Дело № 11- 16/11 м/с Жукова О.С.
Апелляционное определение
п. Новосергиевка Оренбургской области 16 марта 2011 года
Судья Новосергиевского районного суда Оренбургской области Бредихина И.В., с участием помощника прокурора Новосергиевского района Коротковой Е.И., при секретаре Кривобоковой Е.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Муниципального образования «Новосергиевский район Оренбургской области» на решение мирового судьи судебного участка № 1 Новосергиевского района от 18.01.2011 года по гражданскому делу по иску Прокурора Новосергиевского района Оренбургской области в интересах Домниковой М.В. к администрации муниципального образования «Новосергиевский район Оренбургской области» о взыскании расходов по оплате жилья с отоплением и освещением,
УСТАНОВИЛ:
Прокурор Новосергиевского района Оренбургской области, в интересах Домниковой М.В. обратился в суд с исковым заявлением о взыскании расходов по оплате жилья с отоплением и освещением, указав в заявлении, что она с 1997 года и по настоящее время является работником здравоохранения, работает в *** участковой больнице МУЗ «<адрес> ЦРБ», проживает в сельской местности и пользовалась до 01.01.2005 года льготами по 100 % оплате жилья, связанным с отоплением и освещением в соответствии с Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан.
За период с 01.11.2007 года по 31.10.2010 года Домниковой М.В. в счет оплаты за освещение было уплачено 8664,26 рубля, за отопление было уплачено за период с 01.11.2007 г. по 31.10.2010 г. – 18597,19 рубля.
В общей сложности указанным лицом на оплату жилья с отоплением и освещением было потрачено 27261,45 рубля. За указанный период Домниковой М.В. была выплачена ежемесячная компенсация на общую сумму 5580 рублей.
Считал, что расходы, понесенные Домниковой М.В с учетом компенсации, подлежат взысканию с муниципального органа власти за счет средств муниципального бюджета.
Ссылаясь на ст.ст. 27, 35 ФЗ «О прокуратуре», ч.1 ст. 45 ГПК РФ прокурор просил взыскать с администрации МО «Новосергиевский район» в пользу Домниковой М.В. период с 01.11.2007 г. по 31.10.2010 г. в качестве возмещения расходов по оплате жилья с отоплением и освещением в сумме 21681, 26 рубля.
В судебном заседании заместитель прокурора Новосергиевского района Оренбургской области Скок А.В. исковые требования поддержал, просил их удовлетворить.
Истица Домникова М.В. в судебное заседание не явилась, представила заявление о рассмотрении дела без ее участия, просила иск удовлетворить.
Представитель ответчика Администрации МО «Новосергиевский район Оренбургской области» Евстратова Т.Г., действующая на основании доверенности, в судебном заседании исковые требования не признала в полном объеме, основываясь на нижеследующем: жилищно - коммунальные льготы были установлены постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 года, которое признано утратившим силу Федеральным законом от 6 мая 2003 года N 52 - ФЗ, и согласно статье 10 которого, квалифицированным медицинским работникам, проживающим в сельских местностях и рабочих поселках, должны были быть предоставлены соответствующим местным исполкомом бесплатные квартиры с отоплением и освещением.
Законодатель с 1992 г. изменил подход к предоставлению льгот в жилищно - коммунальной сфере при одновременном обеспечении государственной поддержки отдельных категорий граждан, что нашло отражение в Законе Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" (утратил силу в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ), которым вводилось понятие компенсаций (субсидий), т.е. средств, предоставляемых гражданам, в частности, в качестве помощи для оплаты жилья и коммунальных услуг (статья 1). Федеральный закон от 6 мая 2003 года N 52-ФЗ ориентировал органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления на осуществление постепенной замены финансовой помощи для обеспечения возмещения расходов на коммунальные услуги, субсидиями, предоставляемыми гражданам, при обеспечении мер социальной защиты граждан, а также закреплял правомочие органов государственной власти субъекта РФ устанавливать порядок и условия предоставления таких субсидий на территории данного субъекта с учетом его социально-экономического развития. ЖК РФ в отличие от ЖК РСФСР также говорит только о возможности предоставления гражданам в установленном порядке компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов. Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ осуществлен пересмотр системы социальных гарантий, установленных по состоянию на 31 декабря 2004 года для различных категорий граждан, в том числе пунктом 50 статьи 35 данного Федерального закона решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения. Само по себе такое правовое регулирование принято в рамках процесса разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, что подтверждается судебной практикой. Конституция РФ определяет социальную защиту, включая социальное обеспечение, как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "ж" части 1). Не устанавливая конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан, Конституция РФ относит соответствующее регулирование к полномочиям законодателя. С 01.01.2005 г. уровень правового регулирования мер социальной поддержки работающих и проживающих в сельской местности медицинских работников определяется в зависимости от принадлежности расположенной в сельской местности (поселках городского типа) организации здравоохранения. Действуя в пределах предоставленных ему полномочий, законодатель Оренбургской области ст. 2 Закона Оренбургской области от 12 января 2005 г. N 1772/3 01-Ш-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников областных государственных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности на территории Оренбургской области" определил меру социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников областных государственных учреждений здравоохранения Оренбургской области, работающих и проживающих в сельской местности, в размере компенсации в сумме 155 рублей в месяц. Представительным органом местного самоуправления Новосергиевского района - Советом депутатов ежемесячная денежная компенсация так же была установлена для медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения решением от 14.12.2006 года № 10/10 р.С. и от 25.02.2009 года № 27/3 р.С. в размере 155 рублей в виде выплаты ежемесячной денежной компенсации на возмещение расходов по оплате жилья и коммунальных услуг, что соответствует областному законодательству, где, в том числе, учтено социально-экономическое развитие региона, в состав которого входит и Новосергиевский район. Действительно, согласно пункту 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ, вновь устанавливаемые размеры и условия не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года, однако учитывая изменения порядка реализации льгот и выплат и заменой льгот денежными компенсациями, считает, что общее материальное положение медиков в 2005 г. по сравнению с 2004 г. не ухудшилось, их заработная плата стала включать в себя иные доплаты и надбавки, включая компенсацию услуг ЖКХ, фонд оплаты труда увеличился в полтора раза. Следовательно, установленная доплата в 155 руб. является лишь дополнительной выплатой, а общий размер доплат и надбавок свидетельствует об увеличении размеров выплат. Кроме этого, установленная решением Совета депутатов Новосергиевского района ежемесячная денежная выплата является мерой социальной поддержки, и не является заменой льготы по оплате жилья в денежной форме. В установленных нормах права не предусмотрен порядок получения ежемесячной денежной выплаты, установления ее размера, в том числе ее минимального, либо максимального пределов. Ежемесячная денежная выплата установлена не взамен натуральных льгот, а для оказания социальной поддержки данной категории специалистов в связи с тем, что натуральные льготы с 1 января 2005 года в статье 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан не были предусмотрены. Таким образом, не имеется оснований полагать, что права нарушены, выплаты уменьшены, и ее материальное положение в 2005 году по сравнению с 2004 годом ухудшено, так как доказательства обратного в материалах дела отсутствуют. Кроме того, дополнительно указывает, что данная выплата в ином размере существовала и до 2005 г. Так, на 2004 г. принималось решение о возмещении расходов на предоставление льгот. При этом граждане имели возможность выбрать – пользоваться льготой в натуральном выражении (т.е. путем перечисления денежных средств из бюджета непосредственно на счета поставляющих услуги ЖКХ организаций), либо получать возмещение на основании решения совета депутатов от 31.03.2004 г. № 20/3. Впоследствии в связи с полным отходом законодателя от предоставления льгот этот порядок и был заменен на установление доплат к заработной плате и выплаты мер социальной поддержки. Как следует из приложения 2 к распоряжению главы района от 21.01.2005 г. № 19-р, при изменении с 2005 г. форм оплаты труда медицинских работников в состав оплаты труда уже была включена надбавка, в зависимости от тарифных ставок, в связи с заменой натуральных льгот по оплате коммунальных услуг. Она выплачивалась в разном размере всем медицинским работникам – чем выше квалификация специалиста, тем выше размер надбавки. Получала ее и Домникова М.В. Форма оплаты труда просуществовала до апреля 2009 г., когда система оплаты труда медицинских работников вновь изменилась. Кроме того, считает, что ответчиком по иску должна быть МУЗ «<адрес> ЦРБ» как работодатель Домниковой М.В. Просила в иске отказать.
Представитель третьего лица МУЗ «<адрес> ЦРБ» Мантрова Н.С. в судебном заседании полностью поддержала доводы, изложенные представителем ответчика, и пояснила, что выплата ежемесячной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за коммунальные услуги в размере 155 рублей в месяц ими выплачивается на основании Решения Совета депутатов муниципального образования Новосергиевский район от 25.03.2009 г. № 27,3 р. С. «О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников муниципальных учреждений работающих и проживающих в сельской местности на территории Новосергиевского района». Общее материальное положение медицинских работников в 2005 г. по сравнению с 2004 г. не ухудшено, а улучшено. Полагает, что в представленной ею справке о размерах годового фонда оплаты труда надбавка за проживание в сельской местности и является доплатой, связанной с заменой льгот по оплате коммунальных услуг. Поскольку общий объем совокупного дохода истца вырос в 2005 г., также просит в иске отказать.
Суд вынес решение, которым исковые требования прокурора Новосергиевского района удовлетворил.
С указанным решением не согласен ответчик, в своей апелляционной жалобе просит его отменить, ссылаясь на незаконность и необоснованность.
Выслушав прокурора, огласив письменные возражения Домниковой М.В., полагавших оставить решение мирового судьи без изменения, представителя третьего лица, подержавшего доводы апелляционной жалобы, полагавшего решение подлежащим отмене, суд приходит к следующему.
В судебном заседании установлено и видно из копии трудовой книжки и справки МУЗ «<адрес> ЦРБ», что Домникова М.В. действительно с 14.08.1997 года по настоящее время работает в должности медсестры *** участковой больницы МУЗ «<адрес> ЦРБ» (ранее с 12.02.1997г. работала на временной должности).
Справками администрации *** сельсовета Новосергиевского района Оренбургской области от 25.11.2010 г. и 23.11.2010 г. подтверждается, что владельцем дома по адресу: <адрес>, 2, является Д. (что видно также из копии акта о передаче в личное пользование указанной квартиры Д. от колхоза «***» от 22.01.1992 г.), однако зарегистрированы по этому адресу и фактически проживают: Домникова М.В., а входят в ее состав семьи: муж Д., не работающий, дочь Д.В., ДД.ММ.ГГГГ г.р., студентка, сын Д.В., № г.р., учащийся.
Как следует из копии свидетельства о заключении брака, Д. и Домникова (до брака А.) М.В. состоят в зарегистрированном браке с ДД.ММ.ГГГГ
Как видно из ведомости начисления и оплаты за газ, за период времени с ноября 2007 года по конец октября 2010 г., от Д.. (члена семьи истца) в счет оплаты за газ по показаниям счетчика (расходы на отопление) поступили платежи в общей сумме 17987,94 руб.
Из справки о расчетах за потребленную электроэнергию за период с ноября 2007 г. по октябрь 2010 г. включительно видно, что затраты Д. на освещение за период времени с 01.11.2007 г. по 31.10.2010 г., составили - 8664,26 руб.
Согласно справке МУЗ «<адрес> ЦРБ», Домниковой М.В. выплачивалась денежная компенсация на возмещение расходов по оплате коммунальных услуг в сумме 155 руб. ежемесячно с октября 2007 г. по октябрь 2010 г., т.е. всего 155 руб. * 36 месяцев (за спорный период с 01.11.07 г. по 31.10.10 г.) = 5580 руб.
Исходя из изложенного, суд пришел к выводу, что Домниковой М.В., работая в медицинском учреждении, имея медицинское образование, и проживая в сельской местности, пользовалась правом на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действовавшим законодательством. С 2007 года ей на основании решения совета депутатов ежемесячно выплачивается денежная компенсация указанной льготы в размере 155 рублей ежемесячно. Таким образом, разница между фактическими расходами Домниковой М.В. на оплату отопления и освещения, с учетом выплаченной компенсации, составляет: (8664,26 + 17987,94) -5580 = 21072,2 руб.
Таким образом, анализ вышеуказанных норм свидетельствуют о том, что выплатой денежной компенсации в размере 155 рублей нарушаются права Домниковой М.В., поскольку размер произведенной выплаты по сравнению с фактическими затратами носит символический характер, а согласно вышеназванному определению Конституционного Суда, выплаты компенсанаторного характера допустимы только при условии надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться. Вопрос о неиспользовании лично Домниковой М.В. льготы, предоставлявшейся ч.2 ст.63 Основ до 2005 года, в данном случае не может иметь юридического значения для вынесения решения, поскольку и предоставлявшаяся льгота, и последующее ее возмещение установлены для определенной категории медицинских работников в целом, а не индивидуально для каждого из них. Следовательно, не являясь медицинским работником, подпадающим под действие льготы до 31.12.2004 года, но будучи включенной в эту, же категорию работников, подпадающую под действие норм о соответствующем возмещении, Домникова М.В. имеет право на такие, же выплаты компенсаторного характера, как и лица, обладающие с ней равным статусом и подпадающие под идентичную категорию работников, что согласуется с нормой ст. 19 Конституции РФ прямого действия о том, что в РФ гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
В соответствии с ч. 2 с. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образование государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.
Согласно п. 50 с. 35 ФЗ от 22.08.2004 года № 122 ФЗ указанное положение Основ признано утратившим силу. Данный закон, согласно преамбуле, принят в целях защиты прав и свобод граждан РФ и решает задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с положениями, закрепленными в его преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина. П.50 ст.35 ФЗ № 122 от 22 августа 2004 года решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.
Согласно ст. 63 Основ, в новой редакции, меры социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения определяются и осуществляются - органами местного самоуправления (ч.4, 6). При этом, при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. Указанная правовая позиция отражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 года № 5-П, Определении Конституционного суда РФ от 07.02.2008 г. №383-0-П, где указано, что установленное п.50 ст.35 ФЗ от 22.08.2004г. №122-ФЗ правовое регулирование не предполагает лишение медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности, права на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, которыми они пользовались до 01.01.2005г. на основании ч.2 ст.63 Основ.
Судом установлено, не оспаривалось сторонами, что Домникова М.В. действительно с 14.08.1997 года по настоящее время работает в должности медицинской сестры *** участковой больницы МУЗ «<адрес> ЦРБ», работая медицинским работником и проживая в сельской местности, пользовалась правом на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с ч.2 ст. 63 Основ. С октября 2007 года ей на основании решения Совета депутатов ежемесячно выплачивалась денежная компенсация в размере -155 рублей.
Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 05.02.2009 г. № 149-0-П в соответствии с неоднократно выраженной в решениях Конституционного Суда РФ правовой позицией изменение законодательства, ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования недопустимость внесения произвольных изменений в действующую норму и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретено ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями, и будет реализовано. Российская Федерация, как правовое социальное государство, не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат, либо льгот компенсационного характера допустимы только при условии надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.
Часть 1 ст. 153 ФЗ от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, не предполагает, что Российская Федерация вправе отказаться от предоставления медицинским работникам, работающим и проживающим в сельской местности, жилищно-коммунальных льгот, которыми они пользовались на основании законодательства, действующего до 01.01.2005 года. В целях недопущения ущемления социальных прав указанной категории медицинских работников, как указано в вышеназванном определении, федеральному законодательству надлежит урегулировать порядок предоставления им мер социальной поддержки, а до его установления на Российской Федерации лежит обязанность по сохранению жилищно-коммунальных льгот для тех, кто, работая и проживая в сельской местности, пользовался этими льготами до указанной даты.
Учитывая изложенное, руководствуясь вышеназванными нормами права, мировой судья пришел к правильному выводу о том, что выплатой денежной компенсации в размере 155 рублей нарушаются права Домникова М.В. поскольку размер произведенной выплаты по сравнению с фактическими затратами незначителен, а согласно вышеназванному определению Конституционного Суда, выплаты компенсационного характера допустимы только при условии надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.
В связи с этим является обоснованным и вывод мирового судьи о том, что с администрации МО «Новосергиевский район» в пользу Домниковой М.В. подлежат фактические расходы по оплате отопления и освещения за период с 01.11.2007 года по 31.10.2010 года с учетом выплаченной ей компенсации за этот же период по 155 рублей ежемесячно.
Не является основанием для отмены решения суда довод жалобы о том, что решением Совета депутатов была установлена ежемесячная денежная компенсация на частичное возмещение расходов за наем жилого помещения и коммунальных услуг в размере 120 рублей, а с 01.01.2007 года в размере 155 рублей, а также, что данное решения является действующим, поскольку в соответствии с п.2 ст.153 ФЗ при изменении после 31.12.2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставляющихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия ухудшены. Истец, проживая и работая в сельской местности до 01.01.2005 года пользовался вышеуказанными льготами, а установленная органом местного самоуправления компенсация не покрывает фактические расходы истца, вывод суда о том, что именно на муниципальном образовании лежит обязанность по сохранению меры социальной поддержки в том же объеме, в каком он получал ее до 01.01.2005 года является правильным.
К доводам представителя ответчика о том, что при определении размера возмещения должны учитываться доплаты и надбавки, включенные в размер заработной платы истца, а также что размер ежемесячной денежной выплаты не должен превышать соответствующий размер, установленный законом Оренбургской области от 12.01.2005 г. № 1772/301-III-ОЗ, суд относится критически по следующим основаниям.
Мировым судьей правильно применены нормы материального права в части того, что меры социальной поддержки не входят в состав заработной платы, поскольку в соответствии со ст.129 ТК РФ, заработная плата (оплата труда работника) определяется как вознаграждение за труд, а компенсационные выплаты и стимулирующие выплаты, входящие в ее состав – как доплаты и надбавки компенсационного характера, связанные с осуществлением трудовой деятельности в особых условиях либо премии и иные поощрительные выплаты.
Доводы ответчика об отсутствии прямого законодательного закрепления с 01.01.2005 г. такой льготы, либо меры социальной поддержки данной категории работников, как бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, либо предоставление компенсации в соответствующем размере, не может быть основанием для нарушения прав граждан, поскольку сохраняющийся в течение длительного времени пробел в законодательном урегулировании порядка возмещения расходов, связанных с предоставлением соответствующих мер социальной поддержки, исходя из позиции Конституционного Суда РФ, не может служить препятствием для разрешения спорных вопросов, и до его установления на органах власти лежит обязанность по сохранению жилищно-коммунальных льгот для тех, кто, работая и проживая в сельской местности, пользовался этими льготами до 31.12.2004 г.
Доводы, изложенные ответчиком в апелляционной жалобе, были предметом рассмотрения мировым судьей, в решении суда им дана обоснованная оценка, которую суд апелляционной инстанции находит правильной. Новых доводов, опровергающих выводы суда, апелляционная жалоба не содержит, в связи, с чем оснований для отмены решения суда и удовлетворения жалобы не имеется.
Процессуальные нормы права мировым судьей также не нарушены.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 238,239, 194 – 199 ГПК РФ;-
ОПРЕДЕЛИЛ:
Решение мирового судьи судебного участка № 1 Новосергиевского района от 18.01.2011 года по гражданскому делу по иску Прокурора Новосергиевского района Оренбургской области в интересах Домниковой М.В. к администрации муниципального образования «Новосергиевский район Оренбургской области» о взыскании расходов по оплате жилья с отоплением и освещением – оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Судья
Мотивированное определение изготовлено 21.03.11 года
Судья