Судья Ефремов О.Б. Дело № 2-2545/11
№ 33-1015/11
МАГАДАНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
Судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда в составе:
председательствующего: Гаджиевой С.А.,
судей: Лобыкина С.Н., Ечина А.А.,
при секретаре судебного заседания: Затока Т.А.,
рассмотрев 13 сентября 2011 года в г. Магадане в открытом судебном заседании, в помещении Магаданского областного суда, гражданское дело по кассационному представлению прокурора города Магадана, кассационной жалобе Кушниренко А.В., Халдеевой Н.В., Поплавской Д.А., Дудниковой Н.В., Шахурдиной О.В., Сафоновой Т.В., на решение Магаданского городского суда от 04 июля 2011 года, которым постановлено:
прокурору города Магадана, Кушниренко А.В., Халдеевой Н.В., Поплавской Д.А., Изеговой С.Л., Дудниковой Н.В., Власову В.Н., Кругликовой Е.А., Шахурдиной О.В., Золиковой Н.В., Сафоновой Т.В. о признании незаконным и не подлежащим применению с момента вынесения постановления мэрии города Магадана от 27 мая 2011 года № 1889 «О реорганизации МБОУ гор. Магадана «Лицей (Северный гуманитарный)», МБОУ «Средняя общеобразовательная школа № 21» путем присоединения» и отмене постановления мэрии города Магадана от 27 мая 2011 года № 1889 – отказать.
Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда Лобыкина С.Н., объяснения прокурора Сидорова Е.Л., а также заявителей Кушниренко А.В., Халдеевой Н.В., Поплавской Д.А., Дудниковой Н.В., Золиковой Н.В., Сафоновой Т.В. и их представителя Загородной Л.А., настаивавших на доводах кассационного представления и кассационной жалобы, объяснения представителей заинтересованных лиц мэрии гор. Магадана Разумкова А.А., управления образования мэрии гор. Магадана Тимошкова С.В., полагавших решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене по доводам кассационных представления и жалобы, а также объяснения представителей Управления Роспотребнадзора по Магаданской области Бергинской Т.Н., департамента образования администрации Магаданской области Пономаренко Г.Е., полагавших постановить решение на усмотрение суда, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда,
УСТАНОВИЛА:
прокурор города Магадана, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с заявлением об оспаривании постановления мэра гор. Магадана от 27 мая 2011 года № 1889 «О реорганизации МБОУ гор. Магадана «Лицей (Северный гуманитарный)» (далее МБОУ «СГЛ»), МБОУ «Средняя общеобразовательная школа № 21» (далее МБОУ «СОШ № 21») путем присоединения», просил признать данное постановление незаконным с момента его вынесения и отменить его. В качестве заинтересованных лиц, в заявлении прокурор указал мэрию гор. Магадана, Уполномоченного по правам ребенка по Магаданской области, а Кушниренко А.В., Халдееву Н.В., Поплавскую Д.А., Изегову С.Л., Дудникову Н.В.
В обоснование своих требований прокурор указал, что по результатам прокурорской проверки, установлено, что изданию оспариваемого постановления предшествовала экспертная оценка последствий реорганизации, произведенная экспертной комиссией, сформированной постановлением мэра гор. Магадана № 1832. Полагал, что экспертная оценка последствий реорганизации проведена без учёта требований законодательства, с грубым нарушением прав и интересов учащихся МБОУ «СГЛ» и их родителей. Выводы экспертной оценки не соответствуют ни требованиям законодательства, ни фактическим обстоятельствам. Так, в частности не принято во внимание, что в МБОУ «СГЛ» действует буфет-раздаточная, что свидетельствует об отсутствии нарушений требований СанПиН при организации питания обучающихся в данном учреждении. Не учтено наличие в МБОУ «СГЛ» медицинского кабинета. Ссылка на нарушение требований действующего законодательства по наполняемости классов в МБОУ «СГЛ» не соответствует фактическим обстоятельствам дела, поскольку нормативными правовыми актами в данной сфере установлено ограничение лишь по максимальной численности учащихся (25 человек). Указал, что поскольку штатная численность реорганизованного Учреждения будет сформирована после завершения реорганизации и исходя из контингента обучающихся по состоянию на 01 сентября 2011 года, имеются основания для утверждения о том, что сформированные в МБОУ «СГЛ» классы и педагогический состав не сохранятся. Полагал недопустимым, нарушающим положения Федерального закона «Об образовании», а также Типового положения, реализацию в одном и том же образовательном учреждении общеобразовательных программ и образовательных программ повышенного уровня. Ссылался на то, что оспариваемое постановление нарушает конституционные права детей и их родителей, нормы международного права, ратифицированные Российской Федерацией, поскольку мнение учащихся МБОУ «СГЛ» и их родителей при принятии оспариваемого решения о реорганизации образовательных учреждений не учитывалось. Ссылался на нарушение порядка принятия оспариваемого решения, установленного постановлением мэрии гор. Магадана от 31 августа 2010 года № 2578.
В Магаданский городской суд 15 июня 2011 года поступило заявление граждан Кушниренко А.В., Халдеевой Н.В., Поплавской Д.А., Дудниковой Н.В., Шахурдиной О.В., Сафоновой Т.В., Изеговой С.Л., Власова В.Н., Золиковой Н.В., Кругликовой Е.А., об оспаривании постановления мэрии города Магадана от 27 мая 2011 года № 1889 «О реорганизации МБОУ гор. Магадана «Лицей (Северный гуманитарный)», МБОУ «Средняя общеобразовательная школа № 21» путем присоединения».
В качестве оснований для признания незаконным оспариваемого постановления заявители привели те же доводы, что и в заявлении прокурора города Магадана. Помимо этого указали, что заседание экспертного совета проводилось без представителя областного профсоюза учителей, находившейся в это время в больнице. Сам по себе факт постройки зданий, занимаемых МБОУ «СГЛ», в 1944 и 1959 годах и, как следствие необходимость дополнительных затрат на их содержание (что не было подтверждено документально), не свидетельствует о невозможности размещения в них образовательного учреждения, при условии, что на протяжении всего периода размещения в них МБОУ «СГЛ» здания признавались пригодными для проведения в них образовательного процесса. В заключении по результатам экспертной оценки последствий реорганизации отражены обстоятельства, несоответствующие фактическим обстоятельства дела, в частности, об отсутствии негативных последствий реорганизации и приведены мотивы, которые, по мнению заявителей, свидетельствуют об обратном.
Определением Магаданского городского суда от 16 июня 2011 года заявление указанных граждан принято к производству суда (т. 1 л.д. 126-127).
Определением Магаданского городского суда от 27 июня 2011 года гражданские дела, возбужденные по заявлениям прокурора города Магадана, а также граждан Кушниренко А.В., Халдеевой Н.В., Поплавской Д.А., Дудниковой Н.В., Шахурдиной О.В., Сафоновой Т.В., Изеговой С.Л., Власова В.Н., Золиковой Н.В., Кругликовой Е.А., объединены в одно производство (т. 1 л.д. 227-228).
К участию в деле в качестве заинтересованных лиц судом привлечены Управление Роспотребнадзора по Магаданской области, Управление образования мэрии города Магадана, Департамент образования администрации Магаданской области, (т. 1 л.д. 77-78, 229-230)
Решением Магаданского городского суда от 04 июля 2011 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационном представлении прокурора и кассационной жалобе заявителей поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции и направлении дела на новое рассмотрение. В качестве оснований к отмене обжалуемого судебного постановления приводят те же доводы, что и при обращении в суд. Указывают на то, что судом оставлены без внимания нарушения порядка принятия оспариваемого постановления, выражающиеся в отсутствии в нем необходимых сведений, а также принятии его до окончания учебного года. Ссылаются на нарушения требований Федерального закона «Об образовании» в части образовательных стандартов, программ обучения, организации образовательного процесса, а также порядка лицензирования образовательной деятельности. Полагают, что предусмотренных законом оснований для реорганизации в форме слияния МБОУ «СГЛ» и МБОУ «СОШ № 21», т.е. образовательных учреждений различных типов не имелось, указывают на то, что оспариваемым постановлением нарушаются права учеников данных образовательных учреждений их родителей, а также педагогов МБОУ «СГЛ», большая часть из которых возражает против подобной реорганизации.
В своем отзыве на кассационное представление прокурора и кассационную жалобу заявителей управление образования мэрии гор. Магадана полагает решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене по доводам представления прокурора и кассационной жалобы.
В соответствии с ч. 1 ст. 347 ГПК РФ суд кассационной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления прокурора и кассационной жалобы заявителей, возражений управления образования мэрии гор. Магадана, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда приходит к следующему.
Как следует из материалов дела оспариваемым прокурором и заявителями постановлением мэрии гор. Магадана от 27 мая 2011 года № 1889 «О реорганизации МБОУ гор. Магадана «Лицей (Северный гуманитарный)», МБОУ «Средняя общеобразовательная школа № 21» путем присоединения», указанные общеобразовательные учреждения реорганизованы путем присоединения МБОУ «СОШ № 21» к МБОУ «СГЛ» (т. 1 л.д. 23).
Основанием к принятию указанного постановления послужило обращение Управления образования мэрии гор. Магадана на имя мэра гор. Магадана от 18 мая 2011 года № 1578 о необходимости рассмотрения данного вопроса (т.1 л.д. 14-15).
Порядок создания, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений муниципального образования «Город Магадан» на момент издания оспариваемого постановления регулировался Положением, утвержденным решением Магаданской городской Думы от 8 июня 2006 года № 64-Д (в ред. Решения Магаданской городской Думы от 23.04.2009 N 58-Д, далее Положение № 64-Д).
Так, указанное Положение № 64-Д предусматривало, что реорганизация и ликвидация муниципального образовательного учреждения осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации; по окончании учебного года на основании постановления мэрии города Магадана; до издания постановления мэрии города Магадана о реорганизации или ликвидации муниципального образовательного учреждения уполномоченный орган мэрии города по заявлению управления образования осуществляет экспертную оценку последствий принятого решения для обеспечения образования, воспитания, развития и отдыха детей.
Постановлением мэрии гор. Магадана от 19 мая 2011 года № 1832 создана экспертная комиссия по оценке последствий реорганизации муниципальных образовательных учреждений, которой предписано в срок до 26 мая 2011 года провести экспертную оценку и подготовить заключение по оценке последствий их реорганизации (т.1 л.д. 16-18).
Согласно экспертной оценке последствий реорганизации от 26 мая 2011 года, комиссия не усмотрела негативных последствий реорганизации общеобразовательных учреждений (т. 1 л.д. 19-20).
Однако, в деле отсутствует протокол заседания экспертной комиссии, как следствие, отсутствуют сведения о том, кто из состава комиссии принимал участие в подготовке экспертного заключения, какие документы и материалы были представлены для изучения и изучались комиссией, какое мнение о последствиях реорганизации выражали представители МБОУ «СГЛ» и МБОУ «СОШ № 21», а также председатели родительских комитетов данных образовательных учреждений, каким образом осуществлялось принятие комиссией решения по рассматриваемому вопросу, какое число членов экспертной комиссии принимало участие в голосовании и проводилось ли такое голосование вообще.
В судебном заседании установлено, что в распоряжение экспертной комиссии не были представлены какие-либо материалы и документы, подтверждающие обстоятельства, послужившие основанием для рассмотрения вопроса о реорганизации образовательных учреждений, в первую очередь невозможность продолжения образовательного процесса без реорганизации МБОУ «СГЛ» и МБОУ «СОШ № 21» и, как следствие, необходимость принятия данного решения (техническое и санитарно-эпидемиологическое состояние зданий, занимаемых данными образовательными учреждениями, сведения о численности контингента обучающихся, укомплектованности учреждений педагогическими кадрами, потребность муниципального образования «Город Магадан» в образовательных учреждениях такого типа на ближайшую перспективу и т.п.).
В соответствии со статьей 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Из положений статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ следует, что местным самоуправлением в Российской Федерации является форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая решение через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения.
Как следует из содержания Положения № 64-Д, экспертная оценка последствий принятого решения производится с целью обеспечения прав детей на образование, воспитание, развитие и отдых.
Таким образом, поскольку одним из приоритетов при решении органом местного самоуправления вопросов местного значения является соблюдение интересов населения, при решении вопроса о реорганизации муниципальных общеобразовательных учреждений интересы учащихся (их законных представителей), членов педагогических коллективов должны были быть учтены.
Из дела следует, что большинство учащихся МБОУ «СГЛ», через своих законных представителей, а также педагогических работников данного учреждения возражали против принятия решения о реорганизации, полагая, что данное решение не отвечает их интересам и нарушает их права (т.1 л.д. 1 л.д. 31-39, 146-154, 164, 168-169, 171-172).
Однако, данные обстоятельства не были учтены при принятии органом местного самоуправления оспариваемого решения.
В качестве обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии негативных последствий реорганизации, в экспертной оценке указывается на снижение объемов финансирования и, как следствие на снижение размера заработной платы педагогических работников МБОУ «СГЛ», которая может быть повышена после реорганизации, что фактически не имеет прямого отношения к задаче, которая стояла перед экспертной комиссией.
В качестве положительного момента реорганизации, в оценке указывается на изменение юридического адреса МБОУ «СГЛ» и переезд учреждения в здание МБОУ «СОШ № 21», расположенное по адресу: гор. Магадан, ул. Октябрьская, д.15, 1971 года постройки.
Между тем, из имеющихся в материалах дела документов следует, что при проведении в период с 15 ноября по 10 декабря 2010 года территориальным органом Роспотребнадзора проверки в отношении МБОУ «СОШ № 21» были выявлены многочисленные нарушения обязательных требований СанПиН 2.4.2.1178-02 «Гигиенические требования к условиям обучения в общеобразовательных учреждениях»; СанПиН 2.4.5.2409-08 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования; СП 2.3.6.1079-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья», выражающиеся в протекании кровли здания, вызывающей заливы помещений лаборантской, кабинета иностранного языка, спортивного зала; частичном провале пола в спортивном зале; нарушении нормируемых значений искусственной освещенности, микроклиматических показателей воздуха, необеспеченности каждого из обучающихся удобным рабочим местом. Кроме того, выявлены недостатки в организации работы столовой и медицинского кабинета (т.1 л.д. 108-119).
Доказательства, свидетельствующие об устранении указанных недостатков, как на момент проведения экспертной оценки, так и на момент принятия оспариваемого заявителями решения, в судебное заседание не представлены.
При таком положении, с учётом отраженных в акте Роспотребнадзора нарушений, и отсутствием сведений об их устранении, суждение экспертной комиссии об отсутствии негативных последствий в связи предстоящей реорганизацией образовательных учреждений, в ходе которой в здание, занимаемое МБОУ «СОШ № 21», планировалось осуществить перевод МБОУ «СГЛ», противоречит имеющимся в деле доказательствам.
Экспертная оценка содержит ссылки на последствия реорганизации исключительно в отношении МБОУ «СГЛ», тогда как проводимая реорганизация затрагивает и другое образовательное учреждение - МБОУ «СОШ № 21», которое, после реорганизации в форме присоединения к МБОУ «СГЛ» прекратит свою деятельность, как юридическое лицо.
При таком положении судебная коллегия полагает, что орган местного самоуправления не в полной мере исполнил требования Положения № 64-Д, предусматривающие, что до издания постановления мэрии города Магадана о реорганизации должна быть осуществлена экспертная оценка последствий принятого решения, поскольку имеющиеся в деле доказательства и в первую очередь само содержание экспертной оценки, свидетельствует о её формальном, декларативном характере, на это, в т.ч., указывает и срок, отведенный постановлением мэрии гор. Магадана от 19 мая 2011 года № 1832 для проведения оценки и подготовки заключения, составляющий лишь пять рабочих дней, что с учётом состава экспертной комиссии (большая часть из членов которой не являлась сотрудниками мэрии гор. Магадана), не позволявший полноценно рассмотреть поставленный перед комиссией вопрос.
С учётом изложенных обстоятельств, коллегия приходит к выводу о том, что заинтересованным лицом – мэрией города Магадана не обеспечено надлежащее проведение экспертной оценки последствий решения о реорганизации МБОУ «СГЛ» и МБОУ «СОШ № 21». Цель экспертной оценки последствий принятого решения – обеспечение прав детей на образование, воспитание, развитие и отдых, достигнута не была.
Кроме того, коллегия принимает во внимание, что в указанный период действовал Порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации муниципальных учреждений, а также утверждения уставов муниципальных учреждений и внесения в них изменений, утвержденный постановлением мэрии гор. Магадана от 31 августа 2010 г. N 2578 (далее Порядок № 2578), который предусматривал, что решение о реорганизации муниципального учреждения в форме разделения, выделения, слияния или присоединения принимается мэрией города Магадана в порядке, аналогичном порядку создания муниципального учреждения путем его учреждения.
В силу пункта 2.3 Порядка № 2578, постановление мэрии города Магадана о создании муниципального учреждения должно содержать:
а) наименование создаваемого муниципального учреждения с указанием его типа;
б) основные цели деятельности создаваемого муниципального учреждения, определенные в соответствии с федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами;
в) наименование отраслевого (функционального) органа мэрии города Магадана, который будет осуществлять функции и полномочия учредителя создаваемого муниципального учреждения;
г) сведения о недвижимом имуществе (в том числе земельных участках), которое планируется закрепить (предоставить в постоянное (бессрочное) пользование) за создаваемым муниципальным учреждением;
д) перечень мероприятий по созданию муниципального учреждения с указанием сроков их проведения.
Между тем, из содержания оспариваемого постановления, следует, что при его издании подпункты «а, б, в и г» пункта 2.3 Порядка № 2578 были нарушены, поскольку сведения, которые в силу приведенных положений муниципального нормативного правового акта, должно содержать постановление о реорганизации муниципальных бюджетных общеобразовательных учреждений, в нем отсутствуют.
При таком положении совокупность указанных нарушений порядка и процедуры издания оспариваемого постановления, свидетельствует об их существенности и, как следствие, с учётом, установленного в судебном заседании нарушения прав заявителей, о незаконности оспариваемого решения органа местного самоуправления, принятого в форме постановления.
По изложенным причинам постановленное судом решение об отказе в удовлетворении требований заявителей не может быть признано законным и обоснованным, в связи с чем оно подлежит отмене.
Судебная коллегия полагает возможным не направляя дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции постановить по нему решение об удовлетворении заявленных требований в части признания оспариваемого решения (постановления) органа местного самоуправления незаконным.
Поскольку вопрос об отмене оспариваемого постановления находится в компетенции органа местного самоуправления, его принявшего, требования заявителей об отмене постановления не могут быть удовлетворены.
В соответствии частью 2 статьи 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебное решение, установившее незаконность оспоренного постановления подлежит направлению для его исполнения (устранения допущенного нарушения закона) руководителю органа местного самоуправления решение (действия) которого были оспорены, в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу, а исполнением настоящего судебного решения, является отмена постановления признанного судом незаконным.
Руководствуясь статьей 361 ГПК РФ, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда
О П Р Е Д Е Л И Л А:
решение Магаданского городского суда от 04 июля 2011 года отменить в части отказа в удовлетворении заявления прокурора города Магадана, а также заявления Кушниренко Анны Валерьевны, Халдеевой Натальи Владимировны, Поплавской Дианы Александровны, Изеговой Светланы Леонидовны, Дудниковой Натальи Валентиновны, Власова Владимира Николаевича, Кругликовой Елизаветы Анатольевны, Шахурдиной Оксаны Викторовны, Золиковой Надежды Владимировны, Сафоновой Тамары Владимировны о признании незаконным постановления мэрии города Магадана от 27 мая 2011 года № 1889 «О реорганизации МБОУ гор. Магадана «Лицей (Северный гуманитарный)», МБОУ «Средняя общеобразовательная школа № 21» путем присоединения» и постановить по нему в данной части новое решение, которым:
признать незаконным постановление мэрии города Магадана от 27 мая 2011 года № 1889 «О реорганизации муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения гор. Магадана «Лицей (северный гуманитарный)», муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения гор. Магадана «Средняя общеобразовательная школа № 21» путем присоединения».
В остальной части решение Магаданского городского суда от 04 июля 2011 года оставить без изменения, кассационное представление прокурора города Магадана и заявления Кушниренко А.В., Халдеевой Н.В., Поплавской Д.А., Изеговой С.Л., Дудниковой Н.В., Власова В.Н., Кругликовой Е.А., Шахурдиной О.В., Золиковой Н.В., Сафоновой Т.В. без удовлетворения.
Председательствующий подпись
Судьи подписи
Верно:
Судья Магаданского областного суда С.Н. Лобыкин
13 сентября 2011 года