Судья Миронова Н.В. Дело №33-5804 НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ От 07 июня 2011 года Судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда в составе председательствующего судьи Кутыревой Е.Б. судей Таниной Н.А., Старковой А.В. при секретаре Коваленко А.Н. с участием: прокурора, представителя Администрации г.Н.Новгорода Арестовой Д.Н., рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи Старковой А.В. дело по кассационной жалобе Администрации г.Н.Новгорода по кассационному представлению прокурора города Н.Новгорода на решение Нижегородского районного суда города Н.Новгорода от 25 февраля 2011 года по гражданскому делу по заявлению прокурора города Нижнего Новгорода, предъявленного в защиту интересов неопределенного круга лиц, о признании незаконным бездействий Администрации города Н.Новгорода, возложении обязанности по расчету необходимого для выделения из бюджета города объема денежных средств для обеспечения уборки от снежных масс автомобильных дорог местного значения в границах городского округа города Н.Новгорода и представлении в Городскую Думу города Н.Новгорода проекта решения о внесении изменений в решение Городской Думы города Н.Новгорода от 15 декабря 2010 года № ** «О бюджете города Н.Новгорода на 2011 год» в части дополнительного финансирования выполнений мероприятий по организации уборки от снежных масс автомобильных дорог местного значения в границах городского округа Н.Новгород УСТАНОВИЛА: Прокурор города Н.Новгорода обратился в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц, с заявлением о признании незаконным бездействий Администрации города Н.Новгорода, выразившихся в неисполнении обязанности по обеспечению уборки от снежных масс автомобильных дорог местного значения в границах городского округа города Н.Новгорода; возложении на Администрацию города Н.Новгорода обязанности по расчету необходимого для выделения из бюджета города объема денежных средств для обеспечения уборки от снежных масс автомобильных дорог местного значения в границах городского округа города Н.Новгород в соответствии с требованиями ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения, принятого Постановлением Госстандарта РФ от 11 октября 1993 года № 221, и представлении в городскую Думу г. Н.Новгорода проекта решения о внесении изменений в решение Городской Думы города Н.Новгорода от 15 декабря 2010 года № ** «О бюджете города Н.Новгорода на 2011 год» в части дополнительного финансирования выполнения мероприятий по организации уборки от снежных масс автомобильных дорог местного значения в границах городского округа Н.Новгород в соответствии с требованиями ГОСТ Р 50597-93. В обоснование заявленных требований прокурор указал на то, что в нарушение пунктов 5, 25 ч. 1 ст. 14 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Администрация города Н.Новгорода ненадлежащим образом исполняет законодательство о благоустройстве в части организации зимней уборки уличной дорожной сети. Помощник прокурора города Н.Новгорода Яриков Д.С. в судебном заседании требования, изложенные в заявлении, поддержал. Представители заинтересованного лица Администрации города Н.Новгорода Чемоданова Л.В. и Маркеева А.В. в судебном заседании заявление прокурора полагали необоснованным. Решением Нижегородского районного суда города Н.Новгорода от 25 февраля 2011 года заявление прокурора города Н.Новгорода удовлетворено частично. Постановлено признать незаконным бездействие Администрации города Н.Новгорода, выразившиеся в неисполнение обязанностей по обеспечению уборки от снежных масс автомобильных дорог местного значения в границах городского округа города Н.Новгорода в целях решения вопросов местного значения, предусмотренных пунктами 5,25 ч. 1 ст. 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В остальной части требований заявление прокурора оставлено без удовлетворения. В кассационной жалобе Администрации города Н.Новгорода содержится требование об отмене решения суда в удовлетворенной части требований, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права и неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела. При этом приводятся те же доводы, что при рассмотрении дела в суде первой инстанции. В кассационном представлении прокурора поставлен вопрос об отмене решения суда в части отказа прокурору в удовлетворении заявления, ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела. Признав незаконным бездействие администрации города Н.