Судья Андрюкова Т.А.Дело № 2-3366/10
№ 33-1303/10
МАГАДАНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
К А С С А Ц И О Н Н О ЕО П Р Е Д Е Л Е Н И Е
Судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда в составе:
председательствующего: Гаджиевой С.А.,
судей: Лобыкина С.Н., Назина В.И.,
при секретаре судебного заседания: Дзюбенко О.В.,
рассмотрев 07 декабря 2010 года в г. Магадане в открытом судебном заседании, в помещении Магаданского областного суда, гражданское дело по кассационному представлению прокурора города Магадана на решение Магаданского городского суда от 01 ноября 2010 года, которым постановлено:
отказать прокурору города Магадана в удовлетворении заявления о признании бездействия избирательной комиссии муниципального образования «Город Магадан» по непроведению проверки и непринятию мер к устранению выявленных нарушений избирательного законодательства в действиях рекламно-информационного издания «Курьер Магадана» по результатам рассмотрения жалоб Орлова А.О., Попова А.А., Прусса К.Ю. от 02 октября 2010 года, и не надлежащему рассмотрению жалоб граждан незаконными; - о признании действий избирательной комиссии муниципального образования «Город Магадан» по направлению в прокуратуру города Магадана представления с требованием принять меры по пресечению противоправной агитационной деятельности по результатам рассмотрения жалоб Орлова А.О., Попова А.А., Прусса К.Ю. от 02 октября 2010 года.
Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда Лобыкина С.Н., объяснения прокурора Коростыленко Ю.Е., поддержавшей доводы кассационного представления, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда,
УСТАНОВИЛА:
Прокурор города Магадана, действуя в интересах неопределенного круга лиц, - избирателей муниципального образования «Город Магадан», а также кандидатов в депутаты Магаданской городской Думы пятого созыва, обратился в суд с заявлением об оспаривании бездействия избирательной комиссии муниципального образования «Город Магадан», выразившегося в непринятии по результатам рассмотрения жалоб Орлова А.О., Попова А.А., Прусса К.Ю. должных и своевременных мер, направленных на устранение выявленных нарушений избирательного законодательства, допущенных рекламно-информационным изданием«Курьер Магадана», а также по ненадлежащему рассмотрению обращений указанных граждан. Просил признать указанное бездействие незаконным, а кроме того просил признать незаконными действия избирательной комиссии муниципального образования «Город Магадан» (далее Избирательная комиссия), выразившиеся в направлении 02 октября 2010 года по результатам рассмотрения обращений Орлова А.О., Попова А.А., Прусса К.Ю. в прокуратуру гор. Магадана представления с требованием принять меры по пресечению противоправной агитационной деятельности.
В обоснование своих требований прокурор указал, что из содержания поступившего преставления следовало, что рекламно-информационное издание«Курьер Магадана» признано агитационным, изготовленным и распространяемым с нарушением избирательного законодательства. Однако, не смотря на выявление фактов нарушения избирательного законодательства, содержащего признаки состава административного правонарушения, Избирательной комиссией мер по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.5, 5.12 КоАП РФ, и привлечению виновных лиц к административной ответственности не принято. Кроме того, Избирательная комиссия по выявленным фактам нарушений не обратилась в суд с заявлением об изъятии и уничтожении тиража рекламно-информационного издания«Курьер Магадана» в связи с изготовлением, распространением и размещением в указанном издании агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах. Полагал, что Избирательная комиссия устранилась от проведения проверки доводов, изложенных в обращениях Орлова А.О., Попова А.А., Прусса К.Ю. и ограничилась направлением представления для проведения проверки и принятия мер в иные органы. Бездействие Избирательной комиссии повлекло незаконное распространение агитационных материалов, размещенных в рекламно-информационном издании «Курьер Магадана», среди избирателей, нарушающее права последних на получение объективной и достоверной информации о кандидатах и избирательных объединениях. Указал, что органы прокуратуры не поименованы среди органов, в которые согласно пункту 8 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Избирательная комиссия обязана обратиться с целью пресечения противоправной агитационной деятельности. Полагал, что указанное обращение Избирательной комиссии в органы прокуратуры осуществлено с превышением предоставленных полномочий и, как следствие, является незаконным.
В ходе рассмотрения дела прокурор уточнил заявленные требования и просил суд признать бездействие избирательной комиссии муниципального образования «Город Магадан» по непроведению проверки и непринятию мер к устранению выявленных нарушений избирательного законодательства в действиях рекламно-информационного издания «Курьер Магадана» по результатам рассмотрения жалоб Орлова А.О., Попова А.А., Прусса К.Ю. от 02 октября 2010 года, и не надлежащему рассмотрению жалоб граждан незаконными, а также о признании незаконными действий избирательной комиссии муниципального образования «Город Магадан» по направлению в прокуратуру города Магадана представления с требованием принять меры по пресечению противоправной агитационной деятельности по результатам рассмотрения жалоб Орлова А.О., Попова А.А., Прусса К.Ю. от 02 октября 2010 года (л.д. 45).
Решением Магаданского городского суда от 01 ноября 2010 года в удовлетворении заявления прокурору отказано.
В кассационном представлении прокурор города Магадана просит его отменить и не передавая дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции постановить по нему новое решение об удовлетворении заявления. В качестве оснований к отмене судебного постановления указывает на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, а также на неправильное применение судом норм материального права. Полагает, что решение Избирательной комиссии содержит указание на наличие в действиях рекламно-информационного издания «Курьер Магадана» признаков состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.12 КоАП РФ, в связи с чем вывод суда первой инстанции об обратном, не соответствует фактическим обстоятельствам дела. Указывает, на свое несогласие с выводом суда о рассмотрении Избирательной комиссией обращений Орлова А.О., Попова А.А., Прусса К.Ю. надлежащим образом, поскольку указанные обстоятельства какими-либо доказательствами не подтверждены. Ссылается на отсутствие оценки суда действиям Избирательной комиссии по направлению представления в прокуратуру города Магадана, а также неправомерно возложенную судом на прокуратуру города обязанность по предоставлению доказательств. Указывает на необоснованность утверждения суда о предъявлении заявления в интересах определенного и конкретного круга лиц. Полагает некорректным вывод суда о неисполнении прокуратурой города Магадана возложенных на неё Федеральным законом обязанностей по рассмотрению поступившего обращения Избирательной комиссии и необоснованности заявления, с которым прокурор обратился в суд. Обосновывая бездействие Избирательной комиссии, ссылается на привлечение Управлением Роскомнадзора к административной ответственности по статье 5.11, части 1 статьи 5.5, статье 13.22 КоАП РФ учредителя-редактора рекламно-информационного издания «Курьер Магадана» Добротворского Н.В.
В своем отзыве на кассационное представление прокурора Избирательная комиссия полагает решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене по доводам жалобы.
В соответствии с ч. 1 ст. 347 ГПК РФ суд кассационной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, возражений заинтересованного лица, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда приходит к следующему.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции 02 октября 2010 года в Избирательную комиссию муниципального образования «Город Магадан» поступили обращения граждан, зарегистрированных кандидатами в депутаты Магаданской городской Думы пятого созыва Орлова А.О., Попова А.А., Прусса К.Ю. о нарушении избирательного законодательства при изготовлении и распространении печатного издания «Курьер Магадана» № 1 (22) от 30 сентября 2010 года.
По результатам рассмотрения указанных жалоб на заседании Избирательной комиссии, состоявшемся 02 октября 2010 года, принято решение № 65/225, согласно содержанию описательно-мотивировочной части которого следует, что в рекламно-информационном издании «Курьер Магадана» № 1 (22) от 30 сентября 2010 года (далее Издание) содержатся признаки предвыборной агитации, в частности на листах 2 и 3 в статье «Осенняя предвыборная кампания – 2010 на Колыме бьет все рекорды по нарушениям закона» содержится информация, попадающая под признаки предвыборной агитации (подп. «г», «е» пункта 2 статьи 48 ФЗ № 67-ФЗ) в отношении ряда кандидатов в депутаты, в т.ч. и заявителей. На листе 5 Издания в статье «Бедные платят за богатых» содержится информация, способствующая созданию положительного отношения избирателей к избирательному объединению «Справедливая Россия» и напротив негативного к избирательному объединению «Единая Россия». Аналогичные сведения изложены в статьях «Лужков ушёл с волчьим билетом» (лист 6), «Сергей Миронов: «Единороссы» нас реально боятся» (лист 7). Отрицательное отношение к избирательному объединению «Единая Россия» содержится в статье «Слухи» (лист 8).
В мотивировочной части решения Избирательная комиссия признала жалобы кандидатов в депутаты Магаданской городской Думы пятого созыва Орлова А.О., Попова А.А., Прусса К.Ю. об имевшем место нарушении избирательного законодательства при распространении печатного агитационного материала обоснованными. Кроме того, избирательная комиссия признала рекламно-информационное издание «Курьер Магадана» № 1 (22) от 30 сентября 2010 года агитационным материалом, изготовленным и распространяемым с нарушениями избирательного законодательства. Помимо этого избирательная комиссия решила обратиться в УВД по гор. Магадану, прокуратуру гор. Магадана, Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по Магаданской области и ЧАО с представлением о принятии мер по пресечению противоправной агитационной деятельности в соответствии с их компетенцией, а также направить принятое решение в адрес заявителей, редакцию Издания и довести его до сведения избирателей (л.д. 34-36).
Разрешая дело суд первой инстанции правильно руководствовался положениями Федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 67-ФЗ от 12.06.2002 года и «О прокуратуре Российской Федерации» № 2202-1 от 17.01.1992 года (с посл. изменениями и дополнениями), а также нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Так, пункт 8 статьи 56 Федерального закона № 67-ФЗ предусматривает, что в случае распространения подложных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов с нарушением требований пунктов 2 - 6, 8 и 10 статьи 54 настоящего Федерального закона, а также в случае нарушения организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания установленного настоящим Федеральным законом порядка проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума соответствующая комиссия обязана обратиться в правоохранительные органы, суд, орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, об изъятии незаконных агитационных материалов и о привлечении организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, их должностных лиц, иных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Из материалов дела следует, что 02 октября 2010 года решение Избирательной комиссии № 65/225 вместе с копией рекламно-информационного издания «Курьер Магадана» № 1 (22) от 30 сентября 2010 года, направлено в адрес руководителей Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по Магаданской области и ЧАО, УВД по гор. Магадана и прокуратуры города Магадана (л.д. 37-40).
Обоснованность принятия Избирательной комиссией решения о направлении представления о пресечении противоправной агитационной деятельности в адрес Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по Магаданской области и ЧАО и УВД по гор. Магадана, прокурором не оспаривается.
В этой связи выполнение Избирательной комиссией данных действий (незамедлительное (в день поступления) рассмотрение обращений кандидатов в депутаты Магаданской городской Думы пятого созыва Орлова А.О., Попова А.А., Прусса К.Ю. на заседании Избирательной комиссии, признание рекламно-информационного издания «Курьер Магадана» № 1 (22) от 30 сентября 2010 года агитационным материалом, изготовленным и распространяемым с нарушениями избирательного законодательства, направление представления о пресечении противоправной агитационной деятельности в адрес уполномоченных органов) объективно свидетельствует об отсутствии со стороны Избирательной комиссии бездействия, выражающегося в непроведении проверки и непринятии мер к устранению нарушений избирательного законодательства выявленных при рассмотрении обращений Орлова А.О., Попова А.А., Прусса К.Ю.
Обосновывая бездействие Избирательной комиссии, прокурор указал, что незаконное размещение в указанном Издании информации, являющейся по своему содержанию агитационными материалами, свидетельствовало о наличии признаков административных правонарушений, предусмотренных статьями 5.5 и 5.12 КоАП РФ. Однако, Избирательная комиссия необоснованно уклонилась от возбуждения дел об указанных административных правонарушениях (составления соответствующих протоколов).
Действительно, поскольку имелись основания полагать, что в нескольких материалах размещенных в рекламно-информационном издании «Курьер Магадана» № 1 (22) от 30 сентября 2010 года прослеживалось наличие признаков предвыборной агитации, предусмотренных подпунктами "б" - "е" пункта 2 статьи 48 Федерального закона № 67-ФЗ, а самой комиссией информация, размещенная в данном Издании была признана агитационным материалом, изготовленным и распространяемым с нарушениями избирательного законодательства, Избирательной комиссии в лице ее уполномоченного члена с правом решающего голоса необходимо было составить и передать протокол об административном правонарушении на рассмотрение суда в порядке административного судопроизводства.
Однако, при рассмотрении дела по правилам главы 26 ГПК РФ суду, для признания оспариваемого заявителем бездействия незаконным, необходимо, помимо установления факта нарушения закона установить и то, что это бездействие повлекло нарушение прав заявителя.
Между тем, при рассмотрении настоящего дела указанных обстоятельств установлено не было.
Так, статьей 5.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов, а статьей 5.12 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах.
По правилам статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ).
В силу пункта 1 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ должностные лица органов внутренних дел (милиции) наделены полномочиями на составление протокола об административных правонарушениях, предусмотренных в т.ч. статьями 5.6, 5.10 - 5.12 КоАП РФ.
Согласно пункту 58 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ должностные лица органа, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, наделены полномочиями на составление протокола об административных правонарушениях, предусмотренных в т.ч. статьями 5.5, 5.10, 5.11, 5.13, 5.51 КоАП РФ.
Часть 5 статьи 28.3 КоАП РФ предусматривает право составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.3 - 5.5, 5.8 - 5.10, 5.12, 5.15, 5.17 - 5.20, 5.47, 5.50, 5.51, 5.56 КоАП РФ, членами избирательных комиссий, комиссий референдума обладающих правом решающего голоса, уполномоченных избирательными комиссиями, комиссиями референдума.
В силу приведенных норм административного законодательства правом на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.5 и 5.12 КоАП РФ, помимо членов избирательных комиссий, комиссий референдума обладающих правом решающего голоса и уполномоченных соответствующей комиссией, обладают должностные лица органов внутренних дел (милиции), а также органа, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.
Таким образом, то обстоятельство, что никто из членов Избирательной комиссии, наделенный правом решающего голоса (Гизатулин Г.Г., Разумков А.А., Сердюкова И.В., Тимошков С.В., Тымченко Н.Д., Шуфер И.И.) по выявленным фактам нарушения избирательного законодательства не составил протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.5 и 5.12 КоАП РФ, с учётом направления Избирательной комиссией в день поступления и рассмотрения обращений Орлова А.О., Попова А.А., Прусса К.Ю. представления о пресечении противоправной агитационной деятельности в органы, наделенные полномочиями на возбуждение дел об указанных административных правонарушениях, не может свидетельствовать о нарушении прав заявителей, или прав избирателей муниципального образования «Город Магадан», в чьих интересах прокурор обратился в суд.
Кроме того, следует учесть и то, что как указывается прокурором в кассационном представлении, по результатам рассмотрения представления Избирательной комиссии уполномоченным органом в отношении учредителя-редактора рекламно-информационного издания «Курьер Магадана» Добротворского Н.В.возбуждены дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 5.5, статьей 5.11, статьей 13.22 КоАП РФ.
Судом обосновано принято во внимание и то, что в силу части 1 статьи 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Таким образом, защита прав заявителей и избирателей муниципального образования «Город Магадан» могла быть осуществлена и прокурором, в адрес которого Избирательной комиссией было направлено, как решение, так и копия рекламно-информационного издания «Курьер Магадана» № 1 (22) от 30 сентября 2010 года.
Доводы прокурора о бездействии Избирательной комиссии в связи с необращением в суд с представлением об изъятии незаконных агитационных материалов, не могут быть приняты во внимание по следующим причинам.
Как следует из разъяснений, данных Центральной Избирательной комиссией Российской Федерации по вопросам осуществления избирательными комиссиями контроля за соблюдением установленного порядка проведения предвыборной агитации, изложенным в письме от 5 июня 2006 г. N 01-23/1572, ввиду скоротечности периода распространения тиража номера периодического печатного издания, действия по изъятию тиража имеют смысл только если они осуществлены своевременно, в максимально короткий срок с момента изготовления тиража и обнаружения наличия признаков административного правонарушения.
Таким образом, целесообразность и, как следствие, необходимость обращения в суд с представлением об изъятии незаконных агитационных материалов зависит от периода времени, прошедшего с момента выпуска тиража периодического печатного издания и начала его распространения до обнаружения наличия признаков административного правонарушения.
Вместе с тем, с учётом того, что непосредственно Избирательной комиссией дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.5, 5.12 КоАП РФ не возбуждались, а в адрес уполномоченных органов, компетентных инициировать, как возбуждение административных дел, так и рассмотрение судом вопроса об изъятии незаконных агитационных материалов, Избирательной комиссией незамедлительно направлено представление о пресечении противоправной агитационной деятельности, а также с учётом того, что выпуск и распространение рекламно-информационного издания «Курьер Магадана» № 1 (22) от 30 сентября 2010 года осуществлен до поступления в Избирательную комиссию обращений Орлова А.О., Попова А.А., Прусса К.Ю., судебная коллегия полагает, что нарушения прав заявителей со стороны Избирательной комиссии допущено не было.
В части доводов представления прокурора об отсутствии оценки суда действиям Избирательной комиссии по направлению представления в прокуратуру города Магадана, судебная коллегия полагает, что они не могут быть приняты во внимание по следующим причинам.
Действительно положения пункта 8 статьи 56 Федерального закона № 67-ФЗ не предусматривают обязанности Избирательной комиссии обратиться в органы прокуратуры с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, об изъятии незаконных агитационных материалов и о привлечении организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, их должностных лиц, иных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Вместе с тем, положения приведенного нормативного правового акта в совокупности с нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», возможности такого обращения не исключают.
Так, согласно части 2 статьи 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
В силу положений статьи 10 указанного закона в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения.
Согласно методическим рекомендациям Генеральной Прокуратуры Российской Федерации «Об осуществлении прокурорского надзора за соблюдением избирательных прав граждан» (письмо от 22 декабря 2003 года № 36-12-03) органы прокуратуры при наличии информации, требующей прокурорского вмешательства, применяют предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» меры прокурорского реагирования, в том числе возбуждают производства по делам об административных правонарушениях в сфере законодательства о выборах.
Выявление и пресечение допущенных при издании и распространении рекламно-информационного издания «Курьер Магадана» нарушений избирательного законодательства, входило в компетенцию органов прокуратуры, равно как и принятие мер по привлечению к административной ответственности учредителя-редактора указанного издания, в случае установления наличия в его действиях состава административного правонарушения.
Таким образом, само по себе обращение Избирательной комиссии по вопросу пресечения нарушений избирательного законодательства в органы прокуратуры, т.е. органы, осуществляющие надзор за исполнением законов, за соблюдением, в т.ч. избирательных прав граждан, целью деятельности которых является обеспечение верховенства закона, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, исходя из компетенции и полномочий, предоставленных органам прокуратуры Российской Федерации и их особом месте в системе органов государственной власти, не может быть признано незаконным, нарушающим чьи либо права.
Вывод суда первой инстанции о том, что прокурор не имел полномочий на обращение в суд с настоящим заявлением в защиту интересов определенного круга лиц, - кандидатов в депутаты Магаданской городской Думы пятого созыва, в число которых входили и заявители Орлов А.О., Попов А.А. и Прусс К.Ю., является правильным, основанным на положениях гражданского процессуального законодательства, в связи с чем доводы кассационного представления в данной части также не могут быть приняты во внимание.
Иные доводы кассационного представления были предметом рассмотрения суда первой инстанции и им в целом дана надлежащая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.
При таком положении судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения обжалуемого решения, в том числе и по доводам, изложенным в кассационном представлении прокурора города Магадана.
Руководствуясь статьей 361 ГПК РФ, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда
О П Р Е Д Е Л И Л А:
решение Магаданского городского суда от 01 ноября 2010 года оставить без изменения, кассационное представление прокурора города Магадана без удовлетворения.
Председательствующийподпись
Судьиподписи
Верно:
Судья Магаданского областного судаС.Н. Лобыкин
07 декабря 2010 года