Дело № 21 – 62
Судья - Свиридова Ж.А.
РЕШЕНИЕ
по жалобе на решение судьи
по делу об административном правонарушении
г. Мурманск 10 марта 2011 года
Судья Мурманского областного суда Пырч Н.В., рассмотрев жалобу Могуренко О.В. на решение судьи Октябрьского районного суда города Мурманска от 16 февраля 2011 года по делу об административном правонарушении,
установил:
Постановлением № ** от *** 2010 года и.о. руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области Могуренко О.В. признан виновным в том, что являясь должностным лицом – Главой администрации муниципального образования Ковдорского района Мурманской области нарушил требование части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в бездействии в части не проведения открытого конкурса по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами на территории муниципального образования Ковдорский район Мурманской области, то есть совершил административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере * (*) рублей.
Считая данное постановление необоснованным, Могуренко О.В. обратился в суд с жалобой об его отмене и прекращении производства по делу за отсутствием состава административного правонарушения.
Так, в соответствии с постановлением главы Ковдорского района от ***2008 года № ** муниципальное учреждение Ковдорского района «Управление жилищно-коммунального хозяйства Ковдорского района» (далее МУ УЖКХ) было наделено полномочиями по организации проведения открытого конкурса по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами на территории муниципального образования Ковдорский район. Поэтому именно МУ УЖКХ должно было проводить названные открытые конкурсы.
Постановлением главы Ковдорского района от ***.2008 года № ** был утвержден состав конкурсной комиссии по проведению открытого конкурса по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами на территории муниципального образования Ковдорский район. Председателем конкурсной комиссии был назначен начальник МУ УЖКХ Д А.И.
Считал, что при оценке о наличии в действиях (бездействиях) должностного лица административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, должны проверяться действия (бездействия) непосредственно начальника МУ УЖКХ Д А.И., которому и было поручено осуществлять действия в сфере организации проведения открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами на территории муниципального образования Ковдорский район. Однако данное обстоятельство не было учтено административным органом, что свидетельствует о неполноте исследованности материалов дела.
Считал, что при вынесении постановления о наложении штрафа по делу об административном правонарушении были нарушены нормы процессуального права.
Защитник Могуренко О.В. в судебном заседании поддержал доводы жалобы, заявив об истечении срока привлечения Могуренко О.В. к административной ответственности, поскольку Управление Федеральной антимонопольной службы России по Мурманской области о совершенном административном правонарушении стало известно в *** 2009 года, а обжалуемое постановление вынесено ***.2010 года.
Представители УФАС по МО в судебном заседании с доводами жалобы не согласились, указав о правомерном привлечении к административной ответственности Могуренко О.В. Полагали, что срок привлечения к административной ответственности не истек, поскольку о совершенном правонарушении им стало известно из информационных писем администрации Ковдорского района Мурманской области, полученных ***.2010 года о не проведении конкурсов в 2009 году и 23.07.2010 года о не проведении конкурсов в первом полугодии 2010 года.
Решением судьи Октябрьского районного суда г. Мурманска от 16 февраля 2011 г. постановление № ** от *** 2010 года и.о. руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области о привлечении Могуренко О.В. к административной ответственности оставлено без изменения, жалоба Могуренко О.В. - без удовлетворения.
В жалобе, поданной в Мурманский областной суд, Могуренко О.В. просит постановление о наложении штрафа по делу об административном правонарушении и решение судьи по делу об административном правонарушении отменить и прекратить производство за отсутствием состава административного правонарушения.
В обоснование поданной жалобы приводит доводы, послужившие основанием для обращения в суд и заявленные защитником Могуренко О.В. в ходе судебного заседания.
Обращает внимание на неправильное применение судом норм материального права и процессуального права, а также на не исследованность обстоятельств дела, имеющих существенное значение для рассмотрения по существу.
Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителя Управления ФАС по доверенности Полищук М.С., полагавшей решение судьи и постановление административного органа правильными, обсудив доводы жалобы Могуренко О.В., прихожу к выводу об отсутствии оснований для её удовлетворения.
В соответствии с ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса, - влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
В соответствии с ч. 4 ст. 161 Жилищного кодекса Российской Федерации, орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано. Открытый конкурс проводится также в случае, если до окончания срока действия договора управления многоквартирным домом, заключенного по результатам открытого конкурса, не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано.
Часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещает органам местного самоуправления осуществлять действия (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Тщательно проверив материалы дела, доводы Могуренко О.В. и его защитника, судья пришел к убедительному выводу об имевшем место нарушении должностным лицом - Главой администрации муниципального образования Ковдорского района Мурманской области Могуренко О.В. требований закона, а именно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», и правомерности его привлечения к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Судом установлено и материалами дела подтверждается, что ***.2010 года Управлением Федеральной антимонопольной службы Мурманской области в ходе рассмотрения административного дела № ** выявлен факт нарушений антимонопольного законодательства, выразившееся в бездействии в части не проведения открытого конкурса по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами на территории муниципального образования Ковдорский район Мурманской области.
Как следует из материалов дела, администрацией Ковдорского района Мурманской области в 2008 году в соответствии со статьёй 161 Жилищного кодекса Российской Федерации и в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 г. № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» было проведено 4 открытых конкурса по отбору управляющих компаний для управления многоквартирными домами муниципального образования Ковдорский район, собственники помещений в которых не реализовали свое право по выбору управляющей компании. Проведенные конкурсы были признаны несостоявшимися ввиду отсутствия заявок на участие в данных конкурсах.
В 2009 и 2010 годах открытые конкурсы по отбору управляющих компаний для управления многоквартирными домами на территории Ковдорского районе не проводились.
Установлено, что на территории муниципального образования Ковдорский район Мурманской области расположено 278 многоквартирных домов. Собственниками жилых помещений 231 многоквартирного дома на общих собраниях выбран способ управления – управление управляющей организацией. В 2009-2010 годах собственниками жилых помещений 10 многоквартирных домов на общих собраниях выбран способ управления – управление товариществом собственников жилья. В августе-сентябре 2010 года на территории Ковдорского района было создано два товарищества собственников жилья, которые осуществляют управление тремя многоквартирными домами. Кроме того, в период с августа по октябрь 2010 года администрацией Ковдорского района были инициированы общие собрания собственников помещений в многоквартирных домах, в результате которых в 30 многоквартирных домах был выбран способ управления управляющей компанией.
Таким образом, администрацией Ковдорского района не было принято решение относительно проведения открытых конкурсов по отбору управляющих организаций в период 2009 г. – первой полугодие 2010 г. в отношении 37 многоквартирных домов.
Как следует из обжалуемого постановления, на момент рассмотрения дела об административном правонарушении, на территории Ковдорского района осталось 4 дома, собственники которых не реализовали своё право выбора способа управления.
Вместе с тем, согласно результатам анализа состояния конкурентной среды на рынке по управлению многоквартирными домами в границах Мурманской области в 2009 году, проведенного Мурманским УФАС России, на территории Мурманской области в границах 42 муниципальных образований деятельность по управлению многоквартирными домами осуществляют 91 хозяйствующий субъект.
Из установленного следует, что бездействие администрации Ковдорского района в части не проведения конкурса по отбору управляющих организаций привело к тому, что ни один из хозяйствующих субъектов не имел потенциальной возможности для выхода на рынок по управлению многоквартирными домами на территории Ковдорского района.
Учитывая установленные обстоятельства по делу и анализируя приведенные правовые нормы, судья пришел к правильному выводу о том, что администрация Ковдорского района Мурманской области при наличии требований, установленных статьёй 161 Жилищного кодекса РФ, конкурс по отбору управляющей организации для управления многоквартирными домами на территории муниципального образования Ковдорский район не провела, что в свою очередь, свидетельствует о бездействии, которое могло привести к ограничению конкуренции на рынке услуг по управлению многоквартирными домами (ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции).
Из материалов дела следует, что согласно постановлению главы Ковдорского района Мурманской области от ***.2007 № ** главой Ковдорского района является Могуренко О.В. (адм. материал, л.д.24).
В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ, административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
В соответствии с п.1 ст. 21 Устава муниципального образования Ковдорский район (в редакции решений Совета депутатов муниципального образования Ковдорский район от 23.10.2006 г. № 62, от 24.03.2008 г. № 29, от 27.10.2009 г. № 89) исполнительно-распорядительным органом муниципального образования является администрация Ковдорского района (л.д.42).
