Председательствующий по делу Дело №
судья Копеистова О.Н.
Кассационное определение
Судебная коллегия по гражданским делам <адрес>вого суда в составе
председательствующего Литвинцевой И.В.
и судей Чайкиной Е.В., Кузнецовой О.А.,
с участием прокурора Блохиной Я.Г.
рассмотрела в открытом судебном заседании в <адрес> <Дата> гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора <адрес> о признании противоречащими закону и недействующим отдельных положений Устава городского округа «Город Чита»
по кассационным жалобам представителя Администрации городского округа «Город Чита» Михайленко Л.В., представителя Думы городского округа «Город Чита» Пляскиной Т.И.
на решение Центрального районного суда <адрес> от <Дата>, которым постановлено заявленные требования первого заместителя прокурора <адрес> Ш. о признании противоречащими закону и недействующим отдельных положений Устава городского округа «Город Чита», удовлетворить.
Признать противоречащими закону и недействующими:
ч. 4 ст. 14 Устава в части слов «либо об отказе в назначении»;
ст. 6 Устава в части отсутствия полномочий по организации теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом «О теплоснабжении»;
п.5 ч.1 ст.6 Устава в части слов «тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения)";
п. 25 ч. 2 ст. 20 Устава;
ст. 30 Устава;
ст. 34 Устава в части отсутствия полномочия по подготовке, утверждению и выдаче градостроительных планов земельных участков;
ч. 3 ст. 35 Устава;
ч. 4 ст. 36 Устава в части слов «назначаются на должность на срок 5 лет»;
ч. 3 ст. 36-1 Устава в части слов «назначение производится по контракту сроком на 5 лет»;
ч. 3 ст. 43 Устава;
ст. 44 Устава в части отсутствия в системе правовых актов администрации городского округа «Город Чита» постановлений и распоряжений местной администрации;
ст. 44 Устава в части отсутствия полномочия по возможности обнародования муниципальных правовых актов посредством размещения на официальном сайте;
ч.5 ст.44 Устава в части слов «официальным источником опубликования нормативных правовых актов городского округа является газета «Читинское обозрение»;
части 1, 3, 5, 6 ст.48 Устава в части указания на то, что Мэр <адрес> по вопросам своей компетенции издает постановления и распоряжения Мэра <адрес>;
п.6 ч.1 ст.52 Устава.
Заслушав доклад судьи <адрес>вого суда Литвинцевой И.В., судебная коллегия
у с т а н о в и л а:
Первый заместитель прокурора <адрес> Ш. обратился с заявлением, ссылаясь на следующее.
Решением Думы городского округа «Город Чита» от <Дата> № принят Устав городского округа «Город Чита», который опубликован во внеочередном номере газеты «Читинское обозрение» за 2004 год. Думой городского округа «Город Чита» с начала 2010 года проводилась работа по разработке нового Устава городского округа. Однако, в связи с отказом в регистрации Министерства юстиции РФ новая редакция Устава до настоящего времени не действует. <адрес> неоднократно с февраля 2010 года вносились замечания на проект Устава в новой редакции. В настоящее время ряд положений Устава продолжает противоречить законодательству. Прокурор просил суд признать противоречащими закону и недействующими: ч. 4 ст. 14 Устава в части слов «либо об отказе в назначении»; п. 25 ч. 2 ст. 20 Устава; ст. 30 Устава; ст. 34 Устава в части отсутствия полномочия по подготовке, утверждению и выдаче градостроительных планов земельных участков; ч. 3 ст. 35 Устава; ч. 4 ст. 36 Устава в части слов «назначаются на должность на срок 5 лет»; ч. 3 ст. 36-1 Устава в части слов «назначение производится по контракту сроком на 5 лет»; ч. 3 ст. 43 Устава; ч. 5 ст. 44 Устава в части слов «официальным источником опубликования нормативных правовых актов городского округа является газета «Читинское обозрение»; ст. 44 Устава в части отсутствия в системе правовых актов администрации городского округа «Город Чита»; ст. 44 Устава в части отсутствия полномочия по возможности обнародования муниципальных правовых актов посредством размещения на официальном сайте, принятое решение опубликовать в газете «Читинское обозрение».
В судебном заседании помощник прокурора <адрес> Блохина Я.Г. уточнила требования. В связи с внесенными изменениями в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступившими в законную силу и выявленными противоречиями федеральному законодательству в Уставе городского округа «Город Чита» просила суд признать противоречащими закону и недействующими: ч. 4 ст. 14 Устава в части слов «либо об отказе в назначении»; ст.6 Устава в части отсутствия полномочий по организации теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом «О теплоснабжении»; п.5 ч.1 ст.6 Устава в части слов «тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения)"; п. 25 ч. 2 ст. 20 Устава; ст. 30 Устава; ст. 34 Устава в части отсутствия полномочия по подготовке, утверждению и выдаче градостроительных планов земельных участков; ч. 3 ст. 35 Устава; ч. 4 ст. 36 Устава в части слов «назначаются на должность на срок 5 лет»; ч. 3 ст. 36-1 Устава в части слов «назначение производится по контракту сроком на 5 лет»; ч. 3 ст. 43 Устава; ст. 44 Устава в части отсутствия в системе правовых актов администрации городского округа «Город Чита» постановлений и распоряжений местной администрации; ст. 44 Устава в части отсутствия полномочия по возможности обнародования муниципальных правовых актов посредством размещения на официальном сайте; ч.5 ст.44 Устава в части слов «официальным источником опубликования нормативных правовых актов городского округа является газета «Читинское обозрение»; части 1, 3, 5, 6 ст.48 Устава в части указания на то, что Мэр <адрес> по вопросам своей компетенции издает постановления и распоряжения Мэра <адрес>; п.6 ч.1 ст.52 Устава, принятое решение опубликовать в газете «Читинское обозрение».
Судом постановлено приведенное выше решение.
В кассационной жалобе представитель администрации городского округа «Город Чита» Михайленко Л.В. просит решение суда отменить в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, а также неправильным применением норм материального права. Ссылается на то, что Устав городского округа «Город Чита» приведен в соответствие с действующим федеральным и региональным законодательством. Думой городского округа «Город Чита» фактически требования прокуратуры <адрес> выполнены, принято решение о внесении изменений в Устав городского округа от 21 апреля 2011 года, которое направлено на государственную регистрацию в Управление Министерства юстиции РФ по <адрес>. Считает, что принятое судом решение не охватывает всех изменений, внесенных Думой городского округа в Устав городского округа. Кроме того, процедура принятия Устава, прописанная в статье 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает исключений для принятия решения о внесении изменений в Устав муниципального образования на основании решения суда.
В кассационной жалобе представитель Думы городского округа «Город Чита» Пляскина Т.И. просит решение суда отменить, в удовлетворении заявления отказать. Закон «О прокуратуре РФ» не предусматривает права прокурора на обращение в суд с заявлением по тем же основаниям, которые изложены в принесенном в представительный орган местного самоуправления протесте. Протест рассмотрен на заседании представительного органа, признан обоснованным и удовлетворен до обращения прокурора в суд с данным заявлением. Соответствующие изменения в Устав городского округа были подготовлены, но решение представительного органа о внесении изменений в Устав муниципального образования согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должно выноситься на публичные слушания и проект подлежит обязательному опубликованию не менее чем за 30 дней до дня проведения публичных слушаний. Внести необходимые изменения в Устав городского округа «Город Чита» возможно только при соблюдении указанной процедуры. Кроме того, решение о внесении изменений в Устав муниципального образования подлежит обязательной государственной регистрации, на что также потребуется определенное время. В настоящее время Устав приведен в соответствие с действующим федеральным и региональным законодательством, решение о внесении изменений в Устав направлено на государственную регистрацию в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по <адрес>.
В возражениях на кассационные жалобы помощник прокурора <адрес>вой прокуратуры Блохина Я.Г. просит решение суда оставить без изменения, кассационные жалобы без удовлетворения.
Рассмотрев материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб и возражений на них, выслушав объяснения помощника прокурора <адрес> Блохиной Я.Г., полагавшей решение суда оставить без изменения, представителя Администрации городского округа «Город Чита» Михайленко Л.В. и представителя Думы городского округа «Город Чита» Пляскиной Т.И., поддержавших доводы кассационных жалоб, судебная коллегия оснований для отмены решения суда не усматривает.
Как следует из материалов дела Решением Думы городского округа «Город Чита» от <Дата> № принят Устав городского округа «Город Чита», утвержденный Председателем Читинской городской Думы Ж..
Судом установлено и не оспаривалось сторонами, что Думой городского округа «Город Чита» проводилась работа по разработке нового Устава городского округа, был подготовлен проект Решения «О внесении изменений в Устав городского округа «Город Чита», в государственной регистрации которого Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по <адрес> было отказано, и было предложено Устав городского округа «Город Чита» от <Дата> № привести в соответствие с действующим федеральным законодательством (л.д. 83-84).
<адрес> неоднократно с февраля 2010 года вносились замечания на проект Устава, поскольку отдельные нормы Устава не соответствуют федеральному законодательству.
Так, ч. 4 ст. 14 Устава, содержащей общие нормы о порядке назначения собраний (конференций) граждан на территории городского округа «Город Чита», письменное обращение инициативной группы о проведении собрания (конференции) должно быть рассмотрено Думой городского округа на ближайшем заседании и принято решение о назначении собрания (конференции) граждан либо об отказе в назначении, о чем письменно должна быть уведомлена инициативная группа граждан.
По мнению прокурора, данная норма Устава противоречит Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Данное утверждение прокурора обоснованно принято судом первой инстанции во внимание.
Как следует из содержания главы 5 и ст.ст. 29-30 Федерального закона № 131 собрания и конференции граждан являются формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Сообщение инициативной группы граждан в органы местного самоуправления о проведении собрания носит лишь уведомительный характер, а органы местного самоуправления вправе лишь согласовывать время и место такого публичного мероприятия.
Данный вывод суда подтверждается также нормами Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
Наделение органов местного самоуправления полномочиями по отказу в назначении собрания (конференции) граждан на территории городского округа может повлечь необоснованное ограничение прав граждан на непосредственное осуществление населением муниципального образования местного самоуправления, в связи с чем норма ч. 4 ст. 14 Устава в части возможности принятия Думой городского округа решения об отказе в назначении собрания (конференции) граждан обоснованно признана судом недействующей.
По мнению прокурора п. 25 ч. 2 статьи 20 Устава также противоречит действующему законодательству в части осуществления Думой городского округа «Город Чита» полномочий по решению вопросов местного значения в части утверждения документации по планированию территории городского округа.
Как установлено статьей 46 Градостроительного кодекса РФ глава местной администрации городского округа принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку.
Также суд первой инстанции обоснованно признал противоречащей и недействующей статью 30 Устава городского округа «Город Чита», в которой закреплены положения, устанавливающие социальные гарантии для мэра и выборных должностных лиц Думы по истечении их полномочий. Судом установлено, что указанное положение противоречит п. 5.1 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, а также ст. 172 Трудового кодекса РФ.
Обоснованным является вывод суда о том, что ч. 3 статьи 35 Устава, которой установлено, что с первым заместителем, заместителем главы городского округа, которые назначаются на должность главой городского округа с предварительного согласия Думы городского округа, заключается срочный трудовой договор (контракт) на срок полномочий главы городского округа, противоречит закону и признана недействующей. Поскольку общие нормы, установленные Трудовым кодексом РФ, не могут быть применены в отношении муниципальных служащих, к ним должны применяться специальные нормы, установленные Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Также в ч. 4 ст. 36, ч. 3 ст. 36-1 Устава установлены противоречащие законодательству нормы о заключении с председателем и аудиторами Контрольно-счетной палаты, начальником Управления регулирования цен и тарифов срочных трудовых договоров. Заключение срочных трудовых договоров с ними незаконно и необоснованно.
Судом установлено, и судебная коллегия не может не согласиться с выводами суда о том, что определение в ч. 5 ст. 44 Устава городского округа газеты «Читинское обозрение» в качестве официального источника опубликования нормативных правовых актов противоречит действующему законодательству.
В нарушении действующего законодательства статья 6 Устава городского округа «Город Чита» не закрепляет полномочия органов местного самоуправления городского округа «Город Чита» по организации теплоснабжения, предусмотренные Федеральным законом «О теплоснабжении».
На основании ст.5 Федерального закона от 27.07.2010 № 237-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в п.4.1 ч.1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» слова «тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения),» исключены.
В нарушение указанного Федерального закона п.5 ч.1 ст.6 Устава городского округа «Город Чита» до настоящего времени, как установлено судом, не приведен в соответствие с федеральным законодательством.
Федеральным законом от 25.12.2008 № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в ст.43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В связи с внесенными изменениями из системы муниципальных правовых актов исключены постановления и распоряжения главы местной администрации, и включены постановления и распоряжения местной администрации.
В соответствии с ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования издает правовые акты только в пределах полномочий, установленных ч. 2 настоящей статьи.
Таким образом, вывод суда о том, что части 1, 3, 5, 6 ст.48 Устава городского округа «Город Чита» противоречат частям 4 и 6 ст.43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в части указания на то, что Мэр <адрес> по вопросам своей компетенции издает постановления и распоряжения Мэра <адрес>, обоснован.
Согласно п.6 ч.2 ст.50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с учетом изменений внесенных Федеральным законом от 29.12.2010 № 442-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»), в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности. В нарушение указанных требований п.6 ч. 1 ст. 52 Устава закрепляет, что в собственности городского округа «Город Чита» находится имущество: объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенное для обеспечения первичных мер по тушению пожаров.
Разрешая спор, суд полно и правильно установил юридически значимые обстоятельства дела, дал им надлежащую правовую оценку и пришел к обоснованным выводам о правомерности заявленных первым заместителем прокурора <адрес> требований о признании противоречащими закону и недействующим отдельных положений Устава городского округа «Город Чита».
Ссылки заинтересованных лиц на фактическое исполнение Думой городского округа требований прокуратуры <адрес>, не могут служить основанием для отмены решения суда, так как согласно статье 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования.
Кроме того на момент вынесения данного решения действовал Устав городского округа «Город Чита» от 30.09.2004 № 168, поскольку изменения в Устав городского округа «Город Чита», принятые решением, Думы городского округа не были в установленном законом порядке зарегистрированы и опубликованы.
Доводы кассационной жалобы об отсутствии у прокурора полномочий на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов одновременно с принесением протеста об отмене акта, противоречат положениям статьи 251 ГПК РФ предоставляющей прокурору право обращения в суд без каких-либо дополнительных условий или ограничений.
Другие изложенные в кассационных жалобах доводы сводятся, по сути, к несогласию с выводами суда, не могут повлиять на их правильность, а поэтому подлежат отклонению.
Оснований для отмены решения суда не имеется.
Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, судебная коллегия
о п р е д е л и л а:
Решение Центрального районного суда <адрес> от <Дата> оставить без изменения, кассационные жалобы представителей Администрации городского округа «Город Чита» Михайленко Л.В. и Думы городского округа «Город Чита» Пляскиной Т.И.- без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи