РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
10 марта 2011 года с. Чалтырь Мясниковского района
Ростовской области
Мясниковский районный суд Ростовской области
в составе председательствующего судьи Хаянян Т.А.,
с участием помощника прокурора Мясниковского района Лукиной А.Ю. представителя Администрации Мясниковского района Хачкинаяна С.Х.,
при секретаре Кесеян Д.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокуратуры Мясниковского района Ростовской области в порядке ст. 45 ГПК РФ о признании нормативно-правового акта недействующим в части (заинтересованное лицо - Администрация Мясниковского района Ростовской области),
установил:
Прокуратура Мясниковского района Ростовской области обратилась в Мясниковский районный суд с вышеназванным заявлением, указав, что в соответствии со ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ местное самоуправление - как публичная (муниципальная) власть - осуществляется гражданами путем ре ферендума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации» предусматривает возможность отзыва на селением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выбор ного должностного лица местного самоуправления как одного из способов дос рочного прекращения его полномочий (п. 5 ч. 1 ст. 17). При этом отзыв выбор ного должностного лица может закрепляться в уставах самих муниципальных образований, которые, исходя из особого статуса таких должностных лиц, свя занного с порядком приобретения ими полномочий при различных формах ор ганизации местного самоуправления, правомочны в силу ст. 24 Закона опреде лять порядок, условия и формы их ответственности, наступающей в результате утраты доверия населения.Поскольку на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления публично-властные обязанности по реше нию вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муници пальных образований, надлежащее исполнение обязательств, взятых непосред ственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.
Как указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 № 7-П, само понимание местного самоуправления как признаваемой и гаранти руемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, при званной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность реше ние вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей инсти тутов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению.
Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает населе ние муниципального образования (статья 3, часть 2; статьи 12 и 130, часть 2, Конституции Российской Федерации). Оно вправе защищать свои права и сво боды, реализуемые на уровне местного самоуправления (статья 133 Конститу ции Российской Федерации), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного само управления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в каче стве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по суще ству, одно из средств самоорганизации населения.Право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предна значения каждой из форм непосредственной демократии (Постановление Кон ституционного Суда Российской Федерации от 10.06.1998 по делу о проверке конституционности ряда положений статей 4, 13, 19 и 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).Следовательно, законы субъектов Российской Федерации и уставы муници пальных образований, если ими вводится институт отзыва, должны исходить из указанных требований, которые применительно к данному институту совпадают на государственном и на муниципальном уровне публичной власти. Это вытека ет из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Фе дерации в Постановлении от 15.01.1998 по делу о проверке конституционности статей 80, 90, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Рес публики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми». (По становление Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 № 7-П «По делу о про верке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представи тельного органа местного самоуправления, выборного должностного лица мест ного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами зая вителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева»).В силу ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура от зыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.Вместе с тем законодательство и уставы муниципальных образований не должны устанавливать завышенных требований к процедуре отзыва, чтобы про цедура отзыва была реально осуществимой.Голосование по отзыву депутата относится к институтам муниципальной демократии, и должно соответствовать ее принципам.Вместе с тем, Устав Муниципального образования «Мясниковский район», содержит положение о том, что инициативная группа по проведению голосова ния по отзыву депутата, председателя, заместителя председателя Собрания де путатов, главы района, обращается в Избирательную комиссию района с хода тайством о регистрации группы (ч. 4 ст. 11 Устава). Далее п. 7 ст. 11 Устава со держит положения о том, что в случае соответствия ходатайства и документов, представленных инициативной группой, установленным требованиям, Избира тельная комиссия не может самостоятельно принять решение о регистрации инициативной группы в качестве таковой, а вправе лишь принять решение о на правлении ходатайства и документов в Собрание депутатов района. В дальнейшем, (п.8, 9 ст. 11 Устава), проверка наличия либо отсутствия ос нований для отзыва указанных должностных лиц, проводится Собранием депу татов, с разрешения которого и осуществляется регистрация инициативной группы Избирательной комиссией района. При этом решение об отсутствии ос нований для отзыва депутата и иных выборных должностных лиц является ос нованием для отказа в регистрации Избирательной комиссией инициативной группы по проведению голосования по отзыву депутата.Такие положения, по мнению прокурора, не основаны на законе.Так, принцип независимости избирательных комиссий от государственных органов и органов местного самоуправления закреплен ст. 11 Федерального за кона от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного само управления», ст. 20 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос сийской Федерации».В силу ч.ч. 12,13 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов мест ного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников рефе рендума.При таких обстоятельствах положения Устава, ставящие в зависимость ре шение Избирательной комиссии от мнения депутатов, в том числе, и от того де путата, чьего отзыва будет добиваться инициативная группа граждан, противо речат действующему законодательству и нарушают принципы муниципальной демократии.В соответствии со ст.12 ГК РФ, ст.45, 131 ГПК РФ, прокурор Мясниковского района Ростовской области Шинкаренко М.А. просил: 1. признать нормативно-правовой акт - Устав муниципального образования «Мясниковский район» недействующим в части.2. Признать незаконными положения ч.ч. 7, 8, 9 ст. 11 Устава муниципаль ного образования «Мясниковский район».
В судебном заседании помощник прокурора Мясниковского района Лукина А.Ю. исковые требования поддержала и просила удовлетворить.
Представитель Администрации Мясниковского района по доверенности Хачкинаян С.Х. представив письменные возражения на иск, пояснил, что в соответствии с ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных указанным Федеральным законом.В п. 1 ст. 14 Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" указано, что инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме.Для выдвижения инициативы проведения референдума, предусмотренной пунктом 1 указанной статьи, и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме.Ст. 36 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Закон) регламентирован порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума. В соответствии с установленным порядком инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы. Указанная комиссия, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициатив-группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям Закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципалы-образования - о направлении их в законодательный (представительный) орган государстве власти субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение назначении референдума;в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы.При этом законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум, требованиям статьи 12 Закона в порядке и с которые установлены законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям статьи 12 Закона, комиссияосуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается пятнадцатидневный срок со дня признания законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительным органа муниципального образования соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона. В данном случае, как считает представитель Администрации Мясниковского района, собрание депутатов Мясниковского района на открытом заседании проверяет наличие оснований для отзыва депутата Собрания депутатов Мясниковского района, Главы Мясниковского района. На данное заседание для дачи объяснений по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, приглашается отзываемый депутат Собрания депутатов Мясниковского района или Глава Мясниковского района. Таким образом, положения ч.ч.7,8,9ст. 11 Устава фактически дублируют нормы ст. 36 Закона.В этой связи доводы прокурора о незаконности указанных положений Устава следует считать несостоятельными.На основании изложенного, представитель Администрации Мясниковского района Хачкинаян С.Х. просил в удовлетворении заявлении прокурора о признании нормативно-правового акта - Устава муниципального образования «Мясниковский район» недействующим в части, о признании незаконными положения ч.ч. 7, 8, 9 ст. 11 Устава муниципального образования «Мясниковский район» отказать.
Выслушав лиц участвующих в деле, изучив представленные материалы, суд пришел к выводу об удовлетворении требований прокурора по следующим основаниям.
Установлено, что 16.12.2009 г. решением Собрания депутатов Мясниковского района принят Устав Муниципального образования «Мясниковский район».
Из представленной в обоснование заявленных требований, выписки из Устава МО «Мясниковский район», подписанной Главой Мясниковского района Ростовской области и направленной в адрес прокурора Мясниковского района следует, что голосование по отзыву депутата Собрания депутатов Мясниковского района, Главы Мясниковского района проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним областным законом для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.11).Основаниями для отзыва депутата Собрания депутатов Мясниковского района, Главы Мясниковского района могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), связанные с исполнением депутатом Собрания депутатов Мясниковского района, Главой Мясниковского района своих полномочий, в случае их подтверждения в судебном порядке. Депутат Собрания депутатов Мясниковского района, Глава Мясниковского района не может быть отозван избирателями по основаниям, предусмотренным пунктом 7 части 7 статьи 27, пунктом 5 части 13 статьи 35, статьями 69. 70 настоящего Устава.С инициативой проведения голосования по отзыву депутата Собрания депутатов Мясниковского района, Главы Мясниковского района могут выступить граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом на соответствующих выборах. Инициативная группа по проведению голосования по отзыву депутата Собрания депутатов Мясниковского района, Главы Мясниковского района обращается в Избирательную комиссию Мясниковского района с ходатайством о регистрации группы.
В ходатайстве о регистрации инициативной группы по проведению голосования по отзыву депутата Собрания депутатов Мясниковского района, Главы Мясниковского района должны быть указаны фамилия, имя, отчество, должность отзываемого лица, основание для отзыва депутата Собрания депутатов Мясниковского района, Главы Мясниковского района, фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести голосование, в том числе уполномоченного представителя по финансовым вопросам. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы.
При рассмотрении ходатайства инициативной группы по проведению голосования по отзыву депутата Собрания депутатов Мясниковского района, Главы Мясниковского района Избирательная комиссия Мясниковского района запрашивает у соответствующего суда копию приговора, решения или иного судебного постановления, которым установлено совершение депутатом Собрания депутатов Мясниковского района, Главой Мясниковского района противоправных решений или действий (бездействия), являющихся основанием для отзыва.
В случае соответствия ходатайства и документов, представленных инициативной группой по проведению голосования по отзыву депутата Собрания депутатов Мясниковского района, Главы Мясниковского района требованиям федерального и областного законодательства, настоящего Устава Избирательная комиссия Мясниковского района принимает решение о направлении их, а также приговора, решения или иного судебного постановления, указанного в части 6 настоящей статьи, в Собрание депутатов Мясниковского района. Собрание депутатов Мясниковского района в течение 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению голосования по отзыву депутата Собрания депутатов Мясниковского района, Главы Мясниковского района и приложенных к нему документов на открытом заседании проверяет наличие оснований для отзыва депутата Собрания депутатов Мясниковского района, Главы Мясниковского района. На данное заседание для дачи объяснений по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, приглашается отзываемый депутат Собрания депутатов Мясниковского района или Глава Мясниковского района (п.8 ст. 11).
Если Собрание депутатов Мясниковского района признает наличие оснований для отзыва депутата Собрания депутатов Мясниковского района, Главы Мясниковского района, Избирательная комиссия Мясниковского района в течение 15 дней осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению голосования по отзыву депутата Собрания депутатов Мясниковского района, Главы Мясниковского района и выдает ей регистрационное свидетельство, которое действительно до дня, следующего за днем регистрации решения, принятого на голосовании (п.9 ст. 11).
Если Собрание депутатов Мясниковского района признает, что основания для отзыва депутата Собрания депутатов Мясниковского района, Главы Мясниковского района отсутствуют, Избирательная комиссия Мясниковского района в течение 15 дней со дня принятия Собранием депутатов Мясниковского района соответствующего решения отказывает инициативной группе по проведению голосования по отзыву депутата Собрания депутатов Мясниковского района, Главы Мясниковского района в регистрации.
В силу ст. 249 ГПК РФ).
Предметом рассмотрения в настоящем деле являются предписание Устава Мясниковского района, которые касаютсяпроверки Собранием депу татов, наличия либо отсутствия ос нований для отзыва депутатов, а также принятие Собранием депутатов соответствующего решения на основании которого осуществляется регистрация инициативной группы Избирательной комиссией района (ст.7,8,9 Устава).
По мнению суда, указанные положения, которыми определены полномочия участия собрания депутатов в процедуре отзыва выборного лица местного самоуправления как субъекта регулируемых данным Законом правоотношений противоречат п. 1ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями), согласно которому местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Суд считает, что вышеизложенные положения Устава устанавливают
процедуру отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, и к нарушению конституционного права граждан на участие в осуществлении власти через органы местного самоуправления и конституционного принципа равенства всех перед законом, что противоречит статьям 3 (части 2 и 3), 13 (части 1, 2 и 3), 19 (часть 1), 21 (часть 1), 32 (часть 2),130 (часть 2) и133 Конституции Российской Федерации.
При этом суд исходит из следующего.
В соответствии со статьей 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Исходя из смысла данной нормы, непосредственное осуществление народом своей власти следует рассматривать как первичное по отношению к осуществлению ее через представителя, в том числе избранного народом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Учреждение федеральным законодателем института отзыва высшего выборного должностного лица субъекта Российской Федерации путем признания его одним из общих принципов организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации соответствует демократическим началам конституционного строя Российской Федерации. Отзыв является формой контроля гражданами за деятельностью выборного должностного лица субъекта Российской Федерации и ответственности, возможность наступления которой обусловлена правом народа на непосредственное осуществление власти.
Согласно ст. 24 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6.10.2003 г. с изм. от 29.11.2010 г. №313 ФЗ голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Вышеуказанные положения Закона от 6.03.2003 г. свидетельствуют о том, что инициатива отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления принадлежит населению муниципального образования. То есть депутат получает свои полномочия от избирателей и его отзыв может осуществляться только избирателями.
Анализ положений законодательства, регламентирующих порядок отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, свидетельствует о том, что отзыв выборного лица местного самоуправления является формой его ответственности перед населением.
Излагая в Постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" свою правовую позицию, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что уровень, на котором создаются муниципальные образования, должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению для наиболее полного и рационального решения вопросов местного значения.
Таким образом, на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.
Исходя из положений Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме» от 29.05.2002 г. демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме. Федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом (ст. 1). Избирательная комиссия - коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов. Система и статус избирательных комиссий установлен статьей 20 названного Закона, которая гласит, что комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ). Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления (ст. 24 п. 2 в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ).
Федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" признает за муниципальными образованиями право предусматривать в своих уставах возможность самостоятельно определять порядок и условия осуществления отзыва (п. 5 ст. 18, ст. 48). Однако право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности ряда положений ст.ст. 4,13,19 и 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации применительно к отзыву выборных должностных лиц государственной власти в Постановлениях от 7.06.2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 24.12.1996 г. по делу о проверке конституционности Закона Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы", облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима.
Между тем, анализ вышеназванных положений Устава Мясниковского района позволяет сделать вывод, что Собрание депутатов Мясниковского района
решая вопрос об отсутствии оснований для отзыва депутата и Главы района, фактически предрешает отказ в регистрации инициативной группы по проведению голосования по отзыву, что является прерогативой Избирательной комиссии и как следствие лишает граждан их права на участие в референдуме.
Кроме того, решение Собранием депутатов Мясниковского района вопроса о наличии оснований для отзыва депутата и Главы района (ст. 11 Устава) противоречит нормам статьи 24 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6.10.2003 г. с изм. от 29.11.2010 г. №313 ФЗ), в соответствий с которой основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Обобщая вышеизложенное суд приходит к выводу, что положения Устава Мясниковского района, которые касаются регистрации Избирательной комиссией района инициативной группы на основаниипроверки и решения Собрания депу татов района противоречат вышеперечисленным нормам Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме» от 29.05.2002 г и Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6.10.2003 г.
Суд полагает, что в результате подобной процедуры не соблюдаются права населения муниципального района, искажается сам смысл выборов, что приводит к нарушению принципа непосредственной демократии (ст. 3 Конституции РФ).
Из пояснений представителя ответчика в судебном заседании следует, что в ст. 11 Устава Администрация Мясниковского района, исходя из положений ст. 36 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации",установила обязанность Собрания депутатов проверитьсоответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 12 Закона.
Суд не может согласиться с данным доводом, поскольку статья 12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" формулирует вопросы, подлежащие вынесению на референдум Российской Федерации и вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, но не как не определят полномочия Собрания депутатов по проверке оснований для отзыва депутата или Главы района.
Кроме того, судполагает, что в данном случае процедура голосования по отзыву представляет собой специальную форму голосования и не совпадает с процедурой инициирования и организации местного референдума, предусмотренной статьей 36 Федерального закона N 67-ФЗ от 12 июня 2002 года. Об этом свидетельствуют положения статьи 24 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6.10.2003 г. с изм. от 29.11.2010 г. №313 ФЗ которая гласит, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
В данном случае, по мнению суда необходимо учитывать, что голосование по отзыву направлено на прекращение полномочий уже избранного депутата, то есть находится за пределами избирательной компании, в связи с чем доводы представителя Администрации Мясниковского района о том, что положения ч.ч.7,8,9ст. 11 Устава фактически дублируют нормы ст. 36 Закона безосновательны.
Кроме того, противоречат Закону положения Устава, касающиеся дачи объяснений депутатом и Главой района по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для их отзыва, Собранию депутатов Мясниковского района. В данном случае речь идет о нарушении статьи 24 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6.10.2003 г., которая гласит, что процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
В Постановлении от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Конституционный Суд отмечал, что отзыв как одна из форм непосредственной демократии не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов. В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима. Без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт может вводиться. В таком случае отзыв утрачивает признаки демократического института, создает предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не может быть реализован, как нарушающий предписания Конституции Российской Федерации.
В силу ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 настоящего Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае, если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.
У суда не имеется оснований полагать, что до настоящего времени положения ч.ч. 7,8,9 статьи 11 Устава применялись и на их основании были допущены ограничения в реализации прав граждан. В связи с чем суд считает, что положения ч.ч. 7,8,9 статьи 11 Уставамуниципаль ного образования «Мясниковский район» должны быть признаны недействительными с момента регистрации данного Устава в Главном Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области, поскольку именно с этого времени Устав вступил в силу (ст. 74 Устава) и указанные положения ст. 11 вошли в противоречие с вышеперечисленными Законами, имеющими большую юридическую силу.
Исходя из вышеизложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198 ГПК РФ, суд
решил:
Исковые требования прокурора Мясниковского района Ростовской области удовлетворить.
Признать ч.ч. 7, 8, 9 ст. 11 Устава муниципаль ного образования «Мясниковский район» недействующими и не подлежащими применению с момента вступления Устава в силу - с 30.12.2009 г.
Решение может быть обжаловано и опротестовано в Ростовский областной суд через Мясниковский районный суд в течении 10 дней, с момента изготовления решения суда в окончательной форме.
Решение суда в окончательной форме изготовлено 15 марта 2011 г.
Федеральный судья Т.А. Хаянян