Дело № 33-4862/2010
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Санкт-Петербург 06 октября 2010 г.
Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда в составе:
председательствующего Киреевой И.А.
судей Морозковой Е.Е., Петровой С.Е.
при секретаре Меликбекян Я.М.
рассмотрела в судебном заседании дело по кассационной жалобе Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Ленинградской области на решение Приозерского городского суда Ленинградской области от 26 июля 2010 года, которым удовлетворены исковые требования Предко Н.А. о возмещении денежной компенсации, компенсации морального вреда.
Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Киреевой И.А., объяснения Предко Н.А., представителя ФГУ Приозерская КЭЧ района Момот Е.А., возражавших против отмены решения суда, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда
установила:
Предко Н.А. обратилась в суд с исковым заявлением к ФГУ «Приозерская КЭЧ района», Министерству финансов РФ о возмещении денежной компенсации по оплате жилья, коммунальных услуг, электроэнергии в размере <данные изъяты> руб. и компенсации морального вреда в размере <данные изъяты> руб.
В обоснование иска Предко Н. А. указала, что работала медицинской сестрой в ФГУ01» с 18.05.1998 года по 31.08.2009 года. Как медицинский работник расположенного в сельской местности военного госпиталя до 1 января 2005 года имела право на бесплатное предоставление жилья с отоплением, освещением. Полагает, что осуществленное федеральным законодателем изменение действовавшего правового регулирования в нарушение требований статей 19 и 55 Конституции РФ привело к отмене без равноценной компенсации ранее предоставлявшихся медицинским работникам военных госпиталей, расположенных в сельской местности, жилищно - коммунальных льгот, поставив ее в неравное положение с работающими и проживающими в сельской местности медицинскими работками иных организаций здравоохранения и, при отсутствии соответствующего нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, фактически лишило ее социальной поддержки.
В ходе судебного разбирательства, в порядке ст. 39 ГПК, РФ истица уточнила исковые требования, просила взыскать с Министерства Финансов РФ за счет казны Российской Федерации денежную компенсацию за коммунальные услуги в размере <данные изъяты> руб., из которых: <данные изъяты> руб. - денежная компенсация как медицинскому работнику по оплате жилья и коммунальных услуг за период с января 2007 года по август включительно 2009 года, <данные изъяты> руб. - денежная компенсация по оплате жилья и коммунальных услуг за иждивенца за период с января 2007 года по август включительно 2009 года, <данные изъяты> руб. -денежная компенсация за электроэнергию. за период с января 2007 года. Требование о компенсации морального вреда в размере <данные изъяты> руб. оставила без изменений.
Определением суда от 11 мая 2010 года к участию в деле в качестве соответчика привлечено Министерство Обороны Российской Федерации.
Определением суда от 01 июня 2010 года к участию в деле в качестве третьих лиц привлечены: Комитет социальной защиты населения администрации муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области и Комитет социальной защиты населения Ленинградской области.
В судебном заседании истец Предко Н.А. заявленные требования с учетом их уточнения поддержала, указав, что до января 2005 года она и ее несовершеннолетняя дочь-ФИО1, находящаяся в тот момент на ее иждивении, пользовались льготой в соответствии с ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан». С января 2005 года она оплачивает коммунальные услуги и электроэнергию в полном объеме, что подтверждается соответствующими квитанциями.
Представитель ответчика ФГУ «Приозерская КЭЧ района»- Момот Е.А., заявленные требования не признал, пояснив, что до 01 января 2005 года врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной системы здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, в силу ч. 2 ст. 63 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.
Пунктом 50 ст. 35 ФЗ от 22 августа 2004 года № 122- ФЗ решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.
ФГУ01», в котором работала истец до 31.08.2009 года, являлся федеральным государственным учреждением, соответственно предоставление мер социальной поддержки медицинских работников федеральных организаций здравоохранения устанавливается Правительством РФ, но в соответствии со ст. 63 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан меры социальной поддержки предусмотрены только для работников федеральных специализированных организаций здравоохранения. Военные госпитали Министерства обороны РФ таковыми не являются. Исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ, Российская Федерация не вправе произвольно отказаться от предоставления медицинским работникам военных госпиталей Министерства обороны РФ, работающим и проживающим в сельской местности, жилищно- коммунальных льгот, которыми они пользовались на основании законодательства, действовавшего до 01 января 2005 года.
Поскольку органы государственной власти не обеспечили реализацию льгот, исковые требования на основании ст. 16,1069,1071 ГК РФ должны быть удовлетворены за счет казны Российской Федерации, следовательно надлежащим ответчиком по делу является министерство финансов Российской Федерации в лице УФК.
Просила к заявленным Предко Н. А. требованиям применить общий срок исковой давности, установленный ст. 196 ГК РФ. В удовлетворении исковых требований Предко Н. А. в части возмещения морального вреда просила отказать, поскольку согласно ст. ст. 151,1099 ГК РФ компенсация морального вреда допускается только за действия, нарушающие личные неимущественные права либо посягающие на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага.
Соответчик - Министерство Финансов Российской Федерации - в судебное заседание не явился.
В письменном отзыве Управление Федерального казначейства по Ленинградской области, как представитель Министерства финансов РФ, возражало против заявленных требований, указав, что в соответствии со ст. 1071 ГК РФ, ст. 158 Бюджетного кодекса РФ главным распорядителем средств федерального бюджета является Министерство обороны РФ.
В соответствии с п. 50 ст. 35 ФЗ от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ решение вопросов социальной поддержки медицинских работников, кто работает и проживает в сельской местности, находится в компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.
В соответствии со ст. 160 ЖК РФ, отдельным категориям граждан, в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов для отдельных категорий граждан.
Компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг включаются при расчете субсидий, предоставляемых гражданам в порядке, установленном ст. 159 ЖК РФ.
Полагает, что надлежащим ответчиком по делу является ФГУ «Приозерская КЭЧ района», как исполнитель коммунальных услуг, поскольку в соответствии с постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 года № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» обязано предоставить гражданам положенные по закону льготы по оплате коммунальных услуг.
Соответчик - Министерство обороны РФ - в судебное заседание не явился.
Судом постановлено вышеуказанное решение.
В кассационной жалобе представитель Министерства финансов РФ просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, считает Минфин РФ ненадлежащим ответчиком по делу.
Проверив дело, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований к отмене законного и обоснованного решения по доводам кассационной жалобы, исходя из следующего.
Согласно п.п. «е», «ж», «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение и жилищное законодательство, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральному законодательству (ч. 2 и ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).
В силу требований ст. 8 Федерального закона от 29 декабря 2004г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления в соответствии со ст. 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до принятия Жилищного кодекса Российской Федерации.
Статьей 59 Жилищного кодекса РСФСР, утратившего силу с 1 марта 2005 года в связи с введением в действие Жилищного кодекса РФ, было предусмотрено, что специалисты, работающие и проживающие в сельской местности, вне населенных пунктов (а в установленных законодательством Союза ССР случаях - в рабочих и иных поселках), пользуются бесплатно жилым помещением с отоплением и освещением.
Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, согласно его преамбуле, принят в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и решает задачи обеспечению конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой; нормы данного Федерального закона должны реализовываться в соответствии с положениями, закрепленными в преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.
Как следует из ч.1 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых до 1 января 2005 года возникло право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых им нормах, не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в предусмотренных им форме и размерах. По смыслу данной статьи, предопределяющей развитие законодательства в сфере социальной защиты и государственной поддержки граждан, а также содержание соответствующих правовых норм, изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления, что нашло свое отражение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 года № 5-П.
Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ осуществлен пересмотр системы социальных гарантий, установленных на 31 декабря 2004 года для различных категорий граждан, что было связано с принятием в рамках процесса разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления федеральных законов от 4 июля 2003 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 сентября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации»
До 01 января 2005 года врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной системы здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, в силу ч. 2 ст. 63 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.
Пунктом 50 ст. 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения: для медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения меры социальной поддержки устанавливаются Правительством Российской Федерации, для медицинских работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации,- органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а для медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения- органами местного самоуправления в соответствии с ч.4-6 ст. 163 Основ законодательства Российской федерации об охране здоровья граждан. Соответственно, в зависимости от принадлежности расположенной в сельской местности (поселках городского типа) организации здравоохранения должен определяться в настоящее время уровень правового регулирования мер социальной поддержки работающих и проживающих в той же местности медицинских работников, что само по себе, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 12 июля 2006 года № 375-О, не противоречит конституционным предписаниям.
Удовлетворяя исковые требования Предко Н.А., суд правильно руководствовался положениями Постановлений Конституционного Суда РФ: от 16 декабря 1997 года N 20-П, от 24 мая 2001 года N 8-П, от 19 июня 2002 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения от 4 декабря 2003 года N 415-О, от 15 февраля 2005 года N 17-О, от 1 декабря 2005 года N 521-О, закрепившими правовую позицию, согласно которой изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.
Согласно ч. 4 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (в редакции ФЗ от 22.08.2004 года № 122-ФЗ) к полномочиям Правительства РФ отнесено принятие нормативных правовых актов, устанавливающих с 01 января 2005 года меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения, в том числе медицинских учреждений (их перечень утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 872 «О федеральных учреждениях здравоохранения и федеральных учреждениях оздоровительного профиля», действующим в редакции от 12.08.2008г. № 594).
Положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивают полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.
В силу ст.2 Федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 06.04.1993 года № 53-фз (в ред. Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ) размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг устанавливаются законодательными актами субъектов РФ и учитываются в межбюджетных отношениях
Из материалов дела следует, что Предко Н.А. работала в ФГУ01» в должности медсестры - анестезистки с 18.05.1998 года по 31.08.2009, что подтверждается представленной в суд ее трудовой книжкой.
Федеральное государственное учреждение «315 Военный госпиталь ЛенВО МО РФ» расположено в сельской местности, в поселке <адрес>, о чем ДД.ММ.ГГГГ за № Администрацией муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области на основании сборника административно-территориального деления Ленинградской области выдана соответствующая справка.
В судебном заседании установлено и подтверждается материалами дела, что ФГУО1 ликвидирован 15.12.2009 года по решению учредителей (участников) юридического лица.
Из архивной справки формы 9 следует, что Предко Н.А. с 23.04.1993 года по 04.02.2010 года была зарегистрирована и проживала по адресу: <адрес>. Вместе с ней на указанной жилой площади были зарегистрированы и проживали: дочь - ФИО1, <данные изъяты> г.р., сын- ФИО2, <данные изъяты> г.р., муж -ФИО3, <данные изъяты> г.р., невестка -ФИО4, 1984 г.р. и внук -ФИО5, <данные изъяты> г.р.
Жилой дом <адрес>, в котором проживают Предко Н.А. и члены ее семьи, находится в оперативном управлении Приозерской квартирно-эксплуатационной части района, что подтверждается информацией из реестра федерального имущества и свидетельством о внесении в реестр федерального имущества.
Медицинским работникам предоставлялась ежемесячная денежная компенсация с учетом нескольких категорий нетрудоспособных членов семьи, совместно с ними проживающих и находящихся на их иждивении, а также с учетом нормативов потребления коммунальных услуг.
Приозерская КЭЧ до 2005 года производила Предко Н. А. начисления по оплате жилья и коммунальных услуг с учетом льгот, предусмотренных ст. 63 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан и с учетом совместно проживающей с ней дочери, находящейся на ее иждивении.
Военные госпитали Министерства обороны РФ не включены в перечень федеральных специализированных медицинских учреждений, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2004 года № 872 «О федеральных учреждениях здравоохранения и федеральных учреждениях оздоровительного профиля», в связи с чем, их медицинские работники в отличие от аналогичной категории работников иных организаций здравоохранения оказались лишенными возможности приобрести право на устанавливаемые меры социальной поддержки, а те из них, кто, работая и проживая в сельской местности, до 01 января 2005 года пользовался жилищно - коммунальными льготами на основании части второй статьи 63 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан в прежней редакции, фактически утратили такую возможность без какой - либо компенсации, что, как правильно указал суд, не согласуется с вышеприведенной правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации. Такое правовое регулирование вступает в противоречие и с предписаниями части 1 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, которые не предполагают отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности медицинскими работниками государственной системы здравоохранения, включая работающих в военных госпиталях, на основании законодательства, действовавшего до 1 января 2005 года, а, напротив, обеспечивают их сохранение после указанной даты при возможном, как указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 2007 года N 129-О-П, изменении способа социальной защиты этих лиц, в том числе путем предоставления в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса РФ компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
С учетом изложенного, судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что установленное пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ правовое регулирование, не предусматривающее порядок определения с 1 января 2005 года мер социальной поддержки медицинских работников государственных организаций здравоохранения, не относящихся к федеральным специализированным организациям здравоохранения, само по себе - в силу правовых позиций, сформулированных в ранее вынесенных Конституционным Судом Российской Федерации решениях, и предписаний части 1 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ - не предполагает, что Российская Федерация вправе произвольно отказаться от предоставления медицинским работникам военных госпиталей Министерства обороны Российской Федерации, работающим и проживающим в сельской местности, жилищно-коммунальных льгот, которыми они пользовались на основании законодательства, действовавшего до 1 января 2005 года.
Конституционным Судом РФ предписано урегулировать порядок предоставления указанной категории медицинских работников мер социальной поддержки, а до его установления на Российской Федерации лежит обязанность по сохранению жилищно-коммунальных льгот для тех из них, кто, работая и проживая в сельской местности, пользовался этими льготами до указанной даты.
Судебная коллегия также считает правильным вывод суда о том, что возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации. ФГУ «Приозерская КЭЧ района» самостоятельно не может предоставлять данную льготу, так как является бюджетным учреждением и обязано расходовать поступающие денежные средства в соответствии с их целевым назначением. Доказательств выделения средств на предоставление указанной выше льготы суду представлено не было.
Как правильно указал суд, поскольку органы государственной власти не обеспечили реализацию льгот, предусмотренных федеральным законодательством, на основании статей 16, 1069, 1071 ГК РФ надлежащим ответчиком по делу должно являться Министерство финансов Российской федерации, исковые требования Предко Н. А. подлежат удовлетворению за счет казны Российской Федерации. При этом суд правомерно учел, что Предко Н.А. работала в государственном лечебном учреждении, которое финансировалось за счет средств федерального бюджета, а также, что меры социальной поддержки не установлены федеральным законом.
Судом проверен расчет исковых требований, представленный Предко Н.А., правильность которого сомнений не вызвала. Представленные к взысканию денежные средства подлежали взысканию в пользу Предко Н.А. с Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации.
При этом судом правомерно, в соответствии со ст. 151 ГК РФ, отказано в удовлетворении исковых требований о взыскании денежной компенсации в возмещение морального вреда, поскольку данные правоотношения носят имущественный характер, в данной части решение суда не обжаловано.
С учетом изложенного, судебная коллегия считает, что судом первой инстанции сделан тщательный анализ действующего законодательства с учетом сложившейся правоприменительной практики, в результате чего суд пришел к правильному выводу об удовлетворении исковых требований Предко Н.А. Нормы материального и процессуального права применены правильно.
Доводы кассационной жалобы правовых оснований к отмене решения суда не содержат.
Руководствуясь статьями 360, 361, 362, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда
определила:
решение Приозерского городского суда Ленинградской области от 26 июля 2010 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Министерства Финансов Российской Федерации - без удовлетворения.
Председательствующий:
Судьи:
Судья Кустарникова И.Н.