Новгорода, суд, в нарушение положений ч.1 ст. 258 ГПК РФ не возложил на орган местного самоуправления обязанность по устранению нарушение прав граждан на жизнь и охрану здоровья. Законность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией по гражданским делам Нижегородского областного суда в порядке, установленном главой 40 Гражданского процессуального кодекса РФ. Проверив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему. В силу ст. 14 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения относится к вопросам местного значения. Неисполнение органом местного самоуправления требований Закона в области безопасности дорожного движения может создать угрозу нарушения конституционных прав граждан. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных и оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений. В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Аналогичные положения содержатся в Законе о прокуратуре. Заявление подано прокурором в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц - населения муниципального образования в соответствии с нормами действующего законодательства. По правилам, установленным главой 25 ГПК РФ, могут быть оспорены, в частности решения, действия (бездействие) органов местного самоуправления: представительного органа муниципального образования, местной администрации и иных органов, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. К бездействию органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Из содержания заявления прокурора города Н.Новгорода следует, что предметом обжалования является бездействие Администрации города Н.Новгорода, выразившееся в непринятии мер по обеспечению уборки от снежных масс автомобильных дорог местного значения в границах городского округа города Н.Новгорода, а именно: формальный подход к разработке конкурсной документации, на основании которой производился выбор подрядчиков, осуществлявших уборку дорог; не принятие мер по заключению дополнительных соглашений к муниципальным контрактам для увеличения объемов работ и инициировании вопроса о дополнительном выделении денежных средств на вышеуказанные цели в объеме, позволяющем привести техническое задание подрядчиков в соответствие с действующими нормативами по уборке снега. Удовлетворяя требования прокурора в части, суд пришел к выводу и исходил из того, что техническое задание, на основании которого подрядные организации в рамках заключенных муниципальных контрактов осуществляют мероприятия по содержанию автомобильных дорог и элементов обустройства автомобильных дорог в зимнее время, не позволяет в полной мере обеспечить выполнение требований действующих нормативов по срокам проведения уборочных работ, в связи с чем требуемая нормативными документами степень обеспечения безопасности дорожного движения на дорогах города не достигается. Кроме того, как посчитал суд, Администрация города Н.Новгорода не приняла организационных мер по заключению администрациями районов дополнительных соглашений к муниципальным контрактам с подрядчиками в соответствии с положениями ч.6 ст.9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и пунктов 1.4 муниципальных контрактов, предусматривающих право заказчика на изменение в случае необходимости предусмотренного контрактом объема работ; не инициировала вопрос о выделении из бюджета города Н.Новгорода дополнительных денежных средств для обеспечения уборки от снежных масс автомобильных дорог местного значения в границах городского округа города Н.Новгород в соответствии с требованиями ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения», принятого Постановлением Госстандарта РФ от 11.10.1993 № 221, что свидетельствует о бездействии администрации в области проведения мероприятий в сфере благоустройства в части организации зимней уборки автомобильных дорог местного значения в границах города Н. Новгорода, нарушает права граждан города Н. Новгорода на жизнь, на охрану здоровья. Судебная коллегия не может согласиться с таким выводом суда по следующим основаниям. Суд первой инстанции, разрешая заявленные прокурором требования, пришел к правильному выводу о том, что на Администрацию города Н.Новгорода в силу положений п. 5 ч. 1 статьи 14 Федерального закона РФ от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п.3.1.5 Правил благоустройства города Нижнего Новгорода, утвержденных Постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 20.06.2007 № **, п. 1 ст. 43 Устава города Н.