Дело № 33-989/2011
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Санкт-Петербург 02 марта 2011 г.
Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда в составе:
председательствующего Киреевой И.А.
судей Горбатовой Л.В., Куликовой О.В.
с участием прокурора Астапенко С.А.
при секретаре Первышиной Ю.С.
рассмотрела в судебном заседании дело по кассационному представлению помощника прокурора Волосовского района Ленинградской области на решение Волосовского районного суда Ленинградской области от 23 декабря 2010 г., которым прокурору Волосовского района отказано в удовлетворении заявления, поданного в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, о признании недействующей с момента вступления судебного решения в законную силу статьи 4 Устава ... сельского поселения ... муниципального района Ленинградской области.
Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Киреевой И.А., заключение прокурора, поддержавшего кассационное представление, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда
установила:
Прокурор Волосовского района Ленинградской области обратился в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц о признании недействующей с момента вступления судебного решения в законную силу статьи 4 Устава ... сельского поселения ... муниципального района Ленинградской области. В заявлении указал, что ДД.ММ.ГГГГ решением Совета депутатов ... сельского поселения ... муниципального района Ленинградской области № был утвержден Устав ... сельского поселения ... муниципального района Ленинградской области. Устав опубликован в издании ... № от ДД.ММ.ГГГГ. В настоящее время действует редакция с дополнениями и изменениями, внесенными Решением Совета депутатов ... сельского поселения ... муниципального района Ленинградской области от ДД.ММ.ГГГГ, опубликованная в издании ... № от ДД.ММ.ГГГГ.
Прокурор полагает, что отдельные положения Устава ... сельского поселения ... муниципального района Ленинградской области не соответствуют федеральному законодательству и подлежат отмене по следующим основаниям.
Так, в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 04.12.2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» до 01 января 2008 года лесхозы подлежали преобразованию в соответствии с гражданским законодательством. Согласно статье 23 действующего Лесного кодекса основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. Границы лесничеств, лесопарков устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Указанные полномочия, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 года № 283 (в ред. от 27.01.2009 года) отнесены к ведению Федерального агентства лесного хозяйства. Количество и границы лесничеств на территории Ленинградской области установлены Приказом Рослесхоза от 17.10.2008 года № 319 «Об определении количества лесничеств на территории Ленинградской области и установлении их границ». Вместе с тем, статьей 4 Устава ... сельского поселения ... муниципального района Ленинградской области устанавливаются границы, в том числе, с привязкой к территориям лесхозов. Более того, в соответствие со ст. 10 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ (в ред. от 05.04.2010 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются субъектом Российской Федерации. Так, границы ... муниципального образования установлены областным законом Ленинградской области от 24.09.2004 № 64-оз «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования ... муниципальный район и муниципальные образования в его составе». Согласно ст. 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установление границ также не относится к вопросам регулирования устава муниципального образования. Таким образом, по мнению прокурора, статья 4 Устава ... сельского поселения ... муниципального района Ленинградской области не соответствует требованиям федерального законодательства.
В суде первой инстанции прокурор поддержал требования и в дополнение пояснил, что поскольку ст. 4 Устава ... сельского поселения в части установления границ сельского поселения затрагивает права неопределенного круга лиц, проживающих на территории ... сельского поселения, на изменение границ территорий поселения без учета их мнений, гарантированных ч. 2 ст. 131 Конституции РФ и влечет угрозу нарушения прав неопределенного круга лиц, при уплате налогов (на землю, на имущество) по установленным в данном или граничащим с ним поселениях ставках, то в силу ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе был обратиться в суд с данным заявлением.
Представитель администрации ... сельского поселения ... муниципального района Ленинградской области - ... Поташкин Н.П. - с заявленными требованиями не согласился и пояснил, что положения, указные в ст. 4 Устава МО ... сельское поселение <...> соответствуют Федеральным законам и Конституции РФ. Пояснил, что в данной статье Устава содержится описание границ ... сельского поселения, которые также описаны в областном законе Ленинградской области от 04.09.2004 года № 64-оз. В Уставе сельского поселения имеется ст. 5, в которой предусмотрен механизм изменения границ поселения, установленный законом Ленинградской области, и который предусматривает наличие инициативы населения, органов местного самоуправления поселения, органов государственной власти Ленинградской области, федеральных органов государственной власти в соответствии с федеральным законом. Границы поселения проходят по границам земель лесничеств, находящихся на территории ... сельского поселения. Однако какого-либо спора относительно данных границ не существует. Каких-либо претензий от руководителей этих лесничеств в администрацию ... поселения не поступало. Содержание 4 статьи Устава не противоречит действующему законодательству, поскольку оно логично и законно. Наличие сведений о границах и местонахождения поселения в Уставе необходимо, данные сведения взяты не произвольно, а указаны в соответствии с действующим законодательством Ленинградской области.
Судом постановлено решение, которым прокурору в удовлетворении заявления отказано.
Прокурором на решение суда подано кассационное представление, в котором он ставит вопрос об отмене решения, считает его незаконным и необоснованным, постановленным при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, а также неправильном применении, а при обосновании отсутствия угрозы нарушения прав неопределенного круга лиц вообще не применении, подлежащей применению нормы материального права. Поддержал правовую позицию, изложенную в суде первой инстанции.
Считает, что судом неправомерно сделан вывод о том, что установление границ ... поселения осуществляется посредством описания его границ. Суд не учел, что требования прокурора основывались на соответствии Устава не общему смыслу самого оспариваемого документа, а на его соответствии федеральному законодательству и Конституции РФ, определяющих разграничение предметов ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также полномочиям органов местного самоуправления.
Ссылается на п. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым установлен исчерпывающий перечень положений, подлежащих определению Уставом муниципального образования, и в который порядок установления границ поселения и описание границ не входит. Ссылается также на п. 2 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым предусмотрены исключения из данного перечня, и указано, что Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Однако регулирование иных вопросов также должно соответствовать общим принципам разграничения полномочий по правовому регулированию, установленных ст. 72 Конституции РФ и Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Указывает, что в случае необходимости принятия закона субъекта Российской Федерации (закона Ленинградской области) по вопросу изменения границ (посредством их описания) муниципального образования ... сельское поселение возникнет не предусмотренная ст. ст. 10-12 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимость принятия муниципальных правовых актов по внесению изменений в Устав муниципального образования в части описания границ муниципального образования, чем будет нарушено гарантированное ч. 2 ст. 131 Конституции РФ и п.1 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право населения муниципального образования ... сельское поселение на изменение границ, в том числе, их описания, с учетом их мнения в строгом соответствии с установленным федеральным законодательством порядке. В связи с чем, как полагает прокурор, имеет место угроза нарушения гражданских прав населения муниципального образования ... сельское поселение при необходимости в последующем принятия закона Ленинградской области по вопросу изменения границ, как установлено судом, посредством их описания, данного муниципального образования, в том числе, при уплате налогов (на землю, на имущество), ставки по которым в соответствии с ч. 4 ст. 12 НК РФ устанавливают органы местного самоуправления поселения, по установленным в данном ... сельском поселении или граничащих с ним поселениях ставкам.
Не согласен с выводами суда о беспочвенности выводов прокурора относительно возникшей угрозы нарушения прав неопределенного круга лиц, поскольку ч.1 ст. 3 ГПК РФ, на которую сослался суд, лишь декларирует процессуальное право граждан на обращение в суд, в то время как сам факт отсутствия на рассмотрении в Волосовском районном суде каких-либо заявлений граждан о нарушении их прав в данной сфере не может служить основанием для выводов об отсутствии угрозы нарушения прав неопределенного круга лиц населения ... сельского поселения.
Полагает, что суд не применил подлежащий применению закон, а именно, ст. 10 и ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и неправильно истолковал данный закон в нарушение конституционных принципов, установленных в Российской Федерации.
Ссылается также на то обстоятельство, что в резолютивной части решения отсутствуют сведения о дате вынесения резолютивной части решения и дате вынесения решения в окончательной форме.
Проверив дело, обсудив доводы кассационного представления, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда по доводам представления, исходя из следующего.
Отказывая прокурору в удовлетворении заявления, суд правомерно сослался на областной закон Ленинградской области № 64-оз от 24.09.2004 года «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования ... муниципальный район и муниципальные образования в его составе», которым установлены границы и наделено статусом городское поселение муниципального образования ... городское поселение.
Статьей 2 данного закона установлены границы и наделено статусом муниципального образования ... сельское поселение.
Приложение № 10 к указанному областному закону содержит картографическое описание границ ... сельского поселения в <...>.
Решением Совета депутатов ... сельского поселения ... муниципального района Ленинградской области от ДД.ММ.ГГГГ № был утвержден Устав ... сельского поселения, который, как правильно указал суд, является по своей природе учредительным нормативным правовым актом, определяющим конституционно-правовой статус сельского поселения, поскольку затрагивает интересы физических и юридических лиц, проживающих и находящихся на территории ... района Ленинградской области.
Данный Устав опубликован в издании ... № от ДД.ММ.ГГГГ. Последующая редакция Устава от ДД.ММ.ГГГГ также опубликована в издании ... № от ДД.ММ.ГГГГ.
При сопоставлении ст. 4 Устава ... сельского поселения и картографического описания границ ... сельского поселения, содержащегося в Приложении № к областному закону №-оз от ДД.ММ.ГГГГ, суд пришел к правильному выводу о том, что в Уставе поселения содержится дословное содержание картографического описания границ, приведенных в Законе Ленинградской области.
Статья 44 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 ФЗ от 06 октября 2003 года устанавливает перечень вопросов, подлежащих регулированию Уставом муниципального образования и не содержит ссылки на обязательное наличие в Уставе поселения статьи об определении границ поселения. Между тем, как правильно указал суд, наличие такой статьи в Уставе ... сельского поселения как «Описание границ» не противоречит нормам Конституции РФ и другому действующему законодательству, поскольку содержит в себе определенное изложение сведений, соответствующих закону о местонахождении поселения относительно другим территориальным единицам Ленинградской области, и устанавливает порядок организации местного самоуправления на территории конкретного поселения.
Довод прокурора о том, что ст. 4 Устава ... сельского поселения в части установления границ сельского поселения затрагивает права неопределенного круга лиц, проживающих на территории ... сельского поселения на изменение границ территории поселения без учета их мнений, гарантированного ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, и влечет угрозу нарушения прав неопределенного круга лиц при уплате налогов (на землю, на имущество) по установленным в данном или граничащими с ним поселениях ставках, не нашел своего подтверждения в суде первой инстанции. Кроме того, данный довод опровергается ст. 3 Устава, согласно которой границы поселения установлены законом Ленинградской области от 24.09.2004 года № 64-оз «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования ... муниципальный район и муниципальных образований в его составе», а также ст. 5 Устава, согласно которой изменение границ поселения осуществляется законом Ленинградской области по инициативе населения, органов местного самоуправления поселения, органов государственной власти в соответствии с федеральным законом. Изменение границ поселения, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в его состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения советов депутатов соответствующих поселений.
Таким образом, как правильно установил суд, содержание ст. 4Устава не противоречит положениям Конституции РФ, федеральному законодательству, Уставу Ленинградской области и законам Ленинградской области, содержит в себе определенное изложение сведений, основанных на действующем законодательстве, и не противоречит целям и задачам Устава относительно порядка организации местного самоуправления на территории данного поселения, изложенным в его преамбуле.
Судом дана надлежащая оценка доводу прокурора относительно того, что Устав противоречит ст. 23 Лесного Кодекса, введенного в действие Федеральным законом от 04.12.2006 года № 201-ФЗ, которая говорит об установлении границ лесничеств и лесопарков уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Так, суд сослался на Постановление Законодательного Собрания Ленинградской области от 22 сентября 2010 года № 720 «О протесте прокурора Ленинградской области от 21 июля 2010 года № 07-51-2010 на приложения 1,2,3,4,5,6,7,8,9,20, утвержденные областным законом от 01 сентября 2004 года № 52-оз «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования ... муниципальный район и муниципальных образований в его составе», в котором изложена аналогичная ситуация, и указано, что границы соответствующих муниципальных образований были установлены и обозначены на местности при помощи имевшегося правового инструментария - путем привязки к определенным, существовавшим в тот момент, топографическим объектам - лесхозам и их структурным единицам (лесничествам, кварталам), границы которых, в свою очередь, также были определены в процессе осуществления лесоустройства в соответствии с действовавшим в тот период лесным законодательством.
Таким образом, в данном случае с момента вступления в силу областного закона № 64-оз границы муниципальных образований на территории ... района установлены, не изменены, являются топографическими и географическими объектами, установленными в соответствии с требованиями федерального законодательства. Следовательно, установление подзаконными нормативными актами границ земельных участков и объектов, в том числе, лесхозов, должно соответствовать областному закону № 64-оз, а не наоборот.
Ссылки в решении и в протесте прокурора на отсутствие каких-либо споров в Волосовском районном суде Ленинградской области относительно границ ... сельского поселения ... района Ленинградской области, по мнению судебной коллегии, юридического значения не имеют.
Довод прокурора относительно отсутствия в резолютивной части решения суда на отсутствие сведений о дате вынесения резолютивной части решения и дате изготовления решения суда в окончательной форме в силу ч. 2 ст. 362 ГПК РФ не может служить основанием к отмене правильного по существу решения суда первой инстанции.
С учетом изложенного, судебная коллегия считает, что судом правильно установлены все юридически значимые обстоятельства дела, им дана надлежащая оценка.
Доводы кассационного представления сводятся к переоценке обстоятельств дела, и правовых оснований к отмене законного и обоснованного решения суда не содержат.
Руководствуясь статьями 360, 361, 362, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда
определила:
решение Волосовского районного суда Ленинградской области от 23 декабря 2010 г. оставить без изменения, а кассационное представление помощника прокурора Волосовского района Ленинградской области - без удовлетворения.
Председательствующий:
Судьи:
Судья ...