального закона от 19 июля 1998 года № 113-Ф3 «О гидрометеорологической службе» мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды – долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и происходящими в ней природными явлениями, а так же оценка состояние окружающей среды, её загрязнения.
Государственный экологический мониторинг осуществляется посредством функционирования государственной наблюдательной сети, а именно, стационарных подвижных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды.
Федеральный закон от 19 июля 1998 года № 113-Ф3 определяет, что стационарный пункт наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением - это комплекс, включающий в себя земельный участок или часть акватории с установленными на них приборами и оборудованием, предназначенными для определения характеристик окружающей среды, ее загрязнения.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 04 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха относятся: организация и финансирование государственного мониторинга атмосферного воздуха и обеспечение его проведения.
Из пункта 1 Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 года № 372 «О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», следует, что Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.
В пунктах 5.4.3 и 5.4.4. Положения указано, что Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет полномочия в установленной сфере деятельности, в частности, формирование и обеспечение функционирования государственной наблюдательной сети, в том числе организацию и прекращение деятельности стационарных и подвижных пунктов наблюдений, определение их местоположения; государственный мониторинг атмосферного воздуха (в пределах своей компетенции).
Из п.п. 1.2, 1.3 Административного регламента исполнения Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды государственной функции по обеспечению функционирования на территории Российской Федерации пунктов гидрометеорологических наблюдений и системы получения, сбора и распространения гидрометеорологической информации, утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 октября 2008 года № 299, следует, что государственную функцию по обеспечению функционирования на территории РФ пунктов гидрометеорологических наблюдений и системы получения сбора и распространения исполняет Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (далее – Росгидромет), ее территориальные органы и подведомственные федеральные государственные учреждения. В перечне территориальных органов и подведомственных федеральных государственных учреждений Росгидромета указано ФГУ «Оренбургский ЦГМС» (приложение № 16 к Административному регламенту).
Таким образом, Росгидромет и ФГБУ «Оренбургский ЦГМС» являются надлежащими ответчиками по иску прокурора, на которых в силу федерального законодательства возложена обязанность по организации и оборудованию пунктов наблюдения государственной наблюдательной сети.
В апелляционной жалобе представитель ответчика Росгидромета ссылается на то, что возможность проведения регулярных наблюдений в области мониторинга загрязнения атмосферного воздуха определяется возможностью выделения средств федерального бюджета на эти цели, и только в городах с населением свыше 100 тыс. жителей.
Этот довод не влечет отмену решения суда.
Ответчик ссылается на раздел 3 Стратегии деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 03 сентября 2010 года № 1458-р, согласно которому развитие государственной системы мониторинга загрязнения окружающей среды предусматривает решение целевых задач, связанных с мониторингом загрязнения атмосферного воздуха, качества поверхностных вод, почв и особо охраняемых территорий. В части задач, связанных с мониторингом загрязнения атмосферного воздуха, предполагается осуществить: проведение регулярных наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха и их оптимизацию путем увеличения частоты наблюдений, расширения до международных требований перечня определяемых вредных примесей с учетом выбросов в атмосферу от источников загрязнения в городах с населением свыше 100 тыс. жителей и крупных промышленных центрах.
Вместе с тем, как следует из преамбулы указанной Стратегии, она разработана с целью обеспечения реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года и носит рекомендательный характер, не исключает возложенную федеральным законом на Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и ее территориальные органы и организации обязанность по организации государственного экологического мониторинга и пунктов гидрометеорологических наблюдений на территории Российской Федерации и ее субъектов.
В соответствии с пунктами 1.2, 2.5, 2.6, 2.7 ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных мест», стационарный пост наблюдения предназначен для обеспечения непрерывной регистрации содержания загрязняющих веществ или регулярного отбора проб воздуха для последующего анализа.
Число постов и их размещение определяется с учетом численности населения, площади населенного пункта и рельефа местности, а также развития промышленности, сети магистралей с интенсивным транспортным движением и их расположением по территории города, рассредоточенности мест отдыха и курортных зон.
Число стационарных постов в зависимости от численности населения устанавливается не менее: 1 пост - до 50 тыс. жителей, 2 поста - 100 тыс. жителей, 2 - 3 поста - 100 - 200 тыс. жителей, 3 - 5 постов - 200 - 500 тыс. жителей, 5 - 10 постов - более 500 тыс. жителей, 10 - 20 постов (стационарных и маршрутных) - более 1 млн. жителей.
В населенных пунктах устанавливают один стационарный или маршрутный пост через каждые 0,5 - 5 км с учетом сложности рельефа и наличия значительного количества источников загрязнения.
Судом установлено, что стационарный пост в г. Гай Оренбургской области был организован в 1992 году за счет средств финансирования органа местного самоуправления и проработал 5 лет, в 1997 году пост был закрыт ввиду отсутствия финансирования.
Из материалов дела следует, что в 2011 году увеличилось количество обращений жителей города Гай Оренбургской области на загазованность воздуха в жилом секторе. Из сообщения Восточного территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Оренбургской области от 26 июня 2012 года № 2260 видно, что по данным 2011 года г.Гай Оренбургской области занимает 2 ранговое место в области по доле проб атмосферного воздуха городских поселений с превышением гигиенических нормативов (0,8%), данный показатель выше средне областного более чем в 2 раза. В 2011 году в Гайском районе Оренбургской области зарегистрирован высокий (выше среднеобластного) показатель первичной заболеваемости болезнями органов дыхания.
Учитывая, что г. Гай Оренбургской области является крупным промышленным центром Оренбургской области, где количество загрязняющих веществ в атмосферном воздухе превышает гигиенические нормативы более чем в 2 раза, который относится к числу экологически неблагоприятных для проживания населенных пунктов, суд правомерно обязал Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральное государственное бюджетное учреждение «Оренбургский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» оборудовать на территории г. Гай Оренбургской области стационарный пост наблюдения за состоянием атмосферного воздуха.
В этой части решение является законным и обоснованным и отмене не подлежит.
Доводы апелляционной жалобы ответчика Росгидромет о том, что оборудование стационарного поста наблюдений за состоянием загрязнения атмосферного воздуха на территории г. Гай Оренбургской области необходимо осуществлять за счет средств ОАО «Гайский ГОК», не влекут отмену решения, поскольку противоречат изложенным выше нормам права.
Решение суда в части удовлетворения исковых требований прокурора к Правительству Оренбургской области судебная коллегия полагает необходимым отменить, вынести в этой части новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований по следующим основаниям.
Возлагая на Правительство Оренбургской области обязанность оборудовать на территории г. Гай Оренбургской области стационарный пост наблюдения, суд первой инстанции указал, что в настоящее время Правительством Оренбургской области разработана схема размещения постов наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха и запланировано создание стационарных автоматизированных постов наблюдения по всей территории Оренбургской области, в том числе в г. Гай.
Однако, этот вывод суда не основан на обстоятельствах дела, доказательствах и нормах материального права.
Так, согласно ст. 6 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» от 04 мая 1999 года № 96-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха относится, в том числе, участие в организации и проведении государственного мониторинга атмосферного воздуха.
Статьей 23 Федерального закона от 04 мая 1999 года № 96-ФЗ предусмотрено, что государственный мониторинг атмосферного воздуха организуют Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и в пределах своей компетенции обеспечивают его осуществление на соответствующих территориях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся: участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации, являющихся частью единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).
Такой порядок установлен Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 года № 177 «Об организации и осуществлении мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)», согласно п. 2 которого организацию и осуществление экологического мониторинга обеспечивают в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти - Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба земельного кадастра России, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству и другие органы исполнительной власти. Последние взаимодействуют с органами государственной власти субъектов РФ по вопросам организации и осуществления экологического мониторинга, формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения на территориях субъектов РФ.
В соответствии со ст.ст. 6,7 Федерального закона от 19 июля 1998 года № 113-Ф3 «О гидрометеорологической службе» федеральный орган исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях в установленном порядке утверждает перечень работ федерального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, организует и обеспечивает проведение таких работ, осуществляет иную деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции и взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Деятельность гидрометеорологической службы по обеспечению выполнения работ федерального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях финансируется за счет федерального бюджета.
Иные работы в области гидрометеорологии и смежных с ней областях могут финансироваться за счет федерального бюджета и других не запрещенных законодательством Российской Федерации источников.
Согласно ст. 13 указанного Федерального закона, государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий, относится исключительно к федеральной собственности и находится под охраной государства.
Организация деятельности стационарных и подвижных пунктов наблюдений, определение их местоположения осуществляются в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, прекращение деятельности указанных пунктов наблюдений осуществляется исключительно в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.
В соответствии с Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 31 октября 2008 года N 299 «Об утверждении административного регламента исполнения федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды государственной функции по обеспечению на территории РФ пунктов гидрометеорологических наблюдений и системы получения, сбора и распространения гидрометеорологической информации» принятие решения о создании пункта наблюдения государственного экологического мониторинга относится к компетенции соответствующего органа государственной власти.
Учитывая изложенные правовые нормы, полномочия по организации деятельности стационарных пунктов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха единой системы государственного экологического мониторинга, определении их места расположения возложены федеральным законом на Росгидромет и его территориальные органы и организации.
У субъекта Российской Федерации – Оренбургской области такие полномочия по организации государственной наблюдательной сети, создаваемой в обязательном порядке, отсутствуют и ему в установленном законом порядке не делегированы.
Организация территориальных наблюдательных сетей на территории субъекта РФ для получения специализированной информации является правом органа государственной власти субъекта РФ, предметом исковых требований прокурора не являлась, в связи с чем в удовлетворении иска прокурора к Правительству Оренбургской области должно быть отказано.
Несостоятельна ссылка искового заявления и суда в решении на Постановление Законодательного собрания Оренбургской области от 15 сентября 2010 года № 3800 «Об информации «О ходе выполнения постановления Законодательного собрания Оренбургской области от 26 июня 2007 года № 1334 «Об утверждении рекомендаций депутатских слушаний на тему «Состояние и пути оздоровления экологической обстановки в Оренбургской области» и постановления Законодательного Собрания Оренбургской области от 21 мая 2008 года № 2202 «Об утверждении рекомендаций депутатский слушаний на тему «Состояние атмосферного воздуха в Оренбургской области и перспективы совершенствования системы мониторинга и контроля его качества», поскольку из него у Правительства Оренбургской области не возникает обязанность по организации и осуществлении государственного экологического мониторинга.
Руководствуясь ст.ст. 328-330 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия
определила:
решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 02 июля 2012 года в части удовлетворения исковых требований Гайского межрайонного прокурора, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, к Правительству Оренбургской области об обязании оборудовать на территории города Гай Оренбургской области стационарный пост наблюдения за состоянием атмосферного воздуха отменить.
Вынести в этой части новое решение, которым в удовлетворении исковых требований Гайского межрайонного прокурора, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, к Правительству Оренбургской области об обязании оборудовать на территории города Гай Оренбургской области стационарный пост наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, отказать. Апелляционную жалобу Правительства Оренбургской области - удовлетворить.
В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи