Признание противоречащим закону Решения Совета депутатов г. Мурманска

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда в составе:

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению исполняющей обязанности прокурора Октябрьского административного округа города Мурманска Бойко И.Б. о признании противоречащим действующему законодательству решения Совета депутатов города Мурманска от 14 апреля 2010 года № 19-228,

по кассационному представлению исполняющей обязанности прокурора Октябрьского административного округа города Мурманска Бойко И.Б. на решение Октябрьского районного суда города Мурманска от 28 мая 2010 года, по которому постановлено:

«Заявление исполняющего обязанности прокурора Октябрьского административного округа города Мурманска о признании противоречащим действующему законодательству решения Совета депутатов города Мурманска от 14 апреля 2010 года № 19-228 «О порядке и форме предоставления ежегодного отчета главы муниципального образования о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации города Мурманска, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов города Мурманска», опубликованное в периодическом печатном издании – газете «Вечерний Мурманск» № 70 от 21 апреля 2010 года и вступившее в законную силу со дня опубликования (обнародования) – 21 апреля 2010 года – оставить без удовлетворения.»

Заслушав доклад судьи Кузнецовой Т.А., объяснения прокурора Октябрьского административного округа города Мурманска Лукишиной Т.В., поддержавшей доводы кассационного представления, заключение прокурора Мурманской областной прокуратуры Коньялыоглу И.Б. о законности решения суда, судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда

установила:

Решением Совета депутатов города Мурманска от 14 апреля 2010 года № 19-228 принят Порядок и форма предоставления ежегодного отчета главы муниципального образования о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации города Мурманска, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов города Мурманска.

Исполняющая обязанности прокурора Октябрьского административного округа города Мурманска Бойко И.Б. обратилась в суд с заявлением о признании указанного решения противоречащим закону и недействующим со дня его принятия, сославшись на то, что данным решением необоснованно расширены полномочия Совета депутатов города Мурманска, что привело к нарушению компетенции органов местного самоуправления (их должностных лиц) и является коррупционным проявлением.

Ссылаясь на пункт 8 части 2 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», считает, что принятое решение, а также решение Совета депутатов от 04 февраля 2010 года № 15-202, которым были внесены изменения в Устав муниципального образования город Мурманск в части наделения Совета депутатов полномочиями по установлению порядка и формы предоставления главой муниципального образования ежегодного отчета, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в Устав изменений и дополнений.

В судебном заседании исполняющая обязанности прокурора Октябрьского административного округа города Мурманска Бойко И.Б. заявление поддержала.

Представитель Совета депутатов города Мурманска Шайдуллина Т.В. с заявлением не согласилась, мотивируя тем, что Совет депутатов действовал в пределах предоставленных полномочий, нарушений законодательства при принятии решения не допущено.

Представитель администрации города Мурманска Дивинский А.Г. заявление прокурора поддержал.

Дело рассмотрено в отсутствие представителя Министерства юстиции Российской Федерации по Мурманской области, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания.

Судом постановлено приведенное выше решение.

В кассационном представлении исполняющая обязанности прокурора Октябрьского административного округа города Мурманска Бойко И.Б. просит решение суда отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленного требования, считая, что судом допущены существенные нарушения норм материального права, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела.

Представители Совета депутатов города Мурманска, администрации города Мурманска и Министерства юстиции Российской Федерации по Мурманской области в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились, что в силу части 2 статьи 354 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием к разбирательству дела в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, судебная коллегия считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Согласно пунктов 1 и 9 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений (пункт 1); контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (пункт 9).

Частью 11 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Федеральным законом от 07 мая 2009 года № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статья 35 дополнена частью 11.1, в соответствии с которой, представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Из материалов дела следует, что частью 8 статьи 40 Устава муниципального образования город Мурманск, утвержденного решением Совета депутатов города Мурманска от 10 марта 2006 года № 20-235, было предусмотрено, что глава муниципального образования отчитывается о своей работе перед населением города и Советом депутатов города Мурманска не реже чем один раз в год, порядок предоставления отчета и его формы определяются главой муниципального образования.

Решением Совета депутатов города Мурманска от 04 февраля 2010 года № 15-202 внесены изменения в часть 8 статьи 40 Устава муниципального образования, которая изложена в следующей редакции:

«Глава муниципального образования не реже одного раза в год отчитывается о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации города перед населением города и Советом депутатов города Мурманска.

Порядок и формы представления отчетов перед населением города устанавливаются главой муниципального образования.

Порядок и форма представления ежегодного отчета Совету депутатов города Мурманска о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации города, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов города Мурманска, устанавливаются Советом депутатов города Мурманска».

Как указано в решении представительного органа от 04 февраля 2010 года № 15-202, данные изменения внесены с целью приведения Устава муниципального образования город Мурманск в соответствие с действующим законодательством и Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Внесенные в Устав изменения зарегистрированы Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Мурманской области 26 февраля 2010 года, официальное опубликование (обнародование) в печатном издании органов местного самоуправления города Мурманска – газете «Вечерний Мурманск» состоялось 12 марта 2010 года, выпуск № 42, с этой же даты изменения вступили в силу.

Решением Совета депутатов города Мурманска от 14 апреля 2010 года № 19-228 принят Порядок и форма предоставления ежегодного отчета главы муниципального образования о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации города Мурманска, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов города Мурманска.

Согласно утвержденному обжалуемым решением Порядку, формой предоставления ежегодного отчета является устный доклад главы муниципального образования на основе текста ежегодного отчета (пункт 2).

Постоянная комиссия Совета по нормативному регулированию и контролю за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления (далее - постоянная комиссия) готовит проект решения Совета о назначении даты представления ежегодного отчета за отчетный период и не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным, принимает решение о его внесении для рассмотрения на заседание Совета (пункт 3).

Решение Совета о назначении даты представления ежегодного отчета после принятия и подписания председателем Совета подлежит опубликованию в официальном печатном издании органов местного самоуправления города Мурманска не позднее 30 дней до даты представления ежегодного отчета (пункт 4).

Решение Совета о назначении даты представления ежегодного отчета направляется Главе муниципального образования не позднее 30 дней до даты представления ежегодного отчета (пункт 5).

Глава муниципального образования в срок не позднее 15 дней до назначенной Советом даты представления ежегодного отчета направляет в Совет полный текст ежегодного отчета в электронном виде и на бумажном носителе (пункт 6).

Полный текст ежегодного отчета должен содержать комплексный анализ эффективности деятельности по решению вопросов местного значения городского округа, решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа, по исполнению отдельных государственных полномочий, решению вопросов, поставленных Советом, а также анализ исполнения нормативных правовых актов, принятых Советом за отчетный период (пункт 7).

Председатель Совета (заместитель председателя Совета) не позднее дня, следующего за днем поступления полного текста ежегодного отчета, направляет его в постоянную комиссию для предварительного рассмотрения (пункт 8).

Постоянная комиссия не позднее 7 дней до даты представления ежегодного отчета готовит проект решения Совета "О результатах деятельности Главы муниципального образования город Мурманск, о результатах деятельности администрации города Мурманска, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов города Мурманска" за отчетный период и принимает решение о его внесении для рассмотрения на заседание Совета (пункт 9).

По представленному ежегодному отчету Совет принимает решение. Решение Совета может содержать неудовлетворительную оценку результатов деятельности Главы муниципального образования за отчетный период (пункт 10).

Председатель Совета в течение 7 дней должен подписать решение Совета «О результатах деятельности Главы муниципального образования город Мурманск, о результатах деятельности администрации города Мурманска, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов города Мурманска» за отчетный период (с приложением) и направить для опубликования (обнародования) в официальное печатное издание органов местного самоуправления города Мурманска (пункт 11).

Решение Совета депутатов города Мурманска от 14 апреля 2010 года № 19-228 было подписано главой муниципального образования и официально опубликовано (обнародовано) в печатном издании органов местного самоуправления города Мурманска – газете «Вечерний Мурманск» 21 апреля 2010 года выпуск № 70.

Разрешая заявленное требование, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что обжалуемое решение Совета депутатов города Мурманска от 14 апреля 2010 года № 19-228 принято представительным органом в соответствии с частью 8 статьи 40 Устава муниципального образования (в редакции от 04 февраля 2010 года № 15-202).

Указанной нормой муниципального правового акта за представительным органом закреплено право устанавливать порядок и форму ежегодного отчета, предоставляемого главой муниципального образования Совету депутатов города Мурманска о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации города, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов города Мурманска, устанавливаются Советом депутатов города Мурманска.

В соответствии с пунктом 1 части 1, частью 2 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов, является актом высшей юридической силы, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования.

Внесенные решением представительного органа от 04 февраля 2010 года № 15-202 в Устав муниципального образования изменения, вступили в силу и в установленном порядке не признаны судом противоречащими федеральному законодательству или иному нормативному правовому акту Российской Федерации и недействующими.

Судебная коллегия не соглашается с правовой позицией прокурора о вступлении в силу изменений и дополнений в Устав после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в Устав.

В соответствии с частью 8 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Полномочия главы муниципального образования установлены частью 4 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьей 41 Устава муниципального образования город Мурманск, которые не предусматривают такое полномочие главы муниципального образования как утверждение порядка и формы предоставления ежегодного отчета населению и представительному органу.

Напротив, часть 5 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, а часть 5.1. названного закона - обязанность главы муниципального образования представлять представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

При этом в соответствии с частью 11.1 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к компетенции представительного орган муниципального образования отнесено заслушивание ежегодных отчетов главы муниципального образования.

Из анализа приведенных выше положений закона следует вывод о подотчетности и подконтрольности главы муниципального образования населению и представительному органу.

Поскольку федеральное законодательство не устанавливает специальных правил осуществления контроля за деятельностью главы муниципального образования, оставив разрешение данного вопроса муниципальным образованиям, то формы организационного контроля представительного органа местного самоуправления могут определяться как в уставах муниципальных образований, так и в других муниципальных правовых актах.

Необходимо отметить и то обстоятельство, что прежняя редакция Устава муниципального образования город Мурманск не наделяла главу муниципального образования полномочиями по утверждению порядка и формы предоставления ежегодного отчета, что следует из содержания статьи 41 Устава в редакции, действовавшей до внесения изменений.

Не основано на требованиях федерального законодательства и утверждение прокурора о недопустимости применения изменений и дополнений в Устав муниципального образования, поскольку они должны применяться к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения о внесении в Устав изменений и дополнений.

В соответствии со статей 20 Устава муниципального образования глава муниципального образования городской округ город Мурманск был избран на муниципальных выборах 2009 года.

Исходя из изложенного, учитывая нормы части 8 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указывающих на исключение из установленных данной статьей правил в части изменения и дополнения полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления, к которым относится глава муниципального образования, такие изменения и дополнения вступают в силу для действующего главы города.

Обсуждая заявленное требование, суд первой инстанции обоснованно учел, что принятие решения, регламентирующего порядок и форму предоставления отчета главой муниципального образования, нельзя считать самостоятельным полномочием представительного органа.

Как правильно указал в решении суд, это является формой реализации компетенции представительного органа в связи с внесением Федеральным законом от 07 мая 2009 года № 90-ФЗ дополнений в статью 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» частью 11.1 о заслушивании представительным органом ежегодных отчетов главы муниципального образования, местной администрации о результатах их деятельности.

При таких обстоятельствах, суждение суда о приведении Советом депутатов Устава муниципального образования в соответствие с действующим законодательством является верным.

В этой связи судебная коллегия считает обоснованно правомерным и вывод суда о том, что принятие Советом депутатов оспариваемого решения является формой реализации представительным органом предоставленных федеральным законодательством полномочий.

Судебная коллегия находит указанные выводы и решение суда правильными, основанными на тех нормах материального права, которые подлежали применению к возникшим отношениям и соответствующими установленным судом обстоятельствам дела.

Доводы кассационного представления построены на неправильном толковании норм материального права, в связи с чем не могут являться основанием для отмены решения суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 361 и 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда

определила:

решение Октябрьского районного суда города Мурманска от 28 мая 2010 года оставить без изменения, кассационное представление исполняющей обязанности прокурора Октябрьского административного округа города Мурманска Бойко И.Б – без удовлетворения.