Дело № 33-1762/2012 НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ г. Нижний Новгород 30 марта 2012 года Судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда в составе председательствующего: судьи – С В.В., судей – Д Г.И., К М.А., с участием прокурора – К С.А., при секретаре судебного заседания – Т.М.Д, по докладу судьи областного суда Д Г.И., рассмотрев в порядке апелляционного производства, материалы дела по апелляционному представлению Балахнинского городского прокурора Нижегородской области М О.И. на решение Балахнинского городского суда Нижегородской области от 10.01.2012 года по делу по заявлению Балахнинского городского прокурора о признании недействующим решения Земского Собрания Балахнинского района от 26.05.2011 года № *** с момента его издания, УСТАНОВИЛА: Балахнинский городской прокурор Нижегородской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим решения Земского Собрания Балахнинского района от 26.05.2011 года № *** «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района Нижегородской области» с момента его издания. Решением Балахнинского городского суда от 10.01.2012года в удовлетворении заявленных требований Балахнинскому городскому прокурору отказано в виду пропуска срока обращения его в суд. В апелляционном представлении Балахнинский городской прокурор просит решение Балахнинского городского суда от 10.01.2012года отменить, считает его необоснованным и незаконным. Изучив материалы дела, обсудив мотивы апелляционного представления Балахнинского городского прокурора М О.И., выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, показания свидетелей М В.а., Ф Н.М, судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда приходит к следующему. В соответствии с ч.1 ст. 327.1 ГПК РФ суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления. Отказывая Балахнинскому городскому прокурору в удовлетворении заявления в виду пропуска срока обращения в суд, Балахнинский городской суд не учел следующие обстоятельства. Из материалов дела видно, что Балахнинский городской прокурор просит признать недействующим решение Земского собрания Балахнинского района от 26.05.2011 №*** «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района Нижегородской области». Данное решение является нормативным правовым актом. Суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений: по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов (п. 1 ч. 1 ст. 245 ГПК РФ). В соответствии с требованиями п. 1 ст. 251 ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции представлено право на обращение в суд с заявлением о признании нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части. В соответствии с ч. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора является соответствие законам правовых актов, издаваемых государственными органами и должностными лицами. На основании п. 3 ст. 22 указанного закона обращение в суд с требованиями о признании акта противоречащего действующему федеральному законодательству, недействительным является одним из полномочий прокурора, осуществляемого в целях защиты государственных интересов. Из системного анализа вышеприведенных правовых норм следует, что обращение в суд с заявление о признании недействительным нормативного правового акта не ограничено сроком, в течение которого этот акт может быть оспорен. Поскольку незаконным нормативным правовым актом гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица нарушаются в течение всего периода действия данного акта, то такой акт может быть оспорен в любое время его действия как в целях предотвращения негативных последствий в будущем, так и для пресечения длящегося нарушения гражданских прав. В силу ст. 194 ГПК РФ решением является постановление суда первой инстанции, которым дело разрешается по существу. Решение должно быть законным и обоснованным (ч. 1 ст. 195 ГПК РФ). В соответствии с разъяснениями, содержащимися в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003г. № 23 «О судебном решении» решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 11 ГПК РФ). Таким образом суд при рассмотрении настоящего дела применил процессуальный закон неподлежащий применению к данным правоотношениям (ст.256 ГПК РФ), тем самым допустил нарушение процессуального права, которое привело к принятию неправильного решения, что является основанием для отмены такого решения суда (ст.330 ГПК РФ). При таких обстоятельствах, решение Балахнинского городского суда Нижегородской области от 10.01.2012 года подлежит отмене. Согласно ч.1 п.2 ст.328 ГПК РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалоб, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новое решение. Судебная коллегия считает необходимым по настоящему делу принять новое решение, которым заявленные требования Балахнинского городского прокурора о признании недействующим решения Земского Собрания Балахнинского района от 26.05.2011 года № *** «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района Нижегородской области» с момента его издания – удовлетворить частично, исходя из следующего. Балахнинский городской прокурор обратился в Балахнинский городской суд Нижегородской области с заявлением о признании недействующим решения Земского Собрания Балахнинского района от 26.05.2011 года № *** «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района Нижегородской области» с момента его издания. В обоснование заявленных требований указал, что при проведении публичных слушаний о внесении изменений в Устав Балахнинского района Нижегородской области нарушен порядок их проведения, в резултате чего не установлено и не учтено мнение населения муниципального образования относительно целесообразности внесения данных изменений. Представитель Земского собрания Балахнинского района – Ш А.С. заявления Балахнинского городского прокурора не признала. Установлено, что решением Земского собрания от 26.05.2011 №*** «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района Нижегородской области» внесены изменения в ст. 23 Устава в части исключения слов «на постоянной основе» (до внесения изменений - «1. Организацию деятельности Земского собрания осуществляет глава местного самоуправления на постоянной основе»). Указанные изменения зарегистрированы главным управлением Министерства юстиции РФ по Нижегородской области 24.06.2011 за номером ***. В силу ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. На публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Согласно части 4 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний. Во исполнение вышеуказанного требования федерального закона, решением Земского собрания Балахнинского района от 26.01.2006 №81 утверждено Положение о порядке проведения публичных слушаний в муниципальном образования «Балахнинский муниципальный район» Нижегородской области. Согласно п. 2.6 Положения жители района, желающие принять участие в обсуждении вопросов, вносимых на публичные слушания, извещают организатора публичных слушаний о своем намерении за 3 дня лично или через депутатов Земского собрания. В силу п. 2.7 Положения, предложения, внесенные участниками публичных слушаний, фиксируются в протоколе слушаний, подписываемом председательствующим. Итоги слушаний, оформленные в виде рекомендаций, учитываются при подготовке проектов муниципальных правовых актов района и подлежат опубликованию не позднее чем через 3 дня после проведения публичных слушаний. Распоряжением главы администрации города Балахны от 21.04.2011 №*** назначены публичные слушаний по вопросу внесения изменений и дополнений в Устав Балахнинского района на 6 мая 2011года в *** час. в малом зале администрации района по адресу г. Балахна, ул. ***, ***. Данное распоряжение, а также проект Земского собрания «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского района» опубликованы в газете «***» от 23.04.2011 №***. Из анализа протокола публичных слушаний по вопросу «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района» от 06.05.2011 года № *** следует, что на публичных слушаниях присутствовали 5 человек: - Н.М.Ф – заместитель председателя Земского Собрания Балахнинского муниципального района; - В.А.М – руководитель аппарата Земского Собрания; - А.Л.Ш – заместитель руководителя аппарата Земского Собрания – юрисконсульт; - А.С.В – житель г. Балахны (г. ***, ул. ***, ***); - Н.Г.К – житель г. Балахны (г. ***, ул. ***, ***). Между тем, данный протокол следует признать не соответствующим действительности по следующим обстоятельствам. Так из протокола публичных слушаний от 06.05.2011 №*** видно, что в проведении публичных слушаний о внесении изменений в Устав Балахнинского района приняли участие жители города Балахны В А.С. и К Н.Г. Итоги проведения публичных слушаний опубликованы в газете «***» от 12.05.2011 №***. Балахнинской городской прокуратурой была проведена проверка законности внесения изменений в Устав Балахнинского муниципального района. В ходе проверки были взяты объяснения с жителей г. Балахны – К Н.Г. – консультанта ИК НО, В А.С. главного специалиста отдела информатизации администрации Балахнинского муниципального района. Из объяснений К Н.Г. следует, что весной 2011 года, точную дату не помнит, к ней в служебный кабинет № *** зашел один из представителей Земского собрания Балахнинского района, кто конкретно не помнит, предъявил протокол Земского Собрания №*** от 06.05.2011 года публичных слушаний по вопросу «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района», и предложил его подписать. Она выразила свое согласие, и подписала его. После чего, представитель Земского собрания прокомментировал, что данный протокол необходим для приведения Устава района в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ (л.д.9). Согласно объяснений В А.С., 06.05.2011 года он находился в кабинете № ***, принадлежащем Земскому собранию, где проводил работы по наладке и обслуживанию вычислительной технике. Одним из сотрудников Земского Собрания Балахнинского района, фамилию точно не помнит, было предложено подписать протокол № 2 от 06.05.2011 года «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района» в качествен представителя общественности. Ему было разъяснено, что данный протокол принимается для внесения изменений в Устав для приведения его в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ от 03.10.2008 в части установления гарантий прав депутата Земского Собрания. Данный протокол им был подписан (л.д.10). К указанным пояснениям, В А.С. позже пояснил, что сам лично при проведении публичных слушаний по поводу внесения изменений в Устав Балахнинского муниципального района не участвовал, и ранее никогда в них не участвовал. Протокол подписал только потому, что его попросил об этом М В.А., который в тот момент работал начальником организационного отдела Земского Собрания (л.д.11). Допрошенные в судебном заседании апелляционной инстанции Нижегородского областного суда в качестве свидетелей Ф Н.М., М В.А. подтвердили факт неучастия в публичных слушаниях В А.С., и К Н.Г. Свидетель Ф Н.М. при этом также заявил, что перед депутатами было просто озвучено о проведении публичных слушаний по данному вопросу. Следовательно К Н.Г. и В А.С. в публичных слушаниях участия не принимали, при составлении соответствующего протокола не присутствовали, их фамилии были вписаны в протокол произвольно. Таким образом, протокол публичных слушаний по вопросу «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района» от 06.05.2011 года № *** содержит в себе недостоверные сведения, что влечет его недействительность. При таких обстоятельствах, указанный протокол следует признать не имеющим юридической силы, в связи, с чем он не мог быть положен в основу принятия решения Земского Собрания Балахнинского муниципального района Нижегородской области «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района Нижегородской области». Что же касается представленного в суд апелляционной инстанции Нижегородского областного суда представителем Земского собрания Балахнинского района Нижегородской области – Ш А.Л. другого протокола публичных слушаний по вопросу «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района» от 06.05.2011 года №***,то он не может быть принят в качестве допустимого доказательства по делу в виду следующего. Согласно ч.ч. 1,2,3 ст. 67 ГПК РФ суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы. Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Оценив данный протокол с точки зрения относимости, допустимости и достоверности, и установив, что указанный протокол представлен в суд по истечении года, он отличается от первого протокола по количеству лиц, участвующих в публичных слушаниях, содержит другие результаты голосования, судебная коллегия приходит к выводу о том, что содержащиеся в нем сведения также не могут быть признаны в качестве достоверных, а потому он не может быть признан допустимым доказательством по делу. Утверждения Ш А.Л., о том, что при оформлении первичного протокола публичных слушаний по вопросу «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района» от 06.05.2011 года №*** допущена техническая ошибка при подсчете голосов, то судебная коллегия не может принять их во внимание, поскольку эти протоколы слушаний по вопросу «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района» от 06.05.2011 года №*** противоречат друг другу, не отвечают действительности, и судебная коллегия не считает это технической ошибкой Более того, в апелляционную инстанцию Нижегородского областного суда прокурор предоставил сведения из Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Нижегородской области, из которых видно, что в Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Нижегородской области, был представлена выписка из протокола публичных слушаний по вопросу «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района» от 06.05.2011 года № *** именно с указанием в нем В А.С. и К Н.Г. (л.д.л.д. 112-113). На основании изложенного, судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда приходит к выводу о том, что процедура публичных слушаний по вопросу «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района» проведена с нарушением норм Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мастного самоуправления в Российской Федерации», а также Положения о порядке проведения публичных слушаний в муниципальном образования «Балахнинский муниципальный район» Нижегородской области, утвержденного решением Земского собрания Балахнинского района от 26.01.2006 №***, а потому решение Земского Собрания Балахнинского района от 26.05.2011 года № *** «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района Нижегородской области» подлежит признанию недействующим. В тоже время судебная коллегия считает, что не может быть удовлетворено требование прокурора о признании решения Земского Собрания Балахнинского муниципального района Нижегородской области «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района Нижегородской области» с момента его издания, поскольку на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций. (п.28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007г. №*** «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»). При таких обстоятельствах, решения Земского Собрания Балахнинского района от 26.05.2011 года № *** «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района Нижегородской области» подлежит признанию недействующим с момента вступления в законную силу настоящего решения суда. Руководствуясь ст. 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда, ОПРЕДЕЛИЛА: Решение Балахнинского городского суда Нижегородской области от 10.01.2012 года отменить. Принять по делу новое решение, которым: заявление Балахнинского городского прокурора Нижегородской области о признании недействующим решения Земского Собрания Балахнинского района от 26.05.2011 года № *** с момента его издания – удовлетворить частично и признать решение Земского Собрания Балахнинского района от 26.05.2011 года № *** «О внесении изменений и дополнений в Устав Балахнинского муниципального района Нижегородской области» недействующим с момента вступления в законную силу настоящего определения. В остальной части в удовлетворении заявления Балахнинскому городскому прокурору Нижегородской области – отказать. Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия. Председательствующий- Судьи-