Судья Николаева Л.В. Судья – докладчик Скубиева И.В. по делу № 33-7164/11 ОПРЕДЕЛЕНИЕ 15 июля 2011 года г.Иркутск Судебная коллегия по гражданским делам Иркутского областного суда в составе: председательствующего Быковой А.В., судей Давыдовой О.Ф. и Скубиевой И.В., при секретаре Некрасовой И.В., рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Скубиевой И.В. кассационную жалобу администрации Шелеховского муниципального района на решение Шелеховского городского суда Иркутской области от 23 декабря 2010 года по гражданскому делу по заявлению прокурора города Шелехова в интересах неопределенного круга граждан о признании незаконным бездействие администрации Шелеховского муниципального района по предоставлению общедоступного дошкольного образования, УСТАНОВИЛА: В обоснование заявления прокурор города Шелехова указал, что в результате перепрофилирования дошкольных образовательных учреждений фактическая наполняемость детей в детских садах превышает предельные нормы и составляет <данные изъяты> детей, что сказывается на качестве работы дошкольных учреждений и обеспечении надлежащих условий пребывания в них детей. Потребность в детских садах г.Шелехова и района составила на дата обезличена <данные изъяты> места. Просил суд обязать администрацию Шелеховского муниципального района принять меры к открытию дополнительных мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях. Решением суда от 23 декабря 2010 года требования прокурора г.Шелехова удовлетворены: признано незаконным бездействие администрации Шелеховского муниципального района; на ответчика возложена обязанность в срок до дата обезличена разработать дополнительную программу, направленную на ликвидацию дефицита мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях. В кассационной жалобе представитель администрации Шелеховского муниципального района – Назырова Ю.С., просит решение суда отменить, в удовлетворении заявления прокурора г. Шелехова о признании незаконным бездействие администрации Шелеховского муниципального района в части неисполнения требований законодательства о предоставлении общедоступного образования отказать. В обоснование кассационной жалобы указано, что суд не принял во внимание и не дал оценку их доводам об исполнении обязанностей по обеспечению общедоступного дошкольного образования. Судом не исследован вопрос о причинах возникновения ситуации, в которой у органа местного самоуправления отсутствует объективная возможность реализации этих полномочий. Делая вывод о возможности возврата перепрофилированных зданий под детские сады, суд не учел, что действующее законодательство не содержит механизма возврата в муниципальную собственность имущества из государственной собственности, отсутствует обязанность государственных органов вернуть соответствующие объекты имущества. Кроме того, требования прокурора о принятии мер к открытию дополнительных мест носят общий характер, в соответствии со ст. 254 ГПК Российской Федерации, по мнению заявителя, нуждались в уточнении, однако от уточнения требования прокурор отказался. Полагает, что в нарушение ч. 3 ст. 196 ГПК Российской Федерации суд вышел за пределы заявленных требований, установив обязанность администрации в срок дата обезличена принять дополнительную программу, направленную на ликвидацию дефицита мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях. Суд не учел, что муниципальное образование не будет обеспечено финансированием в силу ст. 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В возражениях на кассационную жалобу прокурор просит решение суда оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения. Заслушав доклад судьи Скубиевой И.В., объяснения представителя администрации Шелеховского муниципального района Рудых Г.А., прокурора Малиновской А.Л., изучив материалы гражданского дела, проверив законность и обоснованность решения суда по доводам кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам. При рассмотрении данного дела суд установил, что в Шелеховском муниципальном районе расположено <данные изъяты> муниципальных дошкольных образовательных учреждений, фактическая наполняемость которых превышает предельную, и в целом при предельной наполняемости в <данные изъяты> детей фактическая наполняемость составляет <данные изъяты> ребенка, превышение составляет <данные изъяты> детей. Удовлетворяя исковые требований прокурора в интересах неопределенного круга лиц, суд первой инстанции исходил из того, что какая-либо очередность при реализации гражданами Российской Федерации права на бесплатное дошкольное образование действующим законодательством не предусмотрена, и её является нарушением гарантий общедоступности дошкольного образования. При этом суд указал, что ответчиком проводились мероприятия по реализации целевой программы «Обеспечение детей дошкольного возраста местами в дошкольных образовательных Шелеховского муниципального района на 2006-2009 годы», однако, до настоящего времени не утверждена целевая программа на последующие годы, а сохранение потребности в 1294 местах свидетельствует о недостаточности мер по ликвидации дефицита мест в детских садах, что, по мнению суда, свидетельствует о незаконном бездействии администрации Шелеховского муниципального района и является основанием для возложения обязанности на данный орган в срок до дата обезличена разработать дополнительную программу, направленную на ликвидацию дефицита мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях. С законностью и обоснованностью указанных выводов согласиться нельзя. Суд не учел, что в соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 15, п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов относится именно организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования. Обеспечение каждого желающего местом в муниципальном детском дошкольном учреждении шире понятия организация дошкольного образования и действующим законодательством не предусматривается. Формы реализации указанных полномочий раскрываются в п. 1 ст. 31 Закона Российской Федерации «Об образовании». Такие функции как создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений, обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий, учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования являются полномочиями по решению вопросов местного значения, не расширяют компетенцию органов местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а лишь конкретизируют ее. Данные полномочия представляют собой организационно-правовые средства, через которые органами местного самоуправления реализуется функция по организации предоставления перечисленных видов образования. Суд не учел, что провозглашение в Конституции Российской Федерации и в Законе Российской Федерации «Об образовании» принципа общедоступности дошкольного образования не предполагает возложения обязанности обеспечить каждого желающего местом в муниципальном дошкольном образовательном учреждении за счет сил и средств муниципального образования вопреки его финансовым и иным материальным возможностям и даже в ущерб остальным целям и задачам, относящимся к вопросам местного значения. Более того, законодатель разделяет понятия «организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования» и «обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования». При этом в силу ст. 29 Закона Российской Федерации «Об образовании» обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования возлагается именно на органы государственной власти субъекта Российской Федерации и только посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации. Возложение обязанности по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования путем обеспечения возможности каждому предоставить место в муниципальном дошкольном образовательном учреждении, установление источника и порядка финансового обеспечения этой конституционной гарантии в таком смысле действующим законодательством не предусмотрено. В данном случае Шелеховское муниципальное образование в пределах своих средств и возможностей при формировании программы «Обеспечение детей дошкольного возраста местами в дошкольных образовательных Шелеховского муниципального района на 2006-2009 годы» определило намерение на реализацию своего права по созданию детского дошкольного учреждения. При этом суд в нарушение требований ч. 1 ст. 56, ст. 198 ГПК Российской Федерации не установил, как решается вопрос о возможности и необходимости финансирования строительства детских дошкольных учреждений в Шелеховском районе при формировании бюджета субъекта Российской Федерации в части расходов на образование органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке ст. 29 Федерального закона «Об образовании». В нарушение требований ч. 1 ст. 56, ст. 198 ГПК Российской Федерации и приведенных выше норм материального права суд не привел в решении обоснованных мотивированных суждений в обоснование возложения на администрацию Шелеховского муниципального образования дополнительно к принятому им на себя обязательству обязанности разработать программу, направленную на ликвидацию дефицита месте в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в срок до дата обезличена . Суд при толковании принципа общедоступности дошкольного образования оставил без внимания следующее: Согласно ч. 1 ст. 43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование, соответственно каждый человек обладает свободным доступом к образованию. Аналогичная формулировка содержится также в ч. 1 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека. При этом положения ч. 1 ст. 43 Конституции Российской Федерации находятся во взаимосвязи с нормой Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 19) о запрете любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Статья 1 Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования от 19 декабря 1960 г. закрепляет следующее определение дискриминации в области образования: это различие, исключение, ограничение или предпочтение по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, экономического положения или рождения, которое имеет целью или следствием уничтожение или нарушение равенства отношений в области доступа к образованию, уровня и качества обучения, а также условий, в которых оно ведется. Закрепленный в ст. 2 Закона Российской Федерации «Об образовании» принцип общедоступности образования выступает не в индивидуальном (доступность буквально для каждого), а в социальном смысле (доступность независимо от социального положения). Толкование судом факта наличия очереди в муниципальные детские дошкольные учреждения г. Шелехов как свидетельство отсутствия признака общедоступности бесплатного дошкольного образования противоречит указанным выше нормам, в силу которых наличие списка желающих получить место в муниципальном дошкольном образовательном учреждении отражает один из способов реализации муниципальным образованием своей функции по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования в виде обеспечения учета детей, нуждающихся в предоставлении дошкольного образования, направленного на обеспечение принципа равного и свободного доступа к образованию и исключение дискриминации при реальном обеспечении места в муниципальном дошкольном образовательном учреждении по фактической возможности. Выводы о том, допускается ли равенство и общедоступность дошкольного образования в г.Шелехов при предоставлении лицам, состоящим на учете, возможности посещать муниципальные дошкольные образовательные учреждения в г.Шелехов с учетом фактического наличия свободных мест в этих учреждениях, суд при рассмотрении настоящего гражданского дела не сделал. Исходя из того, что решение суда является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств. В связи с этим, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении» указал, что в резолютивной части решения должно быть четко сформулировано, что именно постановил суд, кто, какие конкретно действия и в чью пользу должен произвести, за какой из сторон признано оспариваемое право. В данном случае суд принял к рассмотрению неконкретные и не обоснованные требования декларативного характера и принял по ним решение, не основанное на конкретной обязанности муниципального образования, прямо предусмотренной законом или вытекающей из него, и не позволяющее реально исполнить решение. При таких обстоятельствах решение подлежит отмене по основаниям п.п.3,4 ч.1 ст. 362 ГПК российской Федерации, одновременно судебная коллегия считает возможным вынести по делу новое решение, которым в удовлетворении исковых требований прокурора отказать. На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 360, 366 ГПК Российской Федерации, судебная коллегия ОПРЕДЕЛИЛА: решение Шелеховского городского суда Иркутской области от 23 декабря 2010 года по данному делу отменить, вынести по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении иска прокурора города Шелехова в интересах неопределенного круга граждан о признании незаконным бездействие администрации Шелеховского муниципального района по предоставлению общедоступного дошкольного образования. Председательствующий А.В. Быкова Судьи О.Ф. Давыдова И.В. Скубиева