Судья Дыба АИ Дело № Н 33\1057
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ29 июля 2010 года г. Нижневартовск
Судебная коллегия по гражданским делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в составе председательствующего судьи Борисовой ЕЕ, судей коллегии Калашниковой ТВ и Ишимова АА, при секретаре Ткачевой НВ,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Главы города Нижневартовска об оспаривании действий должностного лица,
по кассационной жалобе Государственного инспектора труда в ХМАО - Югре Нургалеевой ЗИ на решение Нижневартовского городского суда от 13 мая 2010 года, которым постановлено:
признать незаконным предписание от 16 апреля 2010 года №7-624-10-ОБ/24/3-34ц, вынесенное государственным инспектором труда в ХМАО - Югре.
Заслушав доклад судьи Борисовой ЕЕ, представителя заявителя Аксенову ММ, судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Глава города Нижневартовска обратился с заявлением об оспаривании предписания №(номер обезличен) Государственного инспектора труда Нургалеевой ЗИ, предъявленного 16 апреля 2010 года Главе города Нижневартовска Хохрякову БС, о признании недействительным и отмене пункта 1 постановления Главы города Нижневартовска от 06 мая 2009 года №632 «О внесении изменений в приложение к постановлению Главы города от 28 февраля 2005 года №140 «Об утверждении Положения о размере, условиях и порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, работающим в организациях, финансируемых из бюджета города». Свои требования заявитель мотивировал тем, что в компетенцию Государственной инспекции труда не входит проверка деятельности органа местного самоуправления по изданию нормативных правовых актов. Кроме того, издавая оспариваемое постановление, Глава города действовал в рамках предоставленных ТК РФ полномочий, предоставляющих право органам местного самоуправления самостоятельно определять размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту проведения отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из местного бюджета. Просит признать указанное предписание незаконным.
В судебном заседании представитель администрации г. Нижневартовска Аксенова ММ \лд 39\ на заявленных требованиях настаивала, пояснила, что предписание является незаконным, поскольку проверке подверглась не деятельность работодателя по изданию локальных актов, а деятельность органа местного самоуправления по изданию нормативных правовых актов. Оснований для проведения внеплановой проверки у Государственной инспекции труда не имелось. Поводом для проведения проверки явилось заявление гражданки Стороженко, которая с администрацией города Нижневартовска в трудовых отношениях не состоит, жителем г. Нижневартовска не является. Проверка проведена незаконно.
В судебном заседании представители Государственной инспекции труда в ХМАО - Югре Нургалеева ЗИ \лд 43\ и Апалькова СИ \лд 44\ с требованиями заявителя не согласились, пояснили, что проверка соблюдения администрацией города Нижневартовска требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, проведена по распоряжению администрации ХМАО - Югры. Поводом для проверки послужило обращение в администрацию Губернатора ХМАО - Югры гражданки Стороженко. Заявление Стороженко не является анонимным, оно ею подписано. Администрация города Нижневартовска издала локальный нормативный акт, регулирующий трудовые отношения определенных лиц. Указанным актом снижены гарантии для лиц, работающих в организациях бюджетной сферы. Предписание вынесено в рамках полномочий по проверке соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права всеми работодателями на территории РФ. Факт нарушения трудовых прав работников подтвержден самим заявителем, поскольку в настоящее время на заседание Думы города Нижневартовска внесен проект решения администрации города Нижневартовска, согласно которому компенсация по проезду к месту проведения отпуска и обратно будет оплачиваться по всем видам транспорта. Просили производство по делу прекратить в связи с нарушением правил о подсудности данного спора, который подлежит разрешению в суде города Ханты-Мансийска.
Судом принято вышеуказанное решение, которое Государственный инспектор труда в ХМАО - Югре Нургалеева ЗИ просит отменить, поскольку вывод суда о подсудности данного спора Нижневартовскому городскому суду является неверным, предписание выдано инспектором Государственной инспекции труда в ХМАО - Югре, которая находится в г. Ханты-Мансийске. Постановление Главы города Нижневартовска от 06 мая 2009 года №632 является локальным нормативным актом, принятым в соответствии со ст 325 ТК РФ, поскольку иного нормативного документа, устанавливающего порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно, для работников администрации города не существует. Вывод суда о том, что п 39 Инструкции «О порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера» противоречит требованиям ст 325 ТК РФ, Закону РФ «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» ошибочен, так как по смыслу норм раздела VII ТК РФ гарантии и компенсации, предусмотренные трудовым законодательством, распространяются на работников предприятий всех форм собственности.
В возражениях на кассационную жалобу представитель администрации г. Нижневартовска Симанович ГИ \лд 121\ просит решение суда оставить без изменения, поскольку доводы жалобы необоснованны.
Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы, возражений, выслушав представителя заявителя, просившего оставить решение суда в силе, обсудив доводы жалобы, возражений, судебная коллегия полагает, что решение суда отмене не подлежит.
Судом первой инстанции установлено, что в отдел Государственной инспекции труда в ХМАО - Югре из администрации Губернатора ХМАО - Югры на рассмотрение поступило обращение гражданки Стороженко ЕВ о нарушении трудовых прав работников муниципальных учреждений города Нижневартовска в части оплаты проезда к месту использования отпуска и обратно один раз в два года по стоимости проезда железнодорожным транспортом по тарифу плацкартного вагона пассажирского поезда, а не по фактически произведенным расходам.
06 апреля 2010 года и.о. начальника Нижневартовского отдела ГИТ в ХМАО - Югре издано распоряжение о проведении документарной внеплановой проверки администрации города Нижневартовска с целью контроля и надзора за соблюдением требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
В период с 06 по 16 апреля 2010 года указанная проверка была осуществлена государственным инспектором труда Нургалеевой ЗИ.
Согласно предписанию Государственной инспекции труда в ХМАО - Югре №7-624-10-ОБ/24/3-34ц от 16 апреля 2010 года на Главу МО город Нижневартовск Хохрякова БС возложена обязанность отменить п 1 постановления Главы города от 06 мая 2009 года №632 «О внесении изменений в приложение к постановлению Главы города от 28 февраля 2005 года №140 «Об утверждении Положения о размере, условиях и порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, работающим в организациях, финансируемых из бюджета города», как противоречащий пункту 39 Инструкции о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденной Приказом Минтруда РСФСР от 22 ноября 1990 года (с последующими изменениями), и ухудшающий положение работников по сравнению с порядком, установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.
Суд первой инстанции правильно указал, что данное дело подлежит рассмотрению в порядке главы 25 ГПК РФ, поскольку вытекает из публичных правоотношений.
Согласно ч 2 ст 254 ГПК РФ заявления по делам данной категории, подсудные районным судам, подаются в суд по месту нахождения (по месту фактического расположения) органа государственной власти, органа военного управления, органа местного самоуправления, должностного лица, в том числе воинского должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются. Если место нахождения органа или лица не совпадает с территорией, на которую распространяется их компетенция, то заявление подается в суд, в районе деятельности которого исполняют свои обязанности указанные орган или лицо.
Поскольку суд установил, что должность государственного инспектора труда предусмотрена «Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы», утвержденным Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 года N1574, а инспектор труда в ХМАО - Югре Нургалеева ЗИ осуществляет свои полномочия вне основного места расположения Инспекции, суд первой инстанции правил подсудности при рассмотрении данного дела не нарушил, а доводы жалобы в этой части необоснованны.
В соответствии с п 5 Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 года N 324 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости" Федеральная служба по труду и занятости осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Суд установил, что администрация города Нижневартовска не является организацией, нарушившей права работника Стороженко ЕВ, поскольку не является ее работодателем.
Согласно п 7, 8 Приказа Федеральной службы по труду и занятости от 3 июня 2009 года N127 "О мерах по реализации положений Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" внеплановая проверка хозяйствующих субъектов проводится по следующим основаниям: истечение срока исполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований; выявление признаков нарушения работодателем обязательных требований, в результате которых был причинен вред жизни и (или) здоровью граждан при осуществлении трудовой (профессиональной) деятельности, обстоятельства которых не были расследованы в установленном порядке, либо возникновения угрозы наступления указанных обстоятельств в результате допускаемых работодателями правонарушений; выявление допущенных работодателем нарушений прав работников, в том числе пострадавших в результате несчастных случаев на производстве.
Таких оснований для проверки в связи с жалобой Стороженко ЕВ суд не усмотрел.
Кроме того, суд пришел к правильному выводу, что оспариваемое постановление Главы города Нижневартовска постановление не является локальным нормативным актом.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Постановление администрации города Нижневартовска, подписанное Главой города 06 мая 2009 года, №632 «О внесении изменений в приложение к постановлению Главы города от 28 февраля 2005 года № 140 «Об утверждении Положения о размере, условиях и порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, работающим в организациях, финансируемых из бюджета города», опубликованное в издании "Варта" N83 08 мая 2009 года, устанавливает обязательные для исполнения правила в отношении неопределенного круга лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджета города Нижневартовска, рассчитанные на неоднократное применение.
На основании ст 29, 31, 33 Устава города, а также в соответствии с ч 10 ст 5 ТК РФ органы местного самоуправления вправе принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права в пределах своей компетенции.
Учитывая, что постановление администрации города Нижневартовска от 06 мая 2009 года № 632 обладает всеми перечисленными выше существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, оно является нормативным правовым актом, поэтому доводы жалобы в этой части также необоснованны.
Согласно п 5 Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 года N324 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости" надзор и контроль за соответствием нормативных правовых актов органов местного самоуправления действующему трудовому законодательству не входит в компетенцию Федеральной службы по труду и занятости.
В силу п 4 ст 258 ГПК РФ суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.
Таким образом, суд первой инстанции правомерно проверил компетенцию должностного лица, вынесшего предписание, и установил, что указанное предписание выходит за рамки полномочий должностного лица, а значит является незаконным.
Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу, что само предписание инспектора не соответствует требованиям трудового законодательства.
Согласно ст 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В соответствии со ст 5 ТК РФ регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется, помимо прочего, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Согласно ст 325 ТК РФ лица, работающие в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеют право на оплату один раз в два года за счет средств работодателя (организации, финансируемой из федерального бюджета) стоимости проезда в пределах территории Российской Федерации к месту использования отпуска и обратно любым видом транспорта (за исключением такси), в том числе личным, а также на оплату стоимости провоза багажа весом до 30 килограммов. Размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из местных бюджетов, устанавливаются органами местного самоуправления.
Аналогичная норма закреплена также в ст 33 Закона РФ от 19 февраля 1993 года N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях".
Таким образом, суд пришел к правильному выводу, что действующее федеральное законодательство предусматривает право на компенсацию расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно только для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а при реализации такого права лицами, работающими в организациях других форм собственности, порядок и размер компенсации необязательно должен соответствовать условиям и порядку, установленному федеральным законодательством.
Указанный вывод суда соответствует и требованиям ст ст 84-86 БК РФ о правилах разграничения расходных обязательств, исполняемых за счет собственных средств каждого бюджета, а также закрепленному в ст 31 БК РФ принципу самостоятельности бюджетов.
Таким образом, доводы жалобы о том, что по смыслу норм раздела VII ТК РФ гарантии и компенсации, предусмотренные трудовым законодательством, распространяются на работников предприятий всех форм собственности необоснованны, так как противоречат вышеуказанным нормам права.
Таким образом, предписание № (номер обезличен) от 16 апреля 2010 года, изданное государственным инспектором труда Нургалеевой ЗИ, не соответствует установленной законом процедуре его принятия и требованиям законодательства, поэтому суд правомерно удовлетворил заявленное требование.
На основании изложенного и руководствуясь ст ст 360, 361, 367 ГПК РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Нижневартовского городского суда от 13 мая 2010 года оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.
Председательствующий Е.Е. БорисоваСудьи коллегии: Т.В. Калашникова
А.А. Ишимов