Совет депутатов Ковдорского района Решением от ***.2008 г. № ** наделил администрацию Ковдорского района полномочиями по организации проведения открытого конкурса по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами на территории муниципального образования Ковдорский район, собственниками в которых не выбран способ управления домом или принятие такими собственниками решения о выборе способа управления многоквартирными домами не были реализованы, а также в случаях, если до окончания срока действия договора управления многоквартирным домом, заключенного по результатам открытого конкурса, не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано (адм. материал, л.д.23).
Пунктом 2 Решения Совета депутатов от ***.2008 г. № *** установлено, что администрация Ковдорского района организует деятельность по осуществлению переданных полномочий и вправе получить исполнение данных полномочий структурному подразделению администрации Ковдорского района (адм. материал, л.д.23).
Глава Ковдорского района постановлением от ***.2008 г. № ** наделил полномочиями по организации проведения открытого конкурса по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами на территории муниципального образования Ковдорский район в случаях, предусмотренных частью 4 статьи 161 Жилищного кодекса РФ, МУ УЖКХ «Управление жилищно-коммунального хозяйства Ковдорского района» (адм. материал, л.д.22).
Согласно пункту 1.1 Положения о МУ «Управление ЖКХ Ковдорского района» данное учреждение в качестве органа исполнительной власти включено в структуру исполнительной власти (администрации) Ковдорского района Мурманской области на основании решения Ковдорской районной Думы от ***.2000 № ** (л.д.32).
Часть 2 статьи 34 Устава Ковдорского района определено, что руководство Администрацией Ковдорского района на принципах единоначалия осуществляет Глава Ковдорского района (л.д.47).
В соответствии с пунктами 9 и 15 части 1 статьи 32 Устава Глава Ковдорского района формирует администрацию Ковдорского района, руководит её деятельностью, обеспечивает осуществление органами местного самоуправления Ковдорского района полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий (л.д.46).
Установлено, что, в ходе проведения полугодового мониторинга рынка услуг по управлению многоквартирными домами в муниципальных образованиях с населением свыше десяти тысяч человек УФАС каждые полгода осуществлялся сбор информации о проведенных органами местного самоуправления конкурсов по отбору управляющих организаций.
Материалами дела подтверждается, что Администрацией Ковдорского района в ходе проведения вышеуказанного мониторинга в 2010 году были представлены пояснения в письменном виде, подписанные Главой Ковдорского района Могуренко О.В., что свидетельствует о том, что Могуренко О.В., являясь должностным лицом – Главой Администрации Ковдорского района, владел информацией о не проведении открытых конкурсов по отбору управляющих организаций на территории Ковдорского района (л.д. 57).
Обоснованным является суждение судьи о том, что Глава Администрации Ковдорского района Могуренко О.В. как должностное лицо несет ответственность за непринятие решения о проведении открытого конкурса по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами на территории муниципального образования Ковдорский район.
Оценив доказательства по делу об административном правонарушении, и проанализировав проведенные правовые нормы, судья нашел установленным событие административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ и наличие в действиях должностного лица – Главы Администрации муниципального образования Ковдорский район Мурманской области Могуренко О.В. состава административного правонарушения по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ.
При этом судьёй учтено, что объективная сторона правонарушения выражается в действиях (бездействиях), которые могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности.
Субъектами ответственности могут быть только должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.
Действиям должностного лица – Главы Администрации муниципального образования Ковдорский район Мурманской области Могуренко О.В. судьёй дана правильная юридическая оценка.
Выводы судьи о виновности должностного лица – Главы Администрации муниципального образования Ковдорский район Мурманской области Могуренко О.В. в совершении указанного административного правонарушения соответствует фактическим обстоятельствам дела и основаны на доказательствах, с достаточной полнотой и правильно приведенных в решении.
Оценка доказательствам судьей дана по правилам статьи 26.11. КоАП РФ, с которой соглашаюсь.
Постановление о назначении административного наказания вынесено уполномоченным должностным лицом, административное взыскание назначено виновному в соответствии с требованиями ст. 4.1 КоАП РФ с учетом характера совершенного правонарушения, в пределах санкции применяемого закона.
Обстоятельств, которые в силу статьи 24.5 КоАП РФ, могли бы повлечь прекращение производства по делу, не установлено.
Доводы, изложенные в жалобе, были предметом исследования и проверки при рассмотрении жалобы Могуренко О.В. на постановление по делу об административном правонарушении. Мотивы их несостоятельности приведены в обжалуемом решении судьи и являются правильными.
Ссылки на отсутствие вины в совершении административного правонарушения несостоятельны и опровергаются материалами дела и представленными письменными пояснениями, подписанными Главой Ковдорского района О.В. Могуренко (л.д.57), из которых следует, что он как должностное лицо владел информацией, свидетельствующей о не проведении открытых конкурсов по отбору управляющих организаций на территории Ковдорского района.
Доводы жалобы о том, что постановление по делу об административном правонарушении вынесено должностным лицом органа административной юрисдикции с нарушением срока, установленного статьёй ч.1 ст. 4.5 КоАП РФ, являются ошибочными.
22.08.2009 вступил в силу Федеральный закон от 17.07.2009 N 160-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которому изменен порядок возбуждения дел об административных правонарушениях по статьям 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП РФ.
Так, в соответствии с частью 6 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП РФ, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.
Согласно части 1.2 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП РФ, является вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.
Следовательно, возбуждение дел об административных правонарушениях за нарушение антимонопольного законодательства возможно лишь после установления факта совершения соответствующего правонарушения комиссией антимонопольного органа в порядке, предусмотренном главой 9 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Факт нарушения антимонопольного законодательства фиксируется комиссией антимонопольного органа в решении по делу о нарушении антимонопольного законодательства.
Таким образом, исходя из положений КоАП РФ и Закона о защите конкуренции, дело об административном правонарушении по статьям 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП РФ подлежит возбуждению после принятия Решения комиссией антимонопольного органа (изготовления Решения в полном объеме).
Как следует из материалов дела, факт нарушения антимонопольного законодательства в действиях администрации Ковдорского района Мурманской области зафиксируется комиссией Управления ФАС России по Мурманской области в решении по делу № ** о нарушении антимонопольного законодательства (адм. материал, л.д.8-14).
Протокол о совершении правонарушения составлен уполномоченным должностным лицом (ст. 23.48 КоАП РФ уполномочено рассматривать дела об административных правонарушениях.
Протокол об административном правонарушении в отношении должностного лица – Главы администрации муниципального образования Ковдорский район Мурманской области Могуренко О.В. составлен, и постановление по делу об административном правонарушении вынесено в пределах срока давности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ.
Таким образом, оспариваемые процессуальные документы приняты с учетом обстоятельств дела, с правильным применением норм права, поэтому подлежат оставлению без изменения.
Не могут быть приняты во внимание и доводы жалобы о том, что оценке о наличии в действиях (бездействиях) должностного лица административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, должны подвергаться действия (бездействия) непосредственно начальника МУ УЖКХ Д А.И., которому и было поручено осуществлять действия в сфере организации проведения открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами на территории муниципального образования Ковдорский район, поскольку основаны на неправильном толковании норм права.
Так, по смыслу ст. ст. 25.1, 26.1, 29.10 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении судья, орган, должностное лицо разрешает вопрос о наличии вины в совершении административного правонарушения исключительно в отношении лица, привлекаемого к ответственности, в связи, с чем постановление или решение по делу об административном правонарушении не может содержать выводов о виновности иных лиц, производство по делу в отношении которых не осуществлялось.
Таким образом, судья, орган или должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, не вправе делать каких-либо выводов о вине иных лиц.
Иные доводы жалобы также не опровергают выводов судьи о наличии в действиях должностного лица – Главы администрации муниципального образования Ковдорский район Мурманской области Могуренко О.В. состава административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ.
При таких обстоятельствах, решение судьи является законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения, в том числе и по доводам жалобы, не имеется.
Руководствуясь ст.ст. 30.7, 30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья
решил:
Решение судьи Октябрьского районного суда г. Мурманска от 16 февраля 2011 года оставить без изменения, а жалобу Могуренко О.В. – без удовлетворения.
Судья
Мурманского областного суда Н.В. Пырч