Судья Карташова Г.В. Дело № 2-541/11
№ 33-577/11
31 мая 2011 года г. Магадан
МАГАДАНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда в составе:
председательствующего Бобылева С.В.,
судей Выглева А.В., Ечина А.А.,
при секретаре Макаровой Н.О.
рассмотрела в открытом судебном заседа нии дело по кассационной жалобе председателя Собрания представителей муниципального образования «село Тахтоямск»
на решение Ольского районного суда от 28 апреля 2011 года, которым постановлено:
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу пункты 4, 6, 7 и 8 части 3 статьи 42 Устава муниципального образования «Село Тахтоямск».
Заявление прокурора в части признания пунктов 4, 6, 7 и 8 части 3 статьи 42 Устава муниципального образования «село Тахтоямск» недействующими с 14.07.2010 г. - оставить без удовлетворения.
Обязать Собрание представителем муниципального образования «село Тахтоямск» соответствующее сообщение о решении суда обнародовать в том порядке, в котором были обнародованы признанные недействующими нормы Устава муниципального образования «село Тахтоямск».
Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда А.А. Ечина, возражения прокурора Коростыленко Ю.Е. относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда
У С Т А Н О В И Л А:
И.о. прокурора Ольского района обратился в защиту интересов неопределенного круга лиц, муниципального образования «Село Тахтоямск» обратился в Ольский районный суд с заявлением о признании противоречащими действующему законодательству и недействующими пунктов 4, 6, 7 и 8 части 3 статьи 42 Устава муниципального образования «село Тахтоямск».
В обоснование заявления указал, что перечисленными нормами главе муниципального образования «село Тахтоямск» незаконно установлены следующие гарантии:
- страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением полномочий;
- страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период осуществления полномочий или после прекращения их осуществления, но наступивших в связи с исполнением полномочий;
- выплата единовременного пособия в случае окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1, 2.1, 3, 5, 6, 9 части 6 ст. 36 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») в размере, установленном решением Собранием представителей. Данная выплата предоставляется лицу, замещавшему должность главы муниципального образования не менее половины определенного настоящим Уставом срока полномочий, в порядке, установленном решением Собрания представителей;
- выплаты в течение одного года назначенного денежного вознаграждения до устройства на новое место работы либо доплата до размера денежного вознаграждения, если заработная плата по новому месту работы ниже вознаграждения, которое получало лицо, замещающее должность главы муниципального образования (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1, 2.1, 3, 5, 6, 9 части 6 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Данные выплаты предоставляются лицу, замещавшему должность главы муниципального образования не менее половины определенного Уставом срока полномочий, в порядке, установленном решением Собрания представителей.
Считал, что приведенные нормы Устава муниципального образования «село Тахтоямск» об обязательном страховании противоречат требованиям статьи 3 и части 3 статьи 927 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку обязательное государственное страхование отдельных категорий служащих может быть установлено только федеральным законодательством, действующими федеральными законами для выборных должностных лиц местного самоуправления таковое не предусмотрено.
Полагал, что нормы Устава в области социально-трудовых отношений противоречат требованиям статей 5, 6, 164 и 165 Трудового кодекса Российской Федерации, поскольку вопросы установления гарантий, связанных с материальными выплатами, относятся к полномочиям федеральных органов и урегулированы Трудовым кодексом Российской Федерации, который предусматривает предоставление гарантий работникам только в период исполнения трудовых обязанностей, а в данном случае гарантии предоставлены после освобождения от должности выборного должностного лица, что создает ему преимущества и выходит за пределы полномочий муниципального образования.
Просил признать перечисленные нормы Устава муниципального образования «село Тахтоямск» противоречащими действующему законодательству и недействующими с 14 июля 2010 г.
Ольским районным судом 28 апреля 2011 года постановлено приведенное выше решение.
В кассационной жалобе представитель Собрания представителей муниципального образования «село Тахтоямск» просит об изменении решения суда в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 7 и 8 части 3 статьи 42 Устава муниципального образования «село Тахтоямск».
