Дело № 3-68/2010
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Санкт-Петербург 29 июля 2010года
Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего - судьи Морозковой Е.Е.,
с участием прокурора Гавриловой Е.В.,
при секретаре Фроловой Я.Ф.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело позаявлениям заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующими статьи1областного закона Ленинградской области от07.12.2005г. № 110-оз «Об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан,поставленных на учет до1января2005года» (в части) и статьи1областного закона Ленинградской области от02.03.2010г. № 5-оз «Об обеспечении жильем некоторых категорий граждан,вставших на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях после1января2005года» (в части),
установил:
Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с заявлениями о признании недействующими:
с момента вынесения решения статьи1областного закона от07.122005г. № 110-оз «Об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан,поставленных на учет до1января2005г.» в части слов: «до1января2005» в отношении граждан установленных п. «а»;
с момента вынесения решения статьи1областного закона от02.03.2010г. № 5-оз «Об обеспечении жильем некоторых категорий граждан,вставших на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях после1января2005г.» в части слов: «после1января2005» (по существу,прокурором оспаривается часть1статьи1областного закона № 5-оз в указанной части).
Определением суда от28июля2010года гражданские дела по данным заявлениям объединены в одно производство.
В обоснование заявленных требований в заявлениях отражено, что на основании приведенных областных законов (что зафиксировано в оспариваемых нормах) обеспечение жильем ветеранов и участников Великой Отечественной войны (указанных в статьях14,15,17-19 Федерального закона «О ветеранах») поставлено в зависимость от времени их постановки на учет,что не соответствует требованиям статей14,15,17-19,21,23.2Федерального закона «О ветеранах»,Указу Президента Российской Федерации № 714от 07.05.2008г.,в которых такое указание отсутствует.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Гаврилова Е.В.просит заявления прокурора удовлетворить по изложенным в них основаниям; отмечает,что не только обеспечение жильем ветеранов и участников Великой Отечественной войны (указанных в статьях14,15,17-19,21Федерального закона «О ветеранах») на основании областных законов110-оз и5-оз поставлено в зависимость от даты постановки на учет,но и названные областные законы имеют различное правовое регулирование:содержание статей2,4и5областного закона № 5-оз отличается от содержания статей 2,4и5областного закона № 110-оз соответственно,что противоречит принципу равенства,закрепленному Конституцией Российской Федерации.В названных областных законах отсутствует единое правовое регулирование вопроса обеспечения ветеранов и участников Великой Отечественной войны (указанных в статьях14,15,17-19,21Федерального закона «О ветеранах»).
В письменных возражениях представитель Законодательного собрания Ленинградской области Зеленко Н.С.просит в удовлетворении требований прокурора отказать,отмечает,что в Федеральном законе «О ветеранах» нет ограничений по количеству нормативных правовых актов,которыми субъект Российской Федерации вправе регулировать вопросы предоставления жилых помещений ветеранам и участникам Великой Отечественной войны.Основное требование федерального законодательства об обеспечении льготных категорий граждан жильем областными законами №№ 110-оз и5-оз исполнено.Согласно положениям Федерального закона № 184-ФЗ от6.10.1999г.Законодательное собрание Ленинградской области обладает полномочиями в выборе формы законодательного регулирования общественных отношений; критерии определения правового регулирования данного вопроса могли быть различные (мог быть принят единый закон, допустимо принятие нескольких законов по данному вопросу).
В судебном заседании представитель Законодательного собрания Ленинградской области Зеленко Н.С.просит отказать в удовлетворении требований прокурора по основаниям,изложенным в возражениях.Обращает внимание суда на то,что статьей23.2 Федерального закона «О ветеранах» право определения порядка предоставления льгот и их размера предоставлено субъекту Российской Федерации.Областной закон № 110-оз был принят ранее; при изменении федерального законодательства решили не изменять установившийся на основании областного закона110-оз порядок обеспечения жильем льготных категорий,а приняли новый областной закон № 5-оз.Форму обеспечения права на жилые помещения определяет субъект Российской Федерации.Положения статьи4областного закона № 5-оз соответствуют региональным стандартам.По ранее действующему федеральному законодательству выделялась жилищная субсидия (что и отражено в областном законе №110-оз),в действующем федеральном законодательстве предусмотрена единовременная денежная выплата (что предусмотрено в статье5областного закона № 5-оз).Лица,указанные в пункте «а» статьи1областного закона № 110-оз,жильем обеспечены в полном объеме.Требования о едином правовом регулировании соблюдены.
В письменных возражениях представитель Губернатора Ленинградской области Яковлева Н.Н.просит отказать в удовлетворении требований прокурора; отмечает,что совокупное правовое регулирование оспариваемых областных законов охватывает всех ветеранов Великой Отечественной войны вне зависимости от времени постановки на учет.Согласно же части11статьи23.2Федерального закона № 5-ФЗ «О ветеранах» порядок предоставления жилых помещений,единовременной денежной выплаты определяется законодательством субъектов Российской Федерации.Считает,что ряд категорий граждан,указанных в пункте «а» части1статьи1областного закона № 110-оз, подлежат обеспечению при условии постановки на учет до1января2005года.
В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской области Яковлева Н.Н.просит в удовлетворении заявления прокурора отказать,считает его необоснованным по доводам,изложенным в возражении,а также по мотивам,приведенным в судебном заседании представителем Законодательного собрания Ленинградской области.
Изучив материалы дела,заслушав участвующего в деле прокурора Гаврилову Е.В.,представителя Законодательного собрания Ленинградской области Зеленко Н.С.,представителя Губернатора Ленинградской области Яковлеву Н.Н., исследовав и оценив представленные доказательства согласно ст.67ГПК РФ в их совокупности,суд приходит к следующему.
Согласно ст.13ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления,а в случаях,предусмотренных законом,также нормативный акт,не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица,могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с частью 2статьи253ГПК РФ,установив,что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту,имеющему большую юридическую силу,суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
7декабря2005года принят областной закон Ленинградской области № 110-оз «Об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан,поставленных на учет до1января2005года».В последующем,областными законами № 48-оз от03.06.2009г.и № 19-оз от07.05.2010г.в него внесены изменения.Приведенные областные законы опубликованы в установленном порядке в официальных изданиях Ленинградской области.Областной закон от7.12.2005г. № 110-оз является действующим.
В преамбуле данного областного закона отражено,что он принят в целях обеспечения жилыми помещениями льготных категорий граждан,указанных в пункте1статьи23.2Федерального закона от12.01.1995г. № 5-ФЗ «О ветеранах» и в абзаце1статьи28.2Федерального закона от24.11.1995г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в части определения порядка предоставления жилых помещений некоторым категориям граждан,нуждающихся в улучшении жилищных условий,поставленных на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях до1января2005года на территории Ленинградской области.
Согласно статье1 областного закона № 110-оз от7.12.2005г.право на получение жилых помещений в соответствии с настоящим областным законом имеют граждане,нуждающиеся в улучшении жилищных условий и поставленные на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях до1января2005года на территории Ленинградской области:граждане,меры социальной поддержки которым установлены статьями14,15,16,17,18,9и21 Федерального закона «О ветеранах» (пункт «а»); инвалиды (пункт «б»); семьи,имеющие детей-инвалидов (пункт «в»).
В статье2 названного областного закона приведены формы обеспечения прав на жилые помещения; статья3посвящена вопросу предоставления жилых помещений по договорам социального найма; в статье4отражены нормы предоставления площади жилого помещения; в статье5урегулированы вопросы предоставления субсидии; вопросы финансирования расходов указаны в статье6; статья7содержит заключительные положения.
2марта2010года принят областной закон Ленинградской области № 5-оз «Об обеспечении жильем некоторых категорий граждан,вставших на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях после1января2005года»,опубликованный впоследствии в официальном издании Ленинградской области и действующий в настоящее время.
Из преамбулы названного областного закона следует,что он принят в целях обеспечения реализации переданных Российской Федерацией органам государственной власти Ленинградской области полномочий по обеспечению жильем в соответствии со статьями14,15,17,18,19и21Федерального закона от12.01.1995г. № 5-ФЗ «О ветеранах» некоторых категорий граждан,вставших на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях после1января2005года.
Частью1статьи1 областного закона № 5-оз от2.03.2010г. предусмотрено,что право на получение жилых помещений в соответствии с настоящим областным законом имеют перечисленные в данной норме категории граждан, вставшие на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях на территории Ленинградской области после1января2005года.В части2статьи1указанного областного закона определено,что гражданину,имеющему право на получение жилья по нескольким основаниям,указанным в части1настоящей статьи,жилье предоставляется по одному из них.
В статье2областного закона № 5-оз от2.03.2010г. указаны формы обеспечения прав на жилые помещения; статья3регулирует вопросы предоставления жилых помещений; нормы предоставления площади жилого помещения определены в статье4; порядок выплаты единовременной денежной выплаты определен в статье5;порядок финансирования и заключительные положения содержатся в статьях6и7 областного закона.
В силу пунктов «ж» и «к» части1 статьи72Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы социальной защиты и жилищное законодательство.По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам.В случае противоречия между федеральным законом и иным актом,изданным в Российской Федерации,действует федеральный закон (части2и5статьи76Конституции Российской Федерации).
Пунктом1статьи1Федерального закона184-ФЗ от6.10.99 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» предусмотрено,что деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ,разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
Правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации закреплены Федеральным законом № 5-ФЗ от12.01.1995г. «О ветеранах».
Из положений части первой статьи23.2 Федерального закона № 5-ФЗ от12.01.1995г. «О ветеранах» следует,что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по обеспечению жильем в соответствии со статьями14,16и21настоящего Федерального закона категорий граждан,нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до1января2005года,и полномочия по обеспечению жильем в соответствии со статьями14,15,17-19и21настоящего Федерального закона категорий граждан,нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Из приведенной федеральной нормы следует,что ряд категорий граждан,перечисленных в статьях14,15,17-19и21Федерального закона № 5-ФЗ, подлежит обеспечению жильем вне зависимости от срока постановки на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Оспариваемыми областными законами № 110-оз и № 5-оз установлен порядок обеспечения жилыми помещениями названных выше категорий граждан,как вставших на учет до1января2005года,так и подлежащих обеспечению жильем вне зависимости от срока постановки на учет.
Принципом разделения правового регулирования на два нормативных правовых акта явилась дата постановки на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий:областной закон № 110-оз от7.12.2005г.регулирует вопрос обеспечения льготных категорий граждан,в том числе и перечисленных в статьях14,15,16,17,18,19и21Федерального закона «О ветеранах»,вставших на учет до1января2005года,а областной закон № 5-оз от 2.03.2010г.устанавливает порядок обеспечения жилыми помещениями льготных категорий граждан, перечисленных в статьях14,15,17,18,19и21Федерального закона № 5-ФЗ «О ветеранах»,вставших на учет после1января2005года.
Таким образом,оба оспариваемых закона регулируют вопрос обеспечения жилыми помещениями граждан,перечисленных в статьях14,15,17-19,21Федерального закона № 5-ФЗ от12.01.1995г.,и подлежащих обеспечению жильем вне зависимости от срока постановки на учет:до или после1января2005года.
Такое формальное разделение правового регулирования одного вопроса на два нормативных правовых акта не противоречит ни положениям Федерального закона «О ветеранах»,ни положениям Федерального закона № 184-ФЗ от 6.10.1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и,по существу,является полномочием субъекта Российской Федерации.
Однако, при проверке доводов прокурора о неправомерности областных законов № 110-оз и5-оз в оспариваемой части в связи с тем,что данные областные законы содержат разное правовое регулирование в отношении одного и того же вопроса-обеспечения жилыми помещениями категорий граждан,подлежащих обеспечению жильем вне зависимости от срока постановки на учет (статьи14,15,17-19,21Федерального закона «О ветеранах»),исследовании и сравнительном анализе правовых норм данных областных законов № 110-оз и5-оз,суд считает указанные доводы прокурора обоснованными.
Так,статья2областного закона № 110-оз от7.12.2005г.предусматривает возможность предоставления льготным категориям граждан,перечисленным в статье 1 названного закона жилых помещений по договорам социального найма; согласно статье2областного закона № 5-оз от2.03.2010г. льготные категории граждан обеспечиваются жилыми помещениями по договорам социального найма либо в собственность.
Нормы предоставления площади жилого помещения,указанные в статье4областного закона № 110-оз от07.12.2005г.(18кв.м.,42кв.м.и33кв.м.на1 члена семьи) отличаются от аналогичных норм предоставления,установленных статьей4областного закона № 5-оз от2.03.2010г.(36кв.м.,42кв.м.на гражданина).
Кроме этого,частью2статьи23.2Федерального закона «О ветеранах» предусмотрено,что объем средств,предусмотренный в Федеральном фонде компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации по обеспечению жильем определяется,исходя из общей площади жилья36и18кв.м.и средней рыночной стоимости1квадратного метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации.
В статье5областного закона № 110-оз от7.12.2005г.урегулирован вопрос предоставления субсидии льготным категориям граждан; статьей5областного закона № 5-оз от2.03.2010г.устанавливается порядок предоставления льготной категории граждан единовременной денежной выплаты.
Порядок предоставления гражданам безвозмездной субсидии для приобретения или строительства жилых помещений определен Постановлением Правительства Ленинградской области от7.04.2006г. № 108 « О мерах по реализации областного закона «Об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан,поставленных на учет до1января 2005года»,а порядок предоставления гражданам жилых помещений по договору социального найма либо в собственность и порядок предоставления гражданам единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения установлен Постановлением Правительства Ленинградской области № 131от1.06.2010г. «О мерах по реализации областного закона «Об обеспечении жильем некоторых категорий граждан,вставших на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях после1января2005года».
Таким образом,вопрос обеспечения жилыми помещениями одной и той же льготной категории граждан,перечисленной в статьях14,15,17-19,21Федерального закона «О ветеранах»,и подлежащих обеспечению жильем вне зависимости от срока постановки на учет, урегулирован различным образом в областных законах № 110-оз и № 5-оз,что является неправильным,нарушает принцип равенства всех перед законом и не соответствует ни содержанию,ни смыслу статьи23.2,а также и иных норм Федерального закона «О ветеранах».
По изложенным основаниям суд считает,что оспариваемые прокурором нормы подлежат признанию недействующими, как противоречащие статьям14,15,17-19,21,23.2Федерального закона «О ветеранах» в совокупности.
Руководствуясь статьей253ГПК РФ,разъяснениями,содержащимися в пункте28Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от29.11.2007г.,учитывая конкретные обстоятельства,тот факт,что оспариваемые нормы областных законов №№ 110-оз и5-оз применялись,суд считает,что оспариваемые нормы надлежит признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
Поэтому, требования прокурора о признании оспариваемых областных норм недействующими с момента вынесения решения суда подлежат отклонению.
Суждения представителей заинтересованных лиц о том,что определение порядка предоставления жилых помещений,порядка единовременной денежной выплаты и формы предоставления мер социальной поддержки относится к компетенции субъекта Российской Федерации не означает,что согласно частям6и11,11.1статьи23.2Федерального закона «О ветеранах» субъект вправе устанавливать различное правовое регулирование с применением критерия, в виде даты постановки на учет, в отношении одной и той же льготной категории граждан (статьи14.15,17-19,21Федерального закона «О ветеранах»),подлежащей обеспечению жильем вне зависимости от даты постановки на учет.Иное понимание и толкование приведенных федеральных норм приведет к ущемлению прав и законных интересов лиц,постановленных на учет до или после1января2005года (в зависимости от регулирования).
В остальной части доводы представителей заинтересованных лиц сводятся к неверному толкованию норм федерального и областного законодательства.
Руководствуясь статьями194-198,253ГражданскогоПроцессуальногоКодекса РоссийскойФедерации,суд
решил:
Заявления заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворить частично.
Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу:
статью1областного закона Ленинградской области от07.12.2005г. № 110-оз «Об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан,поставленных на учет до1января2005года» (в редакции законов Ленинградской области от03.06.2009г. № 48-оз,от07.05.2010г. № 19-оз) в части слов «до1января2005» в отношении граждан,установленных пунктом «а»;
часть1статьи1областного закона Ленинградской области от02.03.2010г. № 5-оз «Об обеспечении жильем некоторых категорий граждан,вставших на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях после1января2005года « в части слов «после1января2005».
В удовлетворении остальной части заявленных требований прокурора отказать.
Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы и кассационного представления через Ленинградский областной суд в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10дней со дня его изготовления в окончательной форме.
Судья Е.Е.Морозкова
Решение в окончательной форме изготовлено ХХХХХХХ