Гражданское дело № 2-185/2011 Р Е Ш Е Н И Е ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 31 мая 2011г. ст. Обливская Обливский районный суд Ростовской области в составе: председательствующего судьи Рычневой Ж. Г., с участием помощника прокурора Обливского района Коростылева А.А., представителей ответчика - администрации Обливского района Штомпель О.С., действующей на основании доверенности, Черепаха Ю. А., действующего на основании доверенности, при секретаре Авсециной М.П., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Обливского района в интересах неопределенного круга лиц о признании постановления администрации Обливского района Ростовской области № от ДД.ММ.ГГГГ «Об утверждении положения о порядке проведения конкурса по определению специализированной службы по вопросам похоронного дела по осуществлению погребения умерших на территории муниципального образования «Обливский район» противоречащим закону У С Т А Н О В И Л: Прокурор Обливского района в порядке ст. ст.45, 251 ГПК РФ обратился в суд с заявлением в интересах неопределенного круга лиц об оспаривании постановления администрации муниципального образования «Обливский район» от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении положения о порядке проведения конкурса по определению специализированной службы по вопросам похоронного дела по осуществлению погребения умерших на территории муниципального образования «Обливский район». В обоснование своих требований указал, что указанное постановление опубликовано в межрайонной общественно-политической газете «Авангард» и вступило в силу со дня опубликования. Постановление является незаконным, поскольку установленный данным постановлением порядок определения специализированной службы по вопросам похоронного дела по осуществлению погребения умер- ших, противоречит требованиям Федерального закона от 12.01.1996 года № 8- ФЗ «О погребении и похоронном деле». В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В силу статьи 25 Федерального закона № 8-ФЗ похоронное дело в Российской Федерации является самостоятельным видом деятельности, организация которого осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. Принятое постановление выходит за пределы полномочий органа местного самоуправления, в связи с чем, прокурор просит суд признать указанное постановление незаконным. В судебном заседании помощник прокурора Коростылев А.А. заявление поддержал, обосновав требования тем, что на территории муниципального образования «Обливский район» органами местного самоуправления не создана специализированная служба по вопросам похоронного дела. Определение специализированной службы путем проведения конкурса выходит за пределы полномочий органа местного самоуправления, так как противоречит требованиям ФЗ № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» о создании специализированной службы. Постановление принято с превышением компетенции органа местного самоуправления, так как ни Федеральный закон №8-ФЗ, ни Федеральный закон №131-ФЗ, не дают права проводить конкурс по определению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Федеральный закон №8-ФЗ не предусматривает отступлений. Проведение конкурса по определению специализированной службы по вопросам похоронного дела не предусмотрено федеральным законодательством и потому принятое постановление является незаконным. Письмо Федеральной антимонопольной службы России «О разъяснении применения антимонопольного законодательства», на которое ссылается администрация в своем отзыве, не является нормативным правовым актом и потому носит рекомендательный характер. Поскольку протест прокурора с требованием отмены постановления главой администрации оставлен без удовлетворения, просит суд признать незаконным оспариваемое постановление. Представитель ответчика Черепаха Ю.А., действующий на основании доверенности, в судебном заседании требования не признал, пояснил, что в соответствии со ст. 25 ФЗ № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Организация похоронного дела включает в себя не только создание специализированной службы, но и оказание услуг по погребению. В Обливском районе услугами по погребению занимается ИП <данные изъяты>» и МУП <данные изъяты> С целью соблюдения Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, администрацией принято постановление о проведении конкурса по определению специализированной службы по вопросам похоронного дела по осуществлению погребения умерших на территории района. Присвоение статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела муниципальному предприятию, приведет к ограничению конкуренции и нарушению конституционных прав граждан, имеющих право на качественное и своевременное получение гарантированного государством перечня услуг. Такая же позиция содержится в рекомендательном письме Федеральной антимонопольной службы России № АК/34001 от 30.09.2009 года «О разъяснении применения антимонопольного законодательства», в котором разъяснено, что органы местного самоуправления могут наделять хозяйствующие субъекты статусом специализированных служб, что должно производиться на конкурсной основе в целях обеспечения конкуренции. Федеральная антимонопольная служба России считает, что услуги по погребению безродных и невостребованных граждан должны осуществляться на конкурсной основе, так как являются предметом отдельно взятого бизнеса, осуществляемого за бюджетные деньги. Оспариваемое постановление не противоречит действующему законодательству, в связи с чем, просит суд отказать в удовлетворении требований прокурора. Выслушав мнение сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему. В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Как усматривается из материалов дела, администрация Обливского района Ростовской области, руководствуясь Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 135-ФЗ «О защите конкуренции» издала постановление от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении положения о порядке проведения конкурса по определению специализированной службы по вопросам похоронного дела по осуществлению погребения умерших на территории муниципального образования «Обливский район» ( далее - Положение). Положение определяет порядок организации и проведения конкурса по определению специализированной службы по вопросам похоронного дела. В соответствии с п.1.3 Положения, выбор субъекта, претендующего на получение статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Обливского района, производится по результатам открытого конкурса. В соответствии с п.1.5 Положения для участия в конкурсе допускаются организации, оказывающие ритуальные услуги населению на территории Обливского района, иные юридические лица и индивидуальные предприниматели (л.д.<данные изъяты>). В соответствии с п.17 ст. 3 Устава муниципального образования «Обливский район» к вопросам местного значения относятся содержание на территории Обливского района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг (л.д.<данные изъяты>). Указанное постановление опубликовано в межрайонной общественно-политической газете «Авангард»ДД.ММ.ГГГГ года и вступило в силу со дня опубликования (л.д.<данные изъяты>. Доводы представителя администрации Обливского района, изложенные в судебном заседании и в отзыве (л.д.<данные изъяты>), суд считает обоснованными. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения, городского округа, муниципального района относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения, то есть органам местного самоуправления предоставлено право принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Организация оказания услуг есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг, а это возможно как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и путем привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности. Согласно ч.1, ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»( далее Федеральный закон № 8-ФЗ ) гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. Из смысла Федерального закона № 8-ФЗ следует, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно принимать решения по вопросам создания специализированных служб похоронного дела в пределах предоставленных им полномочий. В соответствии со ст. 29 Федерального закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов. Цель деятельности специализированных служб - осуществление погребения умерших и оказание услуг по погребению, в частности: оказание гарантированных гражданам услуг по погребению на безвозмездной основе (ст. 9 Федерального закона № 8-ФЗ), погребение умерших, не имеющих родственников либо личность которых не установлена (ст. 12 Федерального закона № 8-ФЗ). Из смысла указанной нормы следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела является организацией, создаваемой органами местного самоуправления для оказания гражданам ритуальных услуг, и сама специализированная служба не является органом местного самоуправления. К ведению специализированной службы по вопросам похоронного дела отнесена такая функция, как принятие решений о погребении умерших на общественных кладбищах (ст. 18 Федерального закона № 8-ФЗ), определение возможности исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения (ст. 7), в том числе, по смыслу ч. ч. 1 и 2 ст. 7 Федерального закона № 8-ФЗ, предоставление места для захоронения. Федеральный закон № 8-ФЗ не дает законодательного определения понятия «специализированная служба по вопросам похоронного дела» и не устанавливает ее организационно-правовую форму. В Федеральном законе № 131-ФЗ термин «служба» также отсутствует. Не используется подобное понятие и в гражданском законодательстве. В связи с этим суд считает, что специализированная служба - это не вид организации, не определенная организационно-правовая форма юридического лица, а статус, присваиваемый субъекту в связи с выполнением функций по оказанию гражданам гарантированных законом ритуальных услуг. Учитывая изложенное, суд не соглашается с доводами прокурора о том, что специализированная служба по вопросам похоронного дела должна быть образована только путем создания органами местного самоуправления, и что не допускается наделение данным статусом иного хозяйствующеего субъекта в результате проведения конкурса среди субъектов, претендующих на получение статуса. В соответствии со ст. 68 Федерального закона №131-ФЗ органы местного самоуправления являются учредителями, т.е. участвуют в создании и немуниципальных организаций - открытых акционерных обществ и межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Согласно п. 5.13 Рекомендаций о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации МДК 11-01.2002 (рекомендованы Протоколом НТС Госстроя России от 25.12.2001 № 01-НС-22/1) специализированные службы по вопросам похоронного дела создаются в предусмотренных российским гражданским законодательством организационно-правовых формах и в зависимости от этого действуют на основании уставов или положений, которые не противоречат законодательным актам Российской Федерации и ее субъектов, а также зарегистрированы в установленном порядке. Учитывая, что специализированная служба - это лишь определенный статус, отражающий круг выполняемых хозяйствующим субъектом функций, то возможность наделения этим статусом субъекта, созданного в любой организационно-правовой форме не противоречит Федеральному закону № 8-ФЗ. В соответствии со ст.49 ГК РФ, коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Таким образом, Федеральный закон № 8-ФЗ, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Организация похорон и предоставление связанных с ними услуг относятся к видам экономической деятельности (п.п. 93.03 ОКВЭД ОК 029-2007, ОКВЭД ОК 029-2001), а сами услуги, включая содержание кладбищ и прочих мест захоронения, - к продукции по данному виду экономической деятельности (ОКПД ОК 034-2007). Таким образом, ритуальные услуги относятся к сфере гражданско-правового регулирования, и на них распространяется в т.ч. антимонопольное законодательство. В соответствии со ст. 128 ГК РФ услуги являются объектом гражданских прав, в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон № 135-ФЗ) - товаром. Статьей 15 Федерального закона № 135-ФЗ установлен ряд запретов на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций. В частности, в соответствии с ч. 1 данной статьи запрещаются: - необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в т.ч. путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или хозяйствующим субъектам; - установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; - установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары. В ч. 2 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ установлен запрет на наделение органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Часть 3 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ запрещает совмещение функций органов государственной власти и местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов. Таким образом, органы местного самоуправления при осуществлении возложенных на них полномочий по организации оказания ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, в т.ч. путем создания специализированных организаций, не вправе допускать ограничение конкуренции, свободы доступа на рынок ритуальных услуг иных хозяйствующих субъектов, совмещать функции хозяйствующих субъектов и органов местного самоуправления. Исходя из изложенного, постановление администрации Обливского района от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении положения о порядке проведения конкурса по определению специализированной службы по вопросам похоронного дела по осуществлению погребения умерших на территории муниципального образования «Обливский район» не противоречит нормам Федерального закона №8 –ФЗ, Федерального закона №135-ФЗ, не выходит за пределы полномочий органа местного самоуправления, не нарушает права либо свободы граждан и потому оснований для признания оспариваемого постановления незаконным не имеется. Руководствуясь ст. ст. 194-198,258 ГПК РФ, суд Р Е Ш И Л: Отказать в удовлетворении заявления прокурора Обливского района в интересах неопределенного круга лиц о признании противоречащим закону постановления администрации Обливского района Ростовской области № от ДД.ММ.ГГГГ «Об утверждении положения о порядке проведения конкурса по определению специализированной службы по вопросам похоронного дела по осуществлению погребения умерших на территории муниципального образования «Обливский район». Решение может быть обжаловано в Ростовский облсуд через Обливский районный суд в течение десяти дней со дня его принятия в окончательной форме. Решение в окончательной форме изготовлено 01.06.2011г. Председательствующий Рычнева Ж.Г.