Дело № 2-102/2011
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
с. Фершампенуаз 25 марта 2011 года
Нагайбакский районный суд Челябинской области в составе: председательствующего Бикбовой М.А., при секретаре Мрясовой К.М., старшего помощника прокурора Нагайбакского района Челябинской области Гореловой М.Е., представителей заинтересованных лиц: Управления социальной защиты населения Нагайбакского района Хасановой О.Г., Собрания депутатов Нагайбакского муниципального района Челябинской области, Финансового управления Нагайбакского муниципального района Сурменева И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Нагайбакского района в интересах Российской Федерации о признании п.п. 4, 5 п. 1 ст. 16, ст. 33, ст. 34 Устава Нагайбакского муниципального района Челябинской области противоречащими федеральному законодательству и недействующим,
УСТАНОВИЛ:
Прокурор Нагайбакского района обратился в суд в интересах Российской Федерации о признании п.п. 4, 5 п. 1 ст. 16, ст. 33, ст. 34 Устава Нагайбакского муниципального района Челябинской области противоречащими федеральному законодательству и недействующими.
Прокурор обосновал требования тем, что ст. 16 Устава Нагайбакского муниципального района определена структура органов местного самоуправления муниципального района. В структуру органов наряду с Собранием депутатов района, Главой района, администрацией района, вошли Финансовое Управление Нагайбакского муниципального района (далее Финансовое управление), Управление социальной защиты населения Нагайбакского муниципального района (далее УСЗН Нагайбакского района).
Наделение Финансового управления и УСЗН Нагайбакского района правами органов местного самоуправления противоречат нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса РФ.
Так ст. 33 Устава Финансовое управление определено в качестве исполнительно-распорядительного финансового органа местного самоуправления, выполняющего функции по формированию, исполнению местного бюджета, а также осуществляющее другие полномочия в соответствии с бюджетным законодательством и правовыми актами местного самоуправления.
Вместе с тем, положения Бюджетного кодекса РФ предусматривают, что органом, исполняющим местный бюджет, может быть только местная администрация - единственный исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. Функционирование самостоятельного органа местного самоуправления, наделенного бюджетными полномочиями местной администрации и финансового органа муниципального образования, действующим законодательством не предусмотрено.
Анализ положений ст. 34 Устава свидетельствует о том, что УСЗН Нагайбакского района фактически образуется главой муниципального образования. Указанный орган подчинен главе муниципального образования, либо его заместителю, решение о назначении руководителя управления на должность принимается главой муниципального образования. Формирование кадрового состава управления в силу положений Устава представительным органом не предусмотрено.
В судебном заседании старший помощник прокурора Горелова М.Е. поддержала требования.
Заинтересованное лицо - представитель Собрания депутатов и представитель Финансового управления Нагайбакского района Сурменев И.В. по существу заявленных требований возражал. Суду пояснил, что согласно ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления могут составлять иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Поэтому Собранием депутатов - представительным органом района утверждено Положение о Финансовом управлении и его структура, полномочия по назначению кадров делегированы Главе администрации района. Финансовое управление выполняет функции по формированию, исполнению местного бюджета, которые относятся к вопросам местного значения. В данной ситуации ничего противоречащего федеральному законодательству он не усматривает. Формирование финансового органа, как органа местного самоуправления не может препятствовать осуществлению бюджетного процесса в Нагайбакском районе, поскольку само по себе не может влиять на объём полномочий, закрепленных нормами Бюджетного Кодекса РФ. Возможны корректировки Устава, так как согласился с тем, что Финансовое управление является исполнительным органом, а не распорядительным.
Представитель УСЗН Нагайбакского района Хасанова О.Г. также с требованиями не согласилась, суду пояснила, что в соответствии с Уставом УСЗН Нагайбакского муниципального района признано отраслевым органом местного самоуправления Нагайбакского муниципального района, входящим в единую систему социальной защиты населения Челябинской области. Одним из основных признаков органов местного самоуправления является то, что данный орган решает вопросы местного значения. УСЗН осуществляет вопросы социальной поддержки граждан, которые относятся к вопросам местного значения (опека и попечительство, организация ритуальных услуг и т.д.). Также в соответствии с законом Челябинской области « О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по социальной поддержке отдельных категорий граждан» № 430-30 от 24 ноября 2005 года УСЗН передан блок вопросов субъекта РФ (Челябинской области) и чтобы их осуществить, необходим орган местного самоуправления, в данном случае УСЗН. По горизонтали УСЗН подчиняется главе района, по вертикали - входит в систему Министерства социальных отношений Челябинской области.
Представитель администрации Нагайбакского муниципального района на судебное заседание не явился, надлежаще извещён о времени и месте рассмотрения дела. В ходе судебного заседания 22 марта 2011 года представитель администрации района Алматов Н.К., действующий на основании доверенности, суду пояснил, что Положение о Финансовом управлении Нагайбакского района и положение УСЗН Нагайбакского муниципального района утверждены Собранием депутатов Нагайбакского муниципального района, то есть эти органы местного самоуправления сформированы представительным органом. Обладают собственными полномочиями. Устав проходит правовую экспертизу в Министерстве юстиции
Суд, выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, находит, что требования прокурора подлежат удовлетворению.
В соответствии со статьей 251 Гражданского процессуального кодекса РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007г. №48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Судом установлено, что Устав Нагайбакского муниципального района регулирует вопросы местного значения муниципального образования, вопросы осуществления им отдельных государственных полномочий и иные вопросы, отнесенные к деятельности органа местного самоуправления, рассчитан на неоднократное применение и содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц.
Устав Нагайбакского муниципального района принят постановлением Собрания депутатов Нагайбакского муниципального района от 30 июня 2005 года № 37. Опубликован 20 августа 2005 года. Зарегистрирован Главным управлением Министерства юстиции 29 ноября 2005 года № ru 745170002005006.
Следовательно, Устав Нагайбакского муниципального района является муниципальным нормативным правовым актом (ст.2 Закона), который может быть оспорен в порядке глав 23, 24 Гражданского процессуального кодекса РФ.
Пунктом 1 ст. 16 Устава определена структура органов местного самоуправления муниципального района. В структуру органов наряду с Собранием депутатов района, Главой района, администрацией района, вошли Финансовое управление Нагайбакского муниципального района (п.п. 4 п. 1 ст. 16) и УСЗН Нагайбакского муниципального района (п.п.5 п. 1 ст. 16).
Статьей 33 Устава Финансовое управление определено в качестве исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, который выполняет функции по формированию, исполнению местного бюджета, осуществляет другие полномочия в соответствии с бюджетным законодательством и правовыми актами органов местного самоуправления
Наделение Финансового управления правами органов местного самоуправления противоречат нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса РФ.
Согласно ст.ст. 154, 215.1 Бюджетного кодекса РФ исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований обеспечивают составление проекта бюджета, исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительного органа. Организация исполнения бюджета возлагается на финансовые органы муниципальных образований.
Согласно ст.ст. 34, 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» единственным исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления является местная администрация.
Таким образом, органом, исполняющим местный бюджет, может быть только местная администрация единственный исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. Составление и организация исполнения местных бюджетов возлагаются на финансовые органы муниципальных образований, являющиеся органами местных администраций. Наделение соответствующими полномочиями иных органов местного самоуправления Законом не предусмотрено.
В соответствии со ст.6 Бюджетного кодекса РФ к финансовым органам муниципальных образований относятся органы (должностные лица) местных администраций, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов.
Согласно ч. 2 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением местного бюджета отнесено к компетенции органов муниципального финансового контроля, созданных местными администрациями, а не представительными органами муниципальных образований.
Исходя из норм Бюджетного кодекса РФ исполнение бюджета осуществляется местной администрацией, а организация его исполнения возлагается на финансовый орган, являющейся отраслевым органом местной администрации, созданным в соответствии с ч.6 ст.37, ч.3 ст.41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Функционирование самостоятельного органа местного самоуправления наделенного бюджетными полномочиями местной администрации и финансового органа муниципального образования действующим законодательством не предусмотрено.
В соответствии с преамбулой к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ от 06.10.2003г. данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В соответствии со ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Согласно п.п. 5 п. 1 ст. 16 Устава Нагайбакского муниципального района УСЗН Нагайбакского муниципального района является отраслевым органом местного самоуправления, осуществляющий функции по решению вопросов местного значения в сфере социальных отношений, а также по исполнению государственных полномочий в сфере социальной защиты населения.
Анализ ст. 34 Устава, а также положения УСЗН Нагайбакского муниципального района, а именно главы 5, свидетельствует о том, что Управление фактически создается и ликвидируется Главой муниципального района. Оно подчинено главе муниципального района. Решение о назначении начальника УСЗН Нагайбакского района на должность принимается главой района, при этом необходимо согласие Министра социальных отношений Челябинской области.
Доводы о том, что положение УСЗН Нагайбакского муниципального района утверждено представительным органом - районным Собранием депутатов, фактически носит декларативный характер.
Порядок формирования УСЗН Нагайбакского муниципального района противоречит порядку, предусмотренному Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также нарушает конституционное право граждан, а именно ст. 3 Конституции РФ,в которой указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
Кроме того, отсутствие отдельного органа местного самоуправления по разрешению делегированных социальных функций субъекта РФ не может препятствовать осуществлению этих задач в муниципальном образовании.
Таким образом, УСЗН Нагайбакского района, как и Финансовое управление, фактически наделены основными полномочиями единственного исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - местной администрации, которая соответственно лишена подобных функций.
В соответствии со ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Если суд установит, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, то он признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд
РЕШИЛ:
Заявление прокурора Нагайбакского района Челябинской области удовлетворить.
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу положения п.п. 4, 5 п. 1 ст. 16, ст. 33, ст. 34 Устава Нагайбакского муниципального района Челябинской области.
Обязать Собрание депутатов Нагайбакского муниципального района опубликовать сообщение о решении суда в газете «Всходы» в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по гражданским делам Челябинского областного суда через Нагайбакский районный суд в течении 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.
Председательствующий: