г. Нижний Новгород 29 мая 2012 года

Судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда в составе:

председательствующего судьи Бушминой А.Е.,

судей Дороднова Г.И. и Кручинина М.А.

при секретаре судебного заседания Антоновой Е.А.

с участием Киселёвой Н.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи областного суда Кручинина М.А.

дело по апелляционной жалобе администрации г.Сарова Нижегородской области на решение Дивеевского районного суда Нижегородской области от 06 марта 2012 года по гражданскому делу по жалобе Киселевой Н.С. к ФСБ по г.Саров, к администрации г.Саров о признании незаконным отказа во въезде в г.Саров Нижегородской области,

УСТАНОВИЛА:

Киселёва Н.С. обратилась в Дивеевский районный суд Нижегородской области с жалобой о признании незаконным решения администрации ЗАТО г.Саров, которым ей отказано в разрешении на её въезд и постоянное проживание в г.Саров. В обоснование своих требований в заявлении и в суде первой инстанции Киселёва Н.С. указала, что родилась и до осуждения к лишению свободы проживала в г.Сарове Нижегородской области, имеет там постоянное место жительства. Из мест лишения свободы освободилась 20 января 2012 года и собиралась возвратиться на прежнее место жительства в г. «…», ул. «…», дом «…»,, кв. «…», где за ней сохранилось право проживания на основании договора социального найма жилого помещения. В связи с тем, что г.Саров является закрытым административно-территориальным образованием, имеющим пропускной режим въезда и выезда, её бабушка обратилась в установленном порядке в администрацию г.Саров с заявлением о выдаче разрешения на въезд в город, но получила отказ, изложенный в ответе главы администрации г.Саров от 21 февраля 2012 года. Отказ мотивирован тем, что разрешение на въезд должно быть согласовано в органами ФСБ, а согласование предусматривает «оформление допуска к сведениям, составляющим государственную тайну», в связи с чем она, Киселёва Н.С., должна подать анкету и ожидать окончания проверки. Считала, что данный отказ не основан на законе, нарушает её конституционные права на жилище, на свободу выбора места жительства. Просила признать данный отказ незаконным и вынести решение, которым обязать администрацию г.Саров и ФСБ дать разрешение на въезд в г.Саров на постоянное место жительства.

В отзыве, поданном в Дивеевский районный суд Нижегородской области, представитель администрации г.Саров указал, что с заявление не согласен, ЗАТО г.Саров, как населенный пункт с особым режимом жизнедеятельности граждан и расположенных в городе объектов, является особо охраняемым населенным пунктом. В связи с этим все граждане, проживающие в городе, в той или иной степени являются носителями государственной тайны. Поэтому на всех совершеннолетних граждан в соответствии с указанными правовыми актами оформляются допуски к государственной тайне. Киселёва Н.С. отсутствовала в г.Саров более года, в связи с чем необходимо заполнить анкету на допуск к государственной тайне. Поскольку она имеет не снятую и не погашенную судимость, в силу положений ст.22 Закона РФ «О государственной тайне» администрация не вправе оформлять ей документы на въезд в город, поскольку не получено согласование от органов ФСБ России.

Представитель отдела УФСБ в городе Саров в отзыве указал о необходимости получения Киселевой Н.С. для въезда в г.Саров разрешения на допуск к государственной тайне, Киселёва Н.С. анкету не оформляла в связи с чем согласование её въезда в город не рассматривалось.

Решением Дивеевского районного суда Нижегородской области от 06 марта 2012 года постановлено жалобу Киселёвой Н.С. удовлетворить, признать незаконным требования администрации ЗАТО г.Саров и отдела УФСБ России в г.Саров о предварительном оформлении анкеты, препятствующие въезду Киселёвой Н.С. на постоянное проживание в г.Саров. Суд обязал администрацию ЗАТО г.Саров и отдел УФСБ России в г.Саров немедленно оформить разрешение Киселёвой Н.С., 23 октября 1986 года рождения, уроженки г.Саров, Нижегородской области на въезд для постоянного проживания в ЗАТО г.Саров по адресу: г. «…», ул. «…», д. «…», кв. «…», об исполнении решения сообщить в суд в месячный срок.

В апелляционной жалобе администрация города Саров просит решение суда отменить и в удовлетворении требований Киселевой Н.С. отказать. Указывается на то, что суд неправильно применил и не применил закон, подлежащий применению, заявителем Киселевой Н.С. не была оформлена анкета для получения допуска к государственной тайне, отказ во въезде в г.Саров администрацией г.Саров ей не давался, суд неправомерно постановил решение к немедленному его исполнению.

При рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции Киселева Н.С. с доводами жалобы не согласилась, просила решение суда оставить без изменения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав явившуюся в судебное заседание Киселеву Н.С., судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов дела усматривается, что Киселёва Н.С. является уроженцем г.Саров, до осуждения к лишению свободы была зарегистрирована по месту жительства в жилом помещении, расположенном по адресу: Нижегородская область, г. «…», ул. «…», дом «…», кв. «…» (л.д.4-8).

По приговору Саровского городского суда Нижегородской области от 17 сентября 2008 года, Киселева Н.С., уже имеющая судимость, в том числе за совершение тяжкого преступления (ст.161 ч.2 п. «г» УК РФ) была осуждена по ст.158 ч.2 п. «в» УК РФ, ст.158 ч.1, ст.158 ч.2 п.«г», ст.159 ч.2, ст.161 ч.1, ст.159 ч.2, ст.158 ч.2 п. «в», ст.158 ч.2 п. «в», «г», ст.69 ч.2 к 3 годам 6 месяцам лишения свободы (л.д.7).

В связи с осуждением, связанным с лишением свободы, Киселёва Н.С. была снята с регистрационного учета по указанному выше адресу (л.д.4, 6).

Бабушка Киселёвой Н.С. Погребняк Л.Г. 20 февраля 2012 года обратилась с заявлением в администрацию г.Саров с просьбой разрешить Киселёвой Н.С. проживание в ЗАТО г.Саров. В ответе от 21 февраля 2012 года, направленном Погребняк Л.Г., глава администрации г.Саров разъяснил необходимость оформить внучке – Киселевой Н.С. анкетный материал для оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, проведения проверочных мероприятий по анкетному материалу.

Данный ответ заявитель считает отказом во въезде в г.Саров.

Удовлетворяя требования заявителя, Дивеевский районный суд Нижегородской области исходил из того, что, обязывая заполнить анкету на допуск к государственной тайне, администрация г.Саров и отдел УФСБ в г.Саров незаконно ограничивают права заявителя Киселевой Н.С. на проживание в жилом помещении, право на которое за ней сохранилось, что влечет за собой нарушение положений Конституции РФ.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводом Дивеевского районного суда Нижегородской области о том, что действиями администрации г.Саров и отдела УФСБ в г.Саров были нарушены права Киселевой Н.С. по следующим мотивам.

В соответствии с частью 1 статьи 254 ГПК РФ граждане вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

На основании статьи 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Согласно пункту 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению.

Из материалов дела следует, что Киселева Н.С. в администрацию г.Саров либо в отдел УФСБ в г.Саров Нижегородской области по поводу её въезда в г.Саров не обращалась, решения об отказе Киселевой Н.С. во въезде на территорию г.Саров администрация г.Саров либо отдел УФСБ в г.Саров Нижегородской области не выносили.

Судебная коллегия полагает, что письмо главы администрации г.Саров от 21 февраля 2012 года, составленное в связи обращением Погребняк Л.Г., исходя из его буквального содержания, не является отказом в разрешении на въезд заявителя. В письме указывается на необходимость направления документов для оформления допуска в установленном порядком: заполнение анкетного материала и его предоставление с необходимыми документами в режимную службу администрации.

В соответствии с частью 2 статьи 4 Закона РФ от 14 июля 1992г. №3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон; участвуют совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, в определении пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон.

Город Саров Нижегородской области в соответствии с постановлением Правительства РФ от 05.07.2001 года №508 является закрытым административно-территориальным образованием

В силу пункта 18 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства РФ по атомной энергии, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996г. №693, въезд граждан для постоянного проживания на территории закрытого образования согласовывается с органом федеральной службы безопасности. Согласование предусматривает оформление допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, или к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную экологическую опасность. Допуск оформляется в порядке, установленном Законом Российской Федерации «О государственной тайне». Гражданину может быть отказано в оформлении допуска по основаниям, указанным в этом Законе.

Руководитель органа местного самоуправления закрытого образования по согласованию с органом федеральной службы безопасности имеет право разрешать в порядке, определяемом настоящим Положением, въезд граждан на территорию закрытого образования, за исключением въезда на территорию объекта (п.19 указанного Положения).

На основании пункта 1 статьи 5 Закона РФ от 21июля1993года №5485-1 «О государственной тайне» и Указа Президента РФ от 11.02.2006г. №90 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» дислокация режимных и особо важных объектов составляет государственную тайну. Каждый житель ЗАТО фактически является секретоносителем, так как знает систему охраны контролируемых зон, расположение и систему охраны особо важных объектов. В связи с этим всем совершеннолетним жителям ЗАТО оформляются допуска в соответствии с Законом РФ от 21июля1993года №5485-1 «О государственной тайне».

Согласно пункту 44 Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утвержденной постановление Правительства РФ от 06 февраля 2010 года №64, в отношении граждан, которые переведены на должности, не предусматривающие наличие допуска к государственной тайне, уволились из организации, в том числе при расторжении трудового договора (контракта) в связи с проведением организационных и (или) штатных мероприятий, закончили обучение в учебном заведении и т.п. и на которых в течение 6 месяцев не затребованы карточки (форма 1), действие допуска прекращается.

Заявитель Киселева Н.С. отбывала уголовное наказание в виде лишения свободы сроком 3 года 6 месяцев в колонии общего режима, находилась в течение указанного периода вне пределов ЗАТО город Саров.

В соответствии с положениями статьи 22 Закона РФ от 21июля1993года №5485-1 «О государственной тайне» основанием для отказа гражданину в допуске к государственной тайне может являться, в том числе, наличие у гражданина неснятой судимости за государственные и иные тяжкие преступления.

Таким образом, полагать, что администрацией г.Саров или отделом УФСБ в г.Саров Нижегородской области были совершены незаконные действия, нарушающие права Киселевой Н.С., у суда первой инстанции не имелось. Сама Киселева Н.С. с заполненным анкетным материалом и необходимыми документами за получением разрешения на въезд в г.Саров для постоянного проживания в администрацию г.Саров не обращалась, юридически значимых действий не совершала. Довод об отсутствии необходимости в оформлении допуска противоречит приведенным правовым нормам. Оспариваемые действия администрации г.Саров отнесены к ее компетенции, порядок их совершения соблюден, соответствует нормам законодательства.

Вывод суда первой инстанции о том, что отказ в выдаче разрешения на въезд в г.Саров нарушает конституционные права Киселевой Н.С. на жилье, по мнению суда апелляционной инстанции является не основанным на нормах Конституции Российской Федерации. В силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Законом РФ от 14 июля 1992г. №3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» установлены определенные ограничения для лиц, выразивших желание проживать на территории закрытого административно-территориальном образования.

Кроме того, как указано выше, судебная коллегия полагает, что администрацией города Саров и отделом УФСБ в городе Саров Нижегородской области не совершалось действий, ограничивающих права и свободы заявителя.

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25.12.2003 года № 420-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании», на которое имеется ссылка в обжалуемом судебном решении, не является судебным постановление Конституционного Суда РФ, которым бы приведенные выше правовые нормы были признаны противоречащими Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что правовые нормы, содержащиеся в Законе Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании, Положении о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства Российской Федерации по атомной энергии, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996г. №693, не содержат запрета гражданину, имеющему постоянное место жительства на территории закрытого административно-территориального образования и покинувшему его в связи с лишением свободы по приговору суда, по отбытии наказания вернуться к постоянному месту жительства на территории указанного образования и проживать в жилом помещении, которое он занимал ранее в качестве нанимателя или собственника. Вместе с тем, из данного вывода не следует, что органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования не вправе по согласованию с органами федеральной службы безопасности давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование.

Сам по себе неправомерный отказ во въезде, основанный на неадекватной интерпретации государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами закона, может являться основанием принятия судом решения о признании действий, решений указанных органов и должностных лиц не соответствующими закону и об обязании устранить допущенное нарушение закона.

Таким образом, применительно к рассматриваемому гражданскому делу положения, содержащиеся в Определении Конституционного Суда РФ от 25.12.2003 года № 420-О, не позволяли Дивеевскому районному суду Нижегородской области прийти к выводу об удовлетворении требований заявителя Киселевой Н.С.

В соответствии с пунктами 1 и 4 части 1 статьи 330 ГПК РФ неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, и нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права является основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.

Судебная коллегия полагает, что при рассмотрении данного дела суд первой инстанции неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, и неправильно применил нормы материального права.

В соответствии с пунктом 2 статьи 328 ГПК РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новое решение.

С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу о необходимости отменны решения Дивеевского районного суда Нижегородской области и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявления Киселевой Н.С. об обязании администрации города Саров Нижегородской области и отдела УФСБ РФ в городе Саров Нижегородской области дать разрешение на въезд в город Саров Нижегородской области к постоянному месту жительства.

Руководствуясь статьей 328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Дивеевского районного суда Нижегородской области от 06 марта 2012 года по данному делу отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявления Киселевой Н.С. к администрации города Саров Нижегородской области и отделу УФСБ России в городе Саров Нижегородской области об обязании администрации города Саров Нижегородской области и отдела УФСБ России в городе Саров Нижегородской области дать разрешение на въезд в город Саров Нижегородской области к постоянному месту жительства – отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий:

Судьи: