о признании незаконным бездействия

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда в составе:

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по иску прокурора в интересах неопределённого круга лиц к муниципальному учреждению Администрация Терского района о признании незаконным бездействие, выражающееся в непринятии мер по направлению Главе муниципального образования Терский район муниципальных нормативных правовых актов на бумажном носителе в виде заверенных копий и в электронном виде, изданных Главой администрации и подлежащих включению в Регистр муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также сведений об источниках и датах официального опубликования (обнародования) принятых муниципальных нормативных правовых актов, источников официального опубликования, или их заверенных копий и дополнительных сведений, указанных в абзаце 3-7 пункта 1 статьи 6 Закона Мурманской области от 15 декабря 2008 года № 1049-01-ЗМО «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Мурманской области» и возложении обязанности в срок до 15 марта 2011 года предоставить Главе муниципального образования Терский район муниципальные нормативные правовые акты на бумажном носителе в виде заверенных копий и в электронном виде, изданные Главой администрации в 2009 - 2010 годах и подлежащие включению в Регистр муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также сведения об источниках и датах официального опубликования (обнародования) принятых муниципальных нормативных правовых актов, источники официального опубликования, или их заверенные копии и дополнительные сведения, указанные в абзаце 3-7 пункта 1 статьи 6 Закона Мурманской области от 15 декабря 2008 года № 1049-01-ЗМО «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Мурманской области»

по кассационной жалобе и.о. Главы администрации Терского района С.А. на решение Терского районного суда Мурманской области от 14 февраля 2011 года, которым постановлено:

«Признать незаконным бездействие муниципального учреждения Администрация Терского района, выражающееся в непринятии мер по направлению Главе муниципального образования Терский район муниципальных нормативных правовых актов на бумажном носителе в виде заверенных копий и в электронном виде, изданных Главой администрации и подлежащих включению в Регистр муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также сведений об источниках и датах официального опубликования (обнародования) принятых муниципальных нормативных правовых актов, источников официального опубликования, или их заверенных копий и дополнительных сведений, указанных в абзаце 3-7 пункта 1 ст. 6 Закона Мурманской области от 15 декабря 2008 года № 1049-01-ЗМО «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Мурманской области».

Обязать муниципальное учреждение Администрация Терского района в срок до 15 марта 2011 года предоставить Главе муниципального образования Терский район муниципальные нормативные правовые акты на бумажном носителе в виде заверенных копий и в электронном виде, изданные Главой администрации в 2009 - 2010 годах и подлежащие включению в Регистр муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также сведения об источниках и датах официального опубликования (обнародования) принятых муниципальных нормативных правовых актов, источники официального опубликования, или их заверенные копии и дополнительные сведения, указанные в абзаце 3-7 пункта 1 ст. 6 Закона Мурманской области от 15 декабря 2008 года № 1049-01-ЗМО «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Мурманской области».

Взыскать в доход государства с муниципального учреждения Администрация Терского района судебные издержки по уплате государственной пошлины в сумме 200 (двести) рублей».

Заслушав доклад судьи Самойленко В.Г., объяснения по жалобе представителя муниципального учреждения Администрация Терского района – К.И., возражения против жалобы прокурора Мурманской областной прокуратуры Тарасовой А.А., судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда

установила

Прокурор обратился в суд с заявлением в порядке части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса РФ в интересах неопределённого круга лиц к муниципальному учреждению - Администрация Терского района о признании незаконным бездействие, выражающееся в непринятии мер по направлению Главе муниципального образования Терский район муниципальных нормативных правовых актов на бумажном носителе в виде заверенных копий и в электронном виде, изданных Главой администрации и подлежащих включению в Регистр муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также сведений об источниках и датах официального опубликования (обнародования) принятых муниципальных нормативных правовых актов, источников официального опубликования, или их заверенных копий и дополнительных сведений, указанных в абзаце 3-7 пункта 1 статьи 6 Закона Мурманской области от 15 декабря 2008 года № 1049-01-ЗМО «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Мурманской области», и возложении обязанности в срок до 15 марта 2011 года предоставить Главе муниципального образования Терский район муниципальные нормативные правовые акты на бумажном носителе в виде заверенных копий и в электронном виде, изданные Главой администрации в 2009 - 2010 годах и подлежащие включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также сведения об источниках и датах официального опубликования (обнародования) принятых муниципальных нормативных правовых актов, источники официального опубликования, или их заверенные копии и дополнительные сведения, указанные в абзаце 3-7 пункта 1 статьи 6 Закона Мурманской области от 15 декабря 2008 года № 1049-01-ЗМО «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Мурманской области».

