решение суда

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

12 марта 2012 года г. Минусинск

Минусинский городской суд Красноярского края в составе

председательствующего Степанкова В.В.,

при секретаре Эйснер М.А.,

с участием прокурора Федорченко М.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по искам Минусинского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрациям города Минусинска, Минусинского района, Большеничкинского сельсовета, Жерлыкского сельсовета, Тесинского сельсовета, Селиванихинского сельсовета, Знаменского сельсовета, Маломинусинского сельсовета, Шошинского сельсовета, Городокского сельсовета, Лугавского сельсовета, Новотроицкого сельсовета, Кавказского сельсовета, Прихолмского сельсовета, Тигрицкого сельсовета, Минусинскому районному Совету депутатов:

- о признании бездействий в части непринятия мер по разработке и утверждению финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета ассигнований местного бюджета на указанные цели; по разработке и утверждению Порядка содержания автомобильных дорог; по разработке и утверждению Порядка ремонта автомобильных дорог незаконными;

- понудить разработать и утвердить нормативы финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели;

- обязать разработать и утвердить Порядок содержания автомобильных дорог;

- обязать разработать и утвердить Порядок ремонта автомобильных дорог,

УСТАНОВИЛ.

Минусинский межрайонный прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился с самостоятельными исковыми заявлениями к администрациям города Минусинска, Минусинского района, Большеничкинского сельсовета, Жерлыкского сельсовета, Тесинского сельсовета, Селиванихинского сельсовета, Знаменского сельсовета, Маломинусинского сельсовета, Шошинского сельсовета, Городокского сельсовета, Лугавского сельсовета, Новотроицкого сельсовета, Кавказского сельсовета, Прихолмского сельсовета, Тигрицкого сельсовета, в которых содержатся требования:

Признать незаконными бездействие администрации в части не принятия мер по разработке и утверждению нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели; по разработке и утверждению Порядка содержания автомобильных дорог, по разработке и утверждению Порядка ремонта автомобильных дорог;

Обязать разработать и утвердить нормативы финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели;

Обязать разработать и утвердить Порядок содержания автомобильных дорог;

Обязать разработать и утвердить Порядок ремонта автомобильных дорог.

Исковые требования мотивированы тем, что в соответствии со ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципальных образований возникают в результате принятия муниципальными образованиями правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальными образованиями договоров (соглашений) по указанным вопросам. Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 16) и «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 257-ФЗ от 08.11.2007 года (статьи 13, 15, 17, 18) к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности отнесено осуществление контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели.

Статьями 15, 17 и 18 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» определено, что Порядок содержания автомобильных дорог и Порядок ремонта автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Администрациями муниципальных образований меры по разработке и утверждению нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт дорог, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели не принимаются, Порядок содержания автомобильных дорог и Порядок ремонта автомобильных дорог не приняты и не утверждены.

Определением суда от 19 октября 2011 года гражданские дела по искам прокурора объединены в одно производство (т.1 л.д. 222).

Определением суда от 02 февраля 2012 года соответчиком по делу привлечен Минусинский районный Совет депутатов (т. 3 л.д. 87-88).

В судебном заседании прокурор Федорченко М.С. требования поддержал частично и пояснил, что не имеет претензий: к Новотроицкому сельсовету в части требований обязать разработать и утвердить нормативы финансовых затрат на содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели; к Тигрицкому сельсовету в части требований обязать разработать и утвердить нормативы финансовых затрат на содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели; к Кавказскому сельсовету в части требований обязать разработать и утвердить нормативы финансовых затрат на содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели, обязать разработать и утвердить Порядок содержания автомобильных дорог, обязать разработать и утвердить Порядок ремонта автомобильных дорог; к администрации Минусинского района в части требований обязать разработать и утвердить нормативы финансовых затрат на содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели.

В остальной части прокурор требования поддержал по основаниям, изложенным в исковых заявлениях. Уточнил, что требования прокурора направлены на эффективное использование бюджетных средств и безопасность движения на дорогах, то есть в отношении неопределенного круга лиц, находящихся на территории муниципального образования. Администрации Кавказского, Новотроицкого, Тигрицкого и Лугавского сельсоветов в соответствии с ФЗ «О противодействии коррупции» уже передали в Минусинскую межрайонную прокуратуру на правовую экспертизу.

Представитель администрации г. Минусинска Носков В.Б. (доверенность т. 2 л.д. 26) исковые требования не признал, представил суду письменный отзыв (т.1 л.д. 16-17) и пояснил, что ст. 10 Конституция Российской Федерации закрепляет разделение законодательной, исполнительной и судебной властей. Статьей 12 Конституции закреплен принцип самостоятельности органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ от 09.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами принимаются муниципальные правовые акты. Формирование, утверждение и исполнение бюджета относится к вопросам местного значения, реализуется органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований Бюджетного кодекса РФ. Принятие нормативного акта является исключительной компетенцией органа местного самоуправления и суд не вправе обязывать орган местного самоуправления принять или дополнить нормативно-правовой акт. Федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не установлены сроки утверждения муниципальными органами правил ремонта и содержания дорог, нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели, поэтому требования прокурора признать бездействие незаконным является безосновательным.

Представитель администрации Минусинского района (т.1 л.д. 122) и одновременно как представитель Минусинского районного Совета депутатов (т. 3 л.д. 94) Казачкова Л.А. исковые требования не признала, поддержала доводы Носкова В.Б. Пояснила, что муниципальные образования распоряжаются бюджетными средствами самостоятельно. Считает, что прокурор выходит за пределы своей компетенции, заявляя требование обязать разработать и утвердить нормативы финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели. Норматив и правила расчета не являются документами собственной хозяйственной деятельности муниципального образования, и не