Новгорода, утвержденного Постановлением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 23 ноября 2005 г. N ** "Об Уставе города Нижнего Новгорода", возложена обязанность по содержанию автомобильных дорог местного значения. Содержание автомобильных дорог должно осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов. Как усматривается из материалов дела во исполнение указанной обязанности Администрацией города Н.Новгорода были проведены следующие мероприятия. 26.08.2010г. принят Закон Нижегородской области «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области», предусматривающий мероприятия по уборке улиц, дорог и магистралей и устанавливающий порядок проведения уборочных работ в зимний период. 20.10.2010г. администрацией города Н.Новгорода принято Постановление Администрации города Н. Новгорода от 20 октября 2010 г. N ***«Об организации работ по содержанию территории города Нижнего Новгорода в зимний период 2010-2011 года (с 1 ноября 2010 года по 15 апреля 2011 года). В целях решения вопроса местного значения в сфере благоустройства первым заместителем главы администрации города Гладышевым С.В. утверждена конкурсная документация по проведению открытого конкурса на размещение муниципального заказа на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог районов города Н.Новгорода № ****. Впоследствии администрацией города Н.Новгорода были организованы конкурсы по размещению муниципального заказа по содержанию автомобильных дорог и элементов благоустройства автомобильных дорог. В соответствии с информационной картой (приложение форма № * конкурсной документации) на конкурс выставлено 7 лотов по размещению муниципального заказа на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог и элементов благоустройства автомобильных дорог во всех районах города Н.Новгорода, за исключением Нижегородского района. В соответствии с предметом проекта муниципального контракта и заключенных впоследствии с победителями конкурса муниципальных контрактов подрядчик обязуется выполнить работы по содержанию автомобильных дорог (тротуары, дорожные ограждения, остановочные пункты) в соответствии с утвержденной Ведомостью уборочных площадей, Техническим заданием на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог и элементов благоустройства автомобильных дорог и сдать результат работ Заказчику. Пунктом *** проекта муниципального контракта (форма № * конкурсной документации) и заключенных впоследствии с победителями конкурса муниципальных контрактов установлено, что подрядчик обязан обеспечивать требования, установленные действующими нормативами, ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения» (только в части работ, определенных техническим заданием к контракту). На указанных условиях муниципальными заказчиками (администрациями районов города Н.Новгорода) с подрядчиками заключены следующие долгосрочные муниципальные контракты: 1.Муниципальный контракт от 23.01.2009 № ****, заключенный между ЗАО «Инженерный центр - Нижний Новгород» и администраций Советского района города Н.Новгорода, со сроком действия до 31.12.2013. 2.Муниципальный контракт от 22.01.2009 № *, заключенный между ООО «Дорожно-эксплуатационное предприятие» и администрацией Московского района города Н.Новгорода, со сроком действия до 31.12.2013. 3.Муниципальный контракт от 22.01.2009 № **, заключенный между МП города Нижнего Новгорода «Ремонт и эксплуатация дорог Ленинского района» и администрацией Ленинского района города Н.Новгорода, со сроком действия до 31.12.2013. 4.Муниципальный контракт от 23.01.2009 № **, заключенный между МП Нижнего Новгорода «Ремонт и эксплуатация дорог Автозаводского района» и администрацией Автозаводского района города Н.Новгорода, со сроком действия до 31.12.2013. 5.Муниципальный контракт от 22.01.2009 № *, заключенный между МП города Нижнего Новгорода «Аварийно-диспетчерская служба» Приокского района и администрацией Приокского района города Н.Новгорода. 6.Муниципальный контракт от 22.01.2009 № *, заключенный между МП города Нижнего Новгорода «Дорожник» и администрацией Сормовского района города Н.Новгорода, со сроком действия до 31.12.2013. 7.Муниципальный контракт от 22.01.2009, № ***, заключенный между МП города Нижнего Новгорода «Коммунальное хозяйство» и администрацией Канавинского района города Н.Новгорода, со сроком действия до 31.12.2013. Постановлением администрации города Н. Новгорода от 31 декабря 2010 года № **** от 30 декабря 2010 года на территории города Н. Новгорода с 30 декабря 2010г. был введен режим чрезвычайной ситуации природного характера. Данным распоряжением главам администраций районов города предписано организовать круглосуточную работу по уборке от снега транспортных магистралей, внутриквартальных проездов, подъездных путей к учреждениям здравоохранения, образования и культуры, предприятиям торговли. Распоряжением администрации города Н.