О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

17 января 2012 года судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда в составе председательствующего судьи Кутыревой Е.Б., судей Кузиной Т.А., Леваневской Е.А.,

при секретаре Голуб В.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи Кузиной Т.А. дело по кассационной жалобе Администрации г.Сарова Нижегородской области, по кассационному представлению помощника прокурора ЗАТО г.Сарова, участвующего в деле, А.Л.Сурнина

на решение Саровского городского суда Нижегородской области от 15 ноября 2011 года

по иску прокурора ЗАТО г.Саров в интересах неопределенного круга лиц к Администрации г. Сарова Нижегородской области, Департаменту городского хозяйства Администрации г.Саров, муниципальному учреждению «Управление капитального строительства Администрации города Саров» о совершении действий по введению в эксплуатацию автомобильной дороги и ее ремонте,

У С Т А Н О В И Л А:

Прокурор ЗАТО г.Саров обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц к Администрации г. Сарова Нижегородской области, Департаменту городского хозяйства Администрации г.Саров с указанным иском, мотивируя тем, что в ходе проведенной прокуратурой ЗАТО г.Саров проверки установлено неисполнение ответчиками обязанностей по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения. Жителями домов <…> за счет собственных средств в указанном проезде построена автомобильная дорога с бетонным покрытием. После проведения работ по прокладке коммуникаций в нескольких местах проезда была нарушена целостность дорожного полотна, при этом восстановительные работы проведены некачественно. Еще в 2003 году одна из жительниц проезда Тютерева В.И. обращалась к главе администрации г.Сарова с просьбой восстановить дорожное покрытие, однако каких-либо действий не выполнено. Комиссией в составе помощника прокурора ЗАТО г.Саров, государственного инспектора ОГИБДД МУ МВД России в г.Сарове, представителя департамента городского хозяйства администрации г.Сарова и представителя МУ «ДЭП» проведен осмотр участка автодороги <…>, в ходе которого выявлено наличие выбоин, нарушающее требования п.3.1.2 ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения». Установлено, что в эксплуатацию принята только часть <…>. Участок проезда от пересечения с <…> в эксплуатацию не введен. Проезд <…> в <…> на всем своем протяжении включен в генеральный план г.Саров, находится на территории ЗАТО. Бездействие администрации г.Сарова и департамента городского хозяйства администрации г.Саров, выразившееся в непринятии мер к реализации своих полномочий по дорожной деятельности в отношении указанной автомобильной дороги, нарушает права неопределенного круга граждан.

На основании положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» прокурор ЗАТО г.Саров просил суд обязать ответчиков совершить действия, направленные на введение в эксплуатацию автомобильной дороги и осуществление ее ремонта.

Заявлением от 03.10.2011 г. прокурор ЗАТО г.Саров уточнил требования в части указания конкретной автомобильной дороги – <…> от пересечения <…>.

Определением суда в предварительном судебном заседании 14.10.2011 г. по ходатайству участвующего в процессе помощника прокурора ЗАТО г.Саров к участию в деле в качестве соответчиков привлечены муниципальное учреждение «Управление капитального строительства Администрации города Саров» (МУ «УКС») и Управление архитектуры, градостроительства и землеустройства Администрации г.Саров.

Заявлением от 15.11.2011 г. прокурор ЗАТО г.Саров изменил иск, указав в качестве соответчика МУ «УКС». Просил исключить из числа ответчиков Управление архитектуры, градостроительства и землеустройства Администрации г.Саров как не являющееся самостоятельным юридическим лицом. Исковые требования изложил в следующей редакции: обязать ответчиков совершить действия, направленные на введение в эксплуатацию автомобильной дороги в г.Саров Нижегородской области в <…> и осуществление ее ремонта, ввести данную автомобильную дорогу в эксплуатацию.

Определением суда от 15.11.2011 г. производство по делу в части исковых требований к Управлению архитектуры, градостроительства и землеустройства Администрации г.Саров прекращено в связи с отказом помощника прокурора ЗАТО г.Саров от указанной части иска.

В судебном заседании прокурор поддержал исковые требования.

Представители ответчиков исковые требования не признали, представили письменные возражения на иск, которые приобщены к материалам дела.

Решением Саровского городского суда Нижегородской области от 15 ноября 2011 года постановлено:

Исковые требования прокурора ЗАТО г.Саров в интересах неопределенного круга лиц к Администрации г.Сарова Нижегородской области, Департаменту городского хозяйства Администрации г.Саров, муниципальному учреждению «Управление капитального строительства Администрации города Саров» удовлетворить.

Обязать Администрацию г.Сарова Нижегородской области, Департамент городского хозяйства Администрации г.Саров, муниципальное учреждение «Управление капитального строительства Администрации города Саров» совершить действия, направленные на введение в эксплуатацию автомобильной дороги и осуществление ее ремонта в <…>; ввести указанную автомобильную дорогу в эксплуатацию.

Установить срок исполнения решения – до конца 2013 года.

7 декабря 2011 года Администрацией г.Сарова подана кассационная жалоба, в которой поставлен вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного, постановленного в связи с несоответствием выводов суда установленным по делу обстоятельствам, недоказанности установленных обстоятельств, неправильным применением норм материального права.

8 декабря 2011 года помощником прокурора ЗАТО г.Сарова, участвующим в деле, подано кассационное представление, в котором поставлен вопрос об отмене решения суда как постановленного с существенным нарушением норм процессуального права (п.4 ч.2 ст.364 ГПК РФ), поскольку к участию в деле не было привлечено МСУ-10, проводившее в 2003 году прокладку коммуникаций и не восстановивший бетонное покрытие дороги, а постановленное решение затрагивает права и законные интересы данного юридического лица.

Согласно ст.347 ГПК РФ суд кассационной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в кассационных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Законность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией по гражданским делам Нижегородского областного суда в порядке, установленном главой 40 Гражданского процессуального кодекса РФ.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, кассационного представления прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Как установлено судом и следует из материалов дела, удовлетворяя заявленные исковые требования, суд первой инстанции исходил из обстоятельств того, что на участке <…>, внесенном в генеральный план города Сарова, жителями домов за счет собственных средств построена автомобильная дорога с бетонным покрытием.

Согласно акту от 27.07.2011 г. обследования дорожного покрытия <…>, проведенного комиссией в составе помощника прокурора ЗАТО г.Саров, ст.государственного инспектора дорожного надзора ОГИБДД г.Саров, главного специалиста Департамента городского хозяйства Администрации г. Сарова, заместителя директора МУ «ДЭП», на дорожном покрытии в <…> имеются выбоины, глубиной более <…>, что не соответствует требованиям п.3.1.2 ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения» (л.д. 9).

Жители жилых домов, расположенных в <…>, неоднократно обращались (единолично и коллективно) в Администрацию г.Сарова, органы власти и управления, в том числе и центральные, с просьбами о приведение проезда в надлежащее состояние, соответствующее требованиям безопасности дорожного движения, в частности, обращение Тютеревой В.И. (земельный участок <…>) в 2003 г. (л.д. 6-7), коллективное обращение жителей – в 2005 г., Вилкова А.А. - в 2006, 2008, 2009 г.г.

Несмотря на существование жилых домов начиная с 2000 г. и по настоящее время, неоднократные многочисленные обращения жителей, в течение длительного периода времени ситуация не исправлена.

Спорная дорога является автомобильной дорогой общего пользования местного значения городского округа, поскольку предназначена для движения транспортных средств неограниченного круга лиц и находится в границах городского округа. Данная автомобильная дорога не введена в эксплуатацию в установленном законом порядке, ее покрытие не соответствует требованиям технических регламентов. Несоответствие дороги требованиям технических регламентов создает аварийно-опасную обстановку, угрожая безопасности участников дорожного движения.

Обозначенные нарушения в деятельности ответчиков требуют устранения в соответствии с положениями ст.2, 7, 18 Конституции РФ, ст.12 ГК РФ, ФЗ РФ «О безопасности дорожного движения».

Однако данные выводы суда нельзя признать правильными как не соответствующие установленным по делу обстоятельствам и нормам действующего законодательства.

Согласно ч.1 ст.24 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) права граждан на безопасные условия движения по дорогам Российской Федерации гарантируются государством.

Статья 3 указанного закона раскрывает понятие автомобильной дороги как объекта транспортной инфраструктуры, предназначенного для движения транспортных средств и включающего в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц.

Автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского округа являются автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог (ч.3, 11 ст.5 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ).

По ч.9 ст.6 указанного закона автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог, относятся к собственности городского округа.

В силу ст.6 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» органы местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения; полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.

В соответствии с п.6 ст.13 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», п.5 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления (в рассматриваемом деле городского округа) относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно ст.15-17 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

Проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт автомобильных дорог осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

В соответствии с Уставом города Сарова Нижегородской области (принят решением Городской Думы г. Сарова от 01.03.2007 № <…>, зарегистрирован в ГУ Минюста РФ по Приволжскому федеральному округу 05.04.2007) (ред. от 26.05.2011) муниципальное образование город Саров - закрытое административно-территориальное образование является административной единицей Нижегородской области и имеет статус городского округа.

По п.5 ст.8 Устава к вопросам местного значения города Сарова относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Сарова, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что в Генеральном плане города Сарова (л.д.20), схематическом чертеже тома 1 части 1 Положения о территориальном планировании Генерального плана г.Сарова в разделе «<…>» (<…>) содержатся сведения о <…>. Проезд находится на территории г.Сарова.

Постановлением <…> главы администрации г.Сарова введен в эксплуатацию построенный объект капитального строительства - <…> (л.д.11).

Указанный проезд <…> включен в реестр муниципального имущества, является муниципальной собственностью, балансодержатель – муниципальная казна (л.д.44).

Согласно техническому паспорту от 09.12.2009 г. фактически в эксплуатацию введена только часть проезда <…>, включая дорожное покрытие и элементы благоустройства, <…> (л.д.10-18).

Строительство <…> осуществлялось Муниципальным учреждением «Управление капитального строительства Администрации города Саров» на основании проектной документации и иных документов, в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Участок проезда <…>, на котором находятся, в том числе жилые дома <…>и <…>, в эксплуатацию не введен, в качестве объекта капитального строительства не принят. Строительство данного участка <…>ответчиками не осуществлялось. Земельный участок под строительство не предоставлялся. Разрешение на строительство не выдавалось.

Статьей 10 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено ведение единого государственного реестра автомобильных дорог (далее также - реестр), который представляет собой федеральный информационный ресурс и содержит сведения об автомобильных дорогах независимо от их форм собственности и значения.

Доказательств того, что автомобильная дорога по <…> включена в указанный реестр в дело не представлено.

Статья 11 указанного Федерального закона предусматривает, что планирование дорожной деятельности осуществляется уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на основании документов территориального планирования, подготовка и утверждение которых осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог и оценки транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, долгосрочных целевых программ.

С учетом указанных выше норм права и представленных в дело совокупности доказательств следует вывод о том, что как объект права автомобильная дорога в <…>, относящаяся к собственности городского округа г.Саров, отсутствует.

Существующее бетонное дорожное покрытие в <…> в качестве автомобильной дороги в эксплуатацию не принято и ответчиками не возведено, было обустроено жителями близлежащих домов самостоятельно, что по делу не оспаривалось.

При данных обстоятельствах вывод суда о необходимости возложить обязанность по ремонту автомобильной дороги в <…> не основано на исследованных и установленных судом доказательствах и нормах материального права.

Также не основан на нормах действующего законодательства вывод суда о необходимости возложить на ответчиков обязанности совершить действия, направленные на введение в эксплуатацию автомобильной дороги в <…> и введении указанной автомобильной дороги в эксплуатацию.

Согласно ст.36 Устава Администрация г.Сарова в соответствии с федеральными законами, законами Нижегородской области, настоящим Уставом и нормативными правовыми актами Городской Думы осуществляет, в том числе, следующие полномочия:

- формирует и утверждает проект муниципального заказа;

- выступает муниципальным заказчиком и заключает муниципальные контракты, ведет реестр закупок;

- осуществляет контроль исполнения муниципальных правовых актов в области транспортного обслуживания населения города Сарова, использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, обустройства и содержания уличной дорожной сети;

- от имени города Сарова (в пределах своей компетенции) и от своего имени заключает договоры, соглашения, обращается в уполномоченные органы с заявлением о регистрации прав и (или) сделок, а также с заявлением о регистрации прекращения права муниципальной собственности;

- осуществляет иные исполнительно-распорядительные полномочия в соответствии с федеральными законами, законами Нижегородской области, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами Городской Думы.

Вместе с тем, статья 49 п.4 Устава г.Сарова Нижегородской области предусматривает, что порядок составления и рассмотрения проекта бюджета города Сарова, его утверждения и исполнения, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета города Сарова определяется Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Нижегородской области и Городской Думы, с учетом особенностей, установленных Законом Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании».

Принимая решение об удовлетворении исковых требований в данной части, суд первой инстанции не учел, что указанной автомобильной дороги в настоящее время не существует, а потому предметом иска по существу является возложение на ответчиков обязанности по созданию данного объекта и ввода его в эксплуатацию, что является вмешательством в деятельность и компетенцию Администрации г.Сарова. Исполнение решения потребует расхода денежных средств из бюджета г.Сарова, однако доказательства, подтверждающие выделение в бюджете муниципального образования денежных средств на указанные цели, истцом в нарушение положений ст.56 ч.1 ГПК РФ суду не представлено.

Доказательств выполнения процедуры для создания нового объекта – автомобильной дороги, предусмотренной нормами Градостроительного кодекса РФ, в нарушение положений ст.56 ч.1 ГПК РФ суду также не представлено.

Кроме того, из материалов дела следует, что согласно перечню мероприятий Комплексной программы «Социально-экономическое развитие закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) Саров Нижегородской области на 2010-2015 г.г. и на период до 2020 года», утвержденной решением городской Думы города Сарова от 09.12.2010 № <…>, развитие транспортной инфраструктуры: строительство инженерных коммуникаций и благоустройство <…> (2, 3 очередь) – строительство указанной дороги - предусмотрены в 2013 году (№<…>).

Проектная документация на строительство участка п<…> разработана и находится в архиве МУ «Управление капитального строительства города Сарова».

Бездействие Администрации г.Сарова в отношении неисполнения обязанности по строительству данной дороги ранее в суд не обжаловалось.

Таким образом, возложение на ответчиков в соответствии с положениями ст.12 ГК РФ гражданско-правовой обязанности по совершению действий, направленных на введение в эксплуатацию автомобильной дороги и осуществление ее ремонта в <…>; введении указанной автомобильной дорогу в эксплуатацию, в срок до конца 2013 года, не может быть признано законным и обоснованным, поскольку по делу не представлено доказательств нарушения гражданских прав неопределенного круга лиц и виновное бездействие ответчиков, Кроме того, это является вмешательством в деятельность муниципального образования.

Доводы истца о том, что права неопределенного круга лиц на безопасность дорожного движения в <…>нарушались ответчиками в течение длительного периода времени, как минимум, начиная с 2000 года, когда граждане стали осуществлять государственную регистрацию прав собственности на жилые дома, не являются юридически значимыми для разрешения данного дела по существу.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся и дополнительно представленных доказательств, в соответствии с требованиями ст.361 ГПК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2012 года), судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Доводы кассационного представления прокурора об отмене решения суда как постановленного с существенным нарушением норм процессуального права (п.4 ч.2 ст.364 ГПК РФ), поскольку к участию в деле не было привлечено МСУ-10, проводившее в 2003 году прокладку коммуникаций и не восстановивший бетонное покрытие дороги, а постановленное решение затрагивает права и законные интересы данного юридического лица, не могут быть приняты во внимание судебной коллегией, поскольку в деле отсутствуют доказательства, подтверждающие данные доводы. Поскольку судебной коллегией установлено, что автомобильная дорога в настоящее время не создана как объект в установленном законом порядке, а существующее бетонное покрытие проезда Цветочный таковым не является и было возведено жителями близлежащих домов самостоятельно, то оснований для привлечения к участию в деле указанного юридического лица отсутствовали, а при рассмотрении дела по существу прокурором данное ходатайство суду заявлено не было.

В удовлетворении кассационного представления отказать.

Председательствующий

Судьи