В обоснование иска прокурор указал, что в ходе проверки исполнения органами местного самоуправления муниципальных образований Терского района положений ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закона Мурманской области «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Мурманской области» было установлено, что в нарушение требований действующего законодательства в течение 2009 года Администрацией Терского района без предоставления Главе муниципального образования был направлен в Комитет по законопроектной деятельности и вопросам местного самоуправления Правительства Мурманской области ряд нормативных правовых актов, изданных Главой администрации района до 01 января 2009 года. При этом, не были соблюдены требования о предоставлении Главе муниципального образования Терский район документов на бумажном носителе, сведений об опубликовании, источнике публикации, а также дополнительных сведений, указанных в статье 6 Закона Мурманской области «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Мурманской области».

Указал, что по результатам проведенной в 2010 году проверки по вопросам направления органами местного самоуправления необходимых документов и сведений для формирования Регистра муниципальных нормативных правовых актов прокурором района, на основании статей 6, 22, 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» ***2010 года в адрес *** было внесено представление.

В данном представлении прокурора района содержалось требование о принятии конкретных мер, направленных на устранение нарушений, допущенных администрацией района. Однако, *** 2010 года требования прокурора района, приведенные в представлении от *** 2010 года, были отклонены. В связи с неисполнением законных требований прокурора района *** 2010 года в отношении *** было вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по статье ** Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по результатам рассмотрения которого *** был привлечен решением мирового судьи судебного участка Терского района к административной ответственности. Несмотря на данное обстоятельство, в нарушение требований законодательства, администрацией Терского района до настоящего времени не представлено Главе муниципального образования Терский район ни одного нормативного правового акта, принятого Главой администрации района в 2009-2010 г.г., для направления в целях включения в Регистр муниципальных нормативных правовых актов.

Вследствие неправомерного бездействия администрации Терского района Главой муниципального образования до настоящего времени в Министерство юстиции Мурманской области для включения в Регистр муниципальных нормативных правовых актов не было направлено ни одного нормативного правового акта, изданного Главой администрации района в 2009 - 2010 годах.

Прокурор указал в заявлении, что вследствие неправомерного бездействия администрации Терского района нарушаются права неопределенного круга граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах.

В судебном заседании прокурор Л.В. иск поддержал.

Представитель ответчика – К.И. иск не признал.

Судом принято приведенное выше решение.

В кассационной жалобе и.о. Главы администрации Терского района С.А. просит решение суда отменить и направить дело на новое рассмотрение.

Указывает в жалобе на то, что судом при рассмотрении дела были нарушены нормы материального права. Ссылаясь на нормы Закона Мурманской области «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Мурманской области», а также на практику Верховного Суда Российской Федерации по делам об обжаловании в суд нормативных правовых актов, указывает, что в Уставе муниципального образования Терский район отсутствует понятие «муниципальный нормативный правовой акт».

Вследствие этого не указаны муниципальные органы или должностные лица местного самоуправления, правомочные принимать муниципальные нормативные правовые акты муниципального образования Терский район.

Указывает на то, что требования прокурора Терского района предъявлены лицу, не наделённому в установленном порядке полномочиями по изданию муниципальных нормативных правовых актов.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия находит решение суда законным и обоснованным.

Разрешая дело, суд первой инстанции обоснованно подверг анализу федеральное законодательство - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2010) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающий в статье 43.1 обязательность включения в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации муниципальных нормативных правовых актов. В связи с предоставленной данной нормой компетенцией, субъектом РФ принят Закон Мурманской области от 15.12.2008 N 1049-01-ЗМО (ред. от 07.04.2010) "О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Мурманской области" (статьи 5,7), согласно которому установлена обязанность представления муниципальных нормативных правовых актов на бумажном носителе в уполномоченный орган по ведению Регистра главой соответствующего муниципального образования в установленный срок и обязанность должностных лиц местного самоуправления и органов местного самоуправления направлять главе муниципального образования указанные муниципальные нормативные правовые акты и сведения для последующего их представления в уполномоченный орган по ведению Регистра в порядке и сроки, установленные представительным органом муниципального образования. Такой порядок и сроки определены в утвержденном Советом депутатов Терского района от 25.11.2001г. № 256 «Порядке формирования и предоставления сведений, подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов Мурманской области».

Разрешая дело, суд правильно принял во внимание также и положения Постановления Правительства Мурманской области от 23.06.2010 N 276-ПП "О порядке взаимодействия органов государственной власти Мурманской области с органами местного самоуправления муниципальных образований Мурманской области по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Мурманской области" и действовавшее до его издания аналогичное Постановление Правительства Мурманской области от 16.01.2009 N 13-ПП/1, разработанные в соответствии с Законом Мурманской области от 15.12.2008 N 1049-01-ЗМО.

Суд обоснованно при рассмотрении дела исходил также из того, что система муниципальных правовых актов предусмотрена статьей 43 ФЗ N 131-ФЗ, в которую входят и правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (часть 1 пункт 3 статьи). В части 6 данной нормы установлены полномочия главы местной администрации (в пределах, предусмотренных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования) на издание постановлений местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжений местной администрации по вопросам организации работы местной администрации. В соответствии со статьей 7 Устава муниципального образования Терский район Мурманской области в систему муниципальных правовых актов Терского района включены постановления и распоряжения Главы администрации Терского района.

Т.о., то обстоятельство, что в статье 35 Устава муниципального образования Терский район Мурманской области, зарегистрированном в учреждении юстиции 01.12.2005г., не предусмотрена компетенция Главы администрации по изданию муниципальных нормативных правовых актов, не свидетельствует о том, что орган местного самоуправления, осуществляющий исполнительно – распорядительные функции, не наделен такими полномочиями по вопросам, отнесенным к полномочиям администрации статьей 33 Устава и статьями 37 частью 1, 15 ФЗ № 131-ФЗ.

Понятие муниципального правового акта дано в статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (в редакции от 27.12.2009 года), согласно которой под муниципальным правовым актом понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно или органом местного самоуправления и документально оформленное обязательное для исполнения на территории муниципального образования. В п.9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» раскрыты существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт, которыми являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Анализ положений статей 2, 43 части 1 пункта 3, 43 части 6 ФЗ № 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что глава местной администрации, вправе в пределах своих полномочий издавать муниципальные правовые акты (как нормативного, так и индивидуального характера). Администрация Терского района обязана была руководствоваться в своей деятельности требованиями приведенного законодательства.

Установив обстоятельства, свидетельствующие о невыполнении установленной действующим законодательством обязанности по направлению Главе муниципального образования Терский район муниципальных нормативных правовых актов на бумажном носителе в виде заверенных копий и в электронном виде, изданных Главой администрации муниципального образования Терский район и подлежащих включению в Регистр муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также сведений об источниках и датах официального опубликования (обнародования) принятых муниципальных нормативных правовых актов, источников официального опубликования, или их заверенных копий и дополнительных сведений, указанных в абзаце 3-7 пункта 1 статьи 6 Закона Мурманской области от 15 декабря 2008 года № 1049-01-ЗМО «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Мурманской области», и тем самым нарушение прав неопределенного круга граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил иск прокурора и возложил на орган местного самоуправления обязанность в срок до 15 марта 2011 года выполнить предусмотренные законом действия.

Доводы кассационной жалобы, основаны на ином толковании норм материального права и не могут, по мнению судебной коллегии, повлечь отмену законного и обоснованного решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия,

определила:

решение Терского районного суда Мурманской области от 14 февраля 2011 года оставить без изменения, кассационную жалобу и.о. Главы администрации Терского района С.А. - без удовлетворения.