Новгорода от 27.12.2010г. № *** в целях стабилизации ситуации и оперативного решения проблем с уборкой снега с улично-дорожной сети и дворовых территорий создан городской оперативный штаб. Согласно справки, подписанной начальником Главного управления благоустройства города Н.Новгорода, администрации Автозаводского района города Н. Новгорода по состоянию на 11 февраля 2011 года дополнительно выделено ассигнований на содержание дорог – ***** рублей, администрации Канавинского района города Н. Новгорода – **** рублей, Ленинского района – ***** рублей, администрациям других районов города также выделены денежные средства на указанные цели. Всего по состоянию на 11 февраля 2011 года из бюджета города на содержание дорог администрация районов выделено дополнительно – ***** рублей. При изложенных обстоятельствах, вывод суда о бездействии администрации города Н.Новгорода по обеспечению уборки от снежных масс автомобильных дорог местного значения в границах городского округа города Н.Новгорода, не соответствует фактическим обстоятельства дела. В силу ч.2 ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Однако данное требование закона судом оставлено без внимания. В этой связи решение суда в указанной части не может считаться законным и обоснованным, подлежит отмене. Поскольку обстоятельства дела установлены судом первой инстанции в полном объеме и не требуют дополнительной проверки, суд кассационной инстанции полагает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять в отмененной части новое решение об отказе в удовлетворении заявленных прокурором указанных требований. В остальной части решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены судебная коллегия не усматривает. Исходя из положений ст. 12, ч.1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В силу ст. 16 п. 1 ФЗ № 131-ФЗ, ст. 8 Устава города Н. Новгорода формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета относится к вопросам местного значения городского округа. Статьей 132 Конституции РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. В соответствии со ст. 52 ФЗ № 131-ФЗ - органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Исходя из указанного, суд сделал правильный вывод о том, что действующее законодательство запрещает ограничение прав органов местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, данным Федеральным законом, другими федеральными законами. Следовательно, запрещается ограничение прав органа местного самоуправления по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета. В соответствии со ст. 77 ФЗ № 131-ФЗ - органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Обращаясь в суд, прокурор может действовать лишь в рамках полномочий, предоставленных ФЗ РФ «О прокуратуре РФ». При таких обстоятельствах, вывод суда о том, что правовые основания для возложения на Администрацию города Н.Новгорода обязанности инициировать внесение изменений в бюджет города Н.Новгорода на 2011 год отсутствуют, судебная коллегия считает правильным. Обращаясь в суд с требованиями, изложенными в п. 2 заявления, прокурор подменяет орган местного самоуправления в вопросе исполнения бюджета города, ограничивает его самостоятельность в решении вопросов местного значения. Руководствуясь статьями 361 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда, ОПРЕДЕЛИЛА: Решение Нижегородского районного суда города Н.Новгорода от 25 февраля 2011 года в части признания незаконным бездействие администрации города Н.Новгорода, выразившиеся в неисполнение обязанностей по обеспечению уборки от снежных масс автомобильных дорог местного значения в границах городского округа города Н.Новгорода в целях решения вопросов местного значения, предусмотренных пунктами 5,25 ч. 1 ст. 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» отменить. Вынести в отмененной части новое решение. В удовлетворении заявления прокурора города Н.Новгорода о признании незаконным бездействие администрации города Н.Новгорода, выразившиеся в неисполнение обязанностей по обеспечению уборки от снежных масс автомобильных дорог местного значения в границах городского округа города Н.Новгорода в целях решения вопросов местного значения, предусмотренных пунктами 5,25 ч. 1 ст. 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», отказать. В остальной части решение суда оставить без изменения, кассационное представление прокурора без удовлетворения. Председательствующий судья: Судьи: