Дело № 2-87/2012 г. Р Е Ш Е Н И Е ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ п. Молоково 23 апреля 2012 г. Молоковский районный суд Тверской области в составе председательствующего федерального судьи Глебова С.А. с участием помощника Тверского межрайонного природоохранного прокурора Антоновой Ю.В. главы администрации городского поселения – поселок Молоково Молоковского района Тверской области Белякова С.В. при секретаре Марченко М.И. рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Тверского межрайонного природоохранного прокурора о признании «Порядка отлова, содержания и использования безнадзорных (бродячих) домашних животных (собак) на территории МО «Городское поселение поселок Молоково Молоковского района Тверской области», утвержденного постановлением главы администрации городского поселения поселок Молоково от 27.07.2011 № 32, недействующим со дня его принятия, У С Т А Н О В И Л: Тверской межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с вышеуказанным заявлением. Предъявленные требования мотивировал тем, что в ходе изучения Порядка отлова, содержания и использования безнадзорных (бродячих) домашних животных (собак) на территории МО «Городское поселение поселок Молоково Молоковского района Тверской области», утвержденного постановлением главы администрации городского поселения поселок Молоково от 27.07.2011 N 32 (далее - Порядок), было установлено, что указанный Порядок регулирует отношения отлова, содержания, использования, в том числе умерщвления (эвтаназии), безнадзорных (бродячих домашних животных (собак) и закрепляет правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения и распространяющие свое действие в границах муниципального образования Городское поселение поселок Молоково. Правила подлежали официальному обнародованию в специально отведенных местах для размещения полных материалов муниципального правового акта на информационном стенде в здании администрации, следовательно, данный Порядок является нормативным правовым актов. Указанный нормативный правовой акт определяет мероприятия по отлову, уничтожению и содержанию безнадзорных животных. Установление таких мероприятий, в том числе и нормативное регулирование этих отношений, относится к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области предупреждения и ликвидации болезней животных, защиты населения от болезней, общих для человека и животных. Перечень вопросов местного значения поселения, который регулируется муниципальными правовыми актами, установлен ст.14 Федерального закона от 30.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон № 131-ФЗ) и в силу ст.18 указанного закона, не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный закон. Так, к компетенции органов местного самоуправления поселений не отнесено утверждение мероприятий по отлову, уничтожению животных, поскольку регулирование правоотношений, указанных в Порядке, относится к полномочиям субъекта Российской Федерации. Статья 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно- Согласно пункту 1 ст.29 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан. В силу пункта 4.8 Санитарных правил СП 3.1.096-96. Ветеринарных правил ВП ВП. 13.3.1103-96, утвержденных Госкомсанэпиднадзором РФ 31 мая 1996 года № 11, Минсельхозпродом РФ 18 июня 1996 № 23 установлено, что собаки, находящиеся на улицах и в иных общественных местах без сопровождающего лица, и безнадзорные кошки подлежат отлову. Учитывая то обстоятельство, что безнадзорные животные могут являться переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в том числе способных повлечь летальный исход, необходима организация мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных на территории муниципальных образований. Пунктами "б", "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесена защита прав и свобод человека и гражданина, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно частям 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В силу статьи 2 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979-1 «О ветеринарии», а также статей 3, 4 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных, а также отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Статья 26.3 (пункт 1) Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ предусматривает, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Подпунктом 49 пункта 2 статьи 26.3 указанного Федерального закона к таким полномочиям отнесена организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации. Защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации относится к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии согласно статье 3 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979-1 «О ветеринарии». В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона № 52-ФЗ осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации. Осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов Российской Федерации. В подтверждении указанной позиции в Письме Министерства Финансов Российской Федерации от 19.09.2011 г. № 06-04-11/01-348 в отношении финансирования из местных бюджетов расходов по отлову безнадзорных животных указано, что Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит ни соответствующего вопроса местного значения, ни полномочий органов местного самоуправления в этой области, поэтому осуществление по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъекта Российской Федерации Сферы охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ветеринарии относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Установление порядка отлова, содержания и использования безнадзорных (бродячих) домашних животных (собак) относится к мерам по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных относится к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Таким образом, Порядок отлова, содержания и использования безнадзорных (бродячих) домашних животных (собак) на территории МО «Городское поселение поселок Молоково Молоковского района Тверской области», утвержденный постановлением главы администрации городского поселения поселок Молоково от 27.07.2011 №32, является незаконным и подлежит признанию недействующим. Указанная позиция подтверждается судебной практикой (Определение Верховного суда Российской Федерации от 28.01.2010 № 32-В09-22). Обращение в суд, мотивировано ст.45 ГПК РФ, предусматривающей право прокурора на обращение в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и ст.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляющей один из принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации - самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий. Так как утвержденный Порядок отлова, содержания и использования безнадзорных (бродячих) домашних животных (собак) на территории МО «Городское поселение поселок Молоково Молоковского района Тверской области» нарушает принцип самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий, затрагивает интересы правового регулирования субъектом РФ и превышает полномочия, предоставленные Совету депутатов Городского поселения поселок Молоково. В судебном заседании помощник межрайонного природоохранного прокурора, заявленные требования поддержала в полном объеме, подтвердив все изложенное в иске, а также пояснив, что принимая решение необходимо учесть и Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 01 февраля 2012 года. Представитель администрации городского поселения - поселок Молоково Молоковского района Беляков С.В. в судебном заседании вопрос о законности Порядка отлова и содержания безнадзорных домашних животных оставил на усмотрение суда, пояснив, что утвердил его на основании рекомендационных писем областных органов и прокуратуры района. Представитель правительства Тверской области, надлежащим образом извещенный о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, о причинах не явки не сообщил и не ходатайствовал об отложении судебного заседания. В соответствии со ст.252 ГПК РФ, суд, полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие заинтересованного лица. Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему. В соответствии с положениями ст.251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. В соответствии со ст.245 ГПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов, относятся к делам, возникающим из публичных правоотношений, при рассмотрении которых, в соответствии с ч.3 ст.246 ГПК РФ, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. В соответствии с требованиями Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2 ст. 253 ГПК РФ). В п.17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта. Постановлением главы администрации городского поселения - поселок Молоково от 27.07.2011 №32 утвержден Порядок отлова, содержания и использования безнадзорных (бродячих) домашних животных (собак) на территории МО «Городское поселение поселок Молоково Молоковского района Тверской области» (л.д.№ регулирующий отношения отлова, содержания, использования, в том числе умерщвления (эвтаназии), безнадзорных (бродячих домашних животных (собак) и закрепляющий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения и распространяющие свое действие в границах муниципального образования Городское поселение поселок Молоково, который, в соответствии со ст.39 Устава городского поселения-поселок Молоково (л.д.№) был обнародован, путем размещения на информационном стенде в здании администрации поселения, а потому доводы прокурора, что он является нормативным правовым актов, суд признает обоснованными. В соответствии со ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. В силу ст.19 Закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органами местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Судом установлено и сторонами не оспаривается отсутствие правового регулирования по определению порядка отлова, содержания и использования безнадзорных животных со стороны Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, то есть отсутствие нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу. Не осуществляется государственный контроль и финансирование данных полномочий. Специальные требования закона, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, перечисленными в ч.6 ст.19 Закона № 131-ФЗ, отсутствуют. В соответствии с ч.2 ст.14.1 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления поселения вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Судом установлено, что реализация порядка отлова, содержания и использования безнадзорных животных на территории городского поселения-посёлок Молоково осуществляется за счет доходов местного бюджета. Как следует из содержания статей 14 и 14.1 Закона N 131-ФЗ вопросы установления порядка отлова, содержания и использования безнадзорных домашних животных, не являются вопросами местного значения. Не отнесено это полномочие и Уставом муниципального образования "Городское поселение – поселок Молоково" Молоковского района к вопросам местного значения, а также к вопросам, которые разрешаются исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления – главой администрации Городского поселения – поселок Молоково (статьи 8, 8.1, 32, 38 Устава) (л.д.№). Пунктом 4.1 ст.20 Закона № 131-ФЗ определено, что органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 настоящего Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий. В соответствии с данной нормой, право на участие в осуществлении государственного полномочия, не переданного органам местного самоуправления в соответствии со ст.19, реализуется решением представительного органа муниципального образования и осуществляется за счет собственных доходов местных бюджетов. Таким образом, право органов местного самоуправления по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, возможно только в случае принятия решения об этом представительным органом. С учетом изложенного, суд считает, что глава администрации Городского поселения – поселок Молоково не имел полномочий на утверждение обжалуемого нормативного правового акта, так как решение данного вопроса находится в компетенции представительного органа местного самоуправления поселения, а именно Собрания депутатов Городского поселения – поселок Молоково. Таким образом, Порядок отлова, содержания и использования безнадзорных (бродячих) домашних животных (собак) на территории МО «Городское поселение поселок Молоково Молоковского района Тверской области», утвержденный постановлением главы администрации городского поселения поселок Молоково от 27.07.2011 №32, является незаконным и подлежит признанию недействующим. Доводы прокурора, что вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения не относятся к компетенции органов местного самоуправления поселения, суд признает обоснованным, однако за исключением случаев, когда орган местного самоуправления поселения по собственной инициативе, в соответствии с п.2 ст.14.1 Закона N 131-ФЗ, возложил на себя осуществление соответствующих полномочий за счет собственных доходов местного бюджета. Основания признания утвержденного главой администрации городского поселения-поселок Молоково, Порядка недействующим, указанные прокурором и обоснованные, тем, что вопросы отлова безнадзорных животных, в соответствии с пунктом 1, подпунктом 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", положением статей 1, 2, 29 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическим благополучии населения", статьями 2,3 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии", Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относятся к санитарно-противоэпидемическим мероприятиям, и не входят в компетенцию органов местного самоуправления, так как отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации, суд не может принять во внимание, по тем основаниям, что ни один из вышеприведенных нормативных правовых актов, на которые ссылается прокурор, прямо не предусматривает в числе санитарно-противоэпидемических мероприятий отлов безнадзорных собак, а также не возлагает непосредственно на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязанность по установлению порядка отлова, содержания и использования таких животных. В соответствии с ч.2 ст.253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. В п.28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. Поскольку до вынесения решения суда оспариваемый нормативный акт не применялся, он должен быть признан недействующим со дня его принятия, как об этом просит прокурор. На основании п.3 ст.253 ГПК РФ и ст.35 Закона РФ №2124-1 от 27.12.1991 года «О средствах массовой информации» сообщение о решении должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный акт. В п.30 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что в том случае, если в публичном образовании отсутствует периодическое издание, осуществляющее официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, судом разрешается вопрос о способе доведения до сведения населения информации о решении суда, которым нормативный правовой акт признан недействующим полностью или в части. Так как оспариваемый нормативный правовой акт был обнародован путем его размещения на стенде в помещении администрации Городского поселения –посёлок Молоково, сообщение о признании его недействующим со его принятия должно быть доведено до сведения населения также, путем размещения на стенде в помещении администрации Городского поселения –поселок Молоково. На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 193-198, 253 ГПК РФ, суд Р Е Ш И Л : Заявление Тверского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить. Признать недействующим, со дня его принятия, «Порядок отлова, содержания и использования безнадзорных (бродячих) домашних животных (собак) на территории МО «Городское поселение поселок Молоково Молоковского района Тверской области», утвержденный постановлением главы администрации городского поселения поселок Молоково от 27.07.2011 № 32. Сообщение о принятом решении, по вступлению его в законную силу, разместить на стенде в помещении администрации Городского поселения –посёлок Молоково. Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Тверской областной суд через Молоковский районный суд Тверской области в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме. Решение в окончательной форме принято 23 апреля 2012 года. Председательствующий С.А. Глебов
эпидемиологическом благополучии населения» наряду с организационными,
административными, инженерно-техническими, медико-санитарными,
ветеринарными мерами к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мероприятиям относит и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию. Кроме того, государственные санитарно-эпидемиологические правила и гигиенические нормативы (далее - санитарные правила) устанавливают обязательные требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, угрозу возникновения и распространения заболеваний.