Считает, что суд не учел изменения, внесенные статьей 8 Закона Магаданской области «О внесении изменений в отдельные законы Магаданской области» в подпункт «з» пункта 2 статьи 3 Закона Магаданской области «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления», согласно которым не была исключена возможность предусматривать в уставе муниципального образования установленные гарантии, были видоизменены условия ее предоставления, так как пунктом 3 статьи 8 того же самого закона было предусмотрено, что в соответствии с федеральным законодательством Уставами муниципальных образований для лиц, замещавших муниципальные должности и осуществлявших свои полномочия в течение двух сроков, может быть предусмотрена выплата ежемесячной компенсации в размере месячного денежного вознаграждения в течение одного календарного года со дня окончания полномочий до устройства на новое место работы (службы), а в случае устройства на новое место работы (службы) в течение указанного года - доплата (компенсация) до прежнего размера денежного вознаграждения, если размер заработной платы по новому месту работы (службы) ниже денежного вознаграждения, которое указанные лица получали при замещении муниципальных должностей.
Таким образом, видоизменились в данном случае только срок исполнения полномочий, при наличии которого лицо вправе претендовать на получение выплаты, а также был исключен перечень случаев, при которых выплата не устанавливается.
Признание установления подобной гарантии противоречащей законодательству неправомерно.
Норма пункта 7 части 3 статьи 42 Устава вышеуказанными изменениями в областном законодательстве не была затронута, так как изменения не коснулись подпункта «ж» пункта 2 статьи 3 Закона Магаданской области «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления».
Полагает, что ограничительное толкование нормы статьи 172 Трудового кодекса Российской Федерации, примененное судом, противоречит включению данной нормы в раздел 7 Трудового кодекса Российской Федерации, а главой 23 этого раздела установлены общие положения предоставления гарантий и компенсаций, распространяющиеся также на статью 172.
Считает очевидным, что общими положениями о гарантиях и компенсациях работникам Трудового кодекса Российской Федерации допускается регулирование вопросов предоставления гарантий лицам, которые на момент их получения уже не состоят в трудовых отношениях. Толкование судом статьи 172 Трудового кодекса Российской Федерации представляет неправильным.
Переходя на выборную муниципальную должность, лицо должно оставить иные источники дохода и существовать исключительно только на средства, выплачиваемые ему в виде денежного вознаграждения за исполнение полномочий.
При не избрании данного лица на следующий срок полномочий им утрачиваются средства к существованию. В связи с этим обстоятельством и была введена норма, позволяющая осуществлять поддержку данных лиц в период поиска новой работы (и какое-то время после, в целях компенсации утраченного заработка).
Полагает данные гарантии (как единовременная выплата, так и годичная выплата) являются обоснованными и не противоречат статье 3 Трудового кодекса Российской Федерации.
Указывает, что решение вынесено без учета специальных норм законодательства о местном самоуправлении, в частности, части 5 статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Кроме того, частью 2 статьи 14.1 предусматривается, что органы местного самоуправления поселения вправе решать вопросы, указанные в части 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Полагает, что пункты 7 и 8 части 3 статьи 42 Устава муниципального образования «Село Тахтоямск» не противоречат законодательству.
В соответствии с частью 1 статьи 347 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд кассационной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Проверив материалы дела в пределах доводов жалобы, выслушав прокурора, возражавшего против доводов кассационной жалобы, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия не находит основания для отмены решения суда.
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Как следует из материалов дела, Устав муниципального образования «Село Тахтоямск» принят решением Собрания представителей от 12 марта 2010 г. № 189, зарегистрирован в Главном управлении Минюста Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу, обнародован 14 июля 2010 года путем помещения текста в общественной библиотеке села Тахтоямск и вступил в законную силу.
Порядок принятия и издания оспариваемого нормативного правового акта в части соблюдения формы, правил введения в действие, в том числе правил его опубликования, соблюден.
В соответствии с подпунктом «б» части 1 статьи 5 Федерального Закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Пунктом 5.1 части 5 статьи 40 ФЗ от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Федеральным законодательством гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, не установлены.
Пунктами 7 и 8 статьи 42 Устава главе муниципального образования «село Тахтоямск» установлены гарантии в виде:
- выплаты единовременного пособия в случае окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1, 2.1, 3, 5, 6, 9 части 6 ст. 36 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») в размере, установленном решением Собранием представителей. Данная выплата предоставляется лицу, замещавшему должность главы муниципального образования не менее половины определенного настоящим Уставом срока полномочий, в порядке, установленном решением Собрания представителей;
- выплаты в течение одного года назначенного денежного вознаграждения до устройства на новое место работы либо доплата до размера денежного вознаграждения, если заработная плата по новому месту работы ниже вознаграждения, которое получало лицо, замещающее должность главы муниципального образования (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1, 2.1., 3, 5, 6, 9 части 6 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Данные выплаты предоставляются лицу, замещавшему должность главы муниципального образования не менее половины определенного Уставом срока полномочий, в порядке, установленном решением Собрания представителей.
Согласно пунктам «к», «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации трудовое законодательство, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации)
Статус выборного должностного лица местного самоуправления в силу статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулируется указанным законом.
Согласно этим нормам законодательства законами субъекта Российской Федерации и уставами муниципальных образований предоставлено право устанавливать гарантии депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления только на период их полномочий, а не по их окончании.
Предоставляя преимущества выборным должностным лицам местного самоуправления, пункты 7 и 8 части 3 статьи 42 Устава вступают в противоречие и со статьей 3 Трудового кодекса Российской Федерации, устанавливающей запрет на получение каких-либо преимуществ в трудовых правах в зависимости от должностного положения.
Кроме того, установленная оспариваемой нормой социально-трудовая гарантия введена за пределами полномочий как Собрания представителей муниципального образования «село Тахтоямск», так и субъекта Российской Федерации в сфере трудовых и иных сходных с ними отношений.
В силу части 1 статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации принятие нормативных правовых актов, устанавливающих обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников), отнесено к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти (часть 2 статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации).
Этой же нормой предусмотрено, что более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам, по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
Однако установленные пунктами 7 и 8 части 3 статьи 42 Устава выплаты главе муниципального образования «село Тахтоямск» после освобождения от занимаемой должности, не могут свидетельствовать о реализации права на установление более высокого уровня трудовых прав и гарантий по сравнению с установленным федеральным законодательством, поскольку такие гарантии могут быть предоставлены только на период осуществления полномочий с соблюдением положений статей 164, 165 Трудового кодекса Российской Федерации.
Данное суждение согласуется с содержанием статьи 172 Трудового кодекса Российской Федерации о том, что гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие их избрания на выборные должности в государственных органах, устанавливаются федеральными законам и законами субъектов РФ, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц, только на период выполнения ими соответствующих полномочий.
Действие же оспариваемых прокурором норм (пунктов 7 и 8 части 3 статьи 42 Устава) обеспечивает предоставление таких гарантий (в виде выплаты денежных вознаграждений, пособия) за пределами срока полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования «село Тахтоямск», в связи с чем они противоречат федеральному законодательству - статьям 3, 6, 164, 165 Трудового кодекса Российской Федерации, статье 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Принимая во внимание изложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об осуществлении Собранием представителей муниципального образования «село Тахтоямск» правового регулирования, содержащегося в пунктах 7 и 8 части 3 статьи 42 Устава муниципального образования «село Тахтоямск», с превышением полномочий, в связи с чем имелись основания для признания упомянутой нормы недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.
Судебная коллегия находит суждения и выводы суда первой инстанции правильными, так как они соответствуют установленным по делу обстоятельствам, сделаны при правильном применении и толковании норм материального права, которое в решении суда приведено.
Доводы кассационной жалобы направлены на иное, неправильное толкование норм материального и процессуального права и переоценку обстоятельств, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами статей 12, 56 и 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а потому не могут служить поводом к отмене законного и обоснованного решения суда.
Нарушений или неправильного применения норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.
Поскольку кассационная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда и свидетельствующих о нарушении судом норм материального или процессуального права, она удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьей 360, абзацем 2 статьи 361, статьей 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда
О П Р Е Д Е Л И Л А :
решение Ольского районного суда от 28 апреля 2011 года оставить без изменения, а кассационную жалобу председателя Собрания представителей муниципального образования «село Тахтоямск» - без удовлетворения.
Председательствующий подпись
Судьи подписи
Копия верна:
Судья Магаданского
областного суда А.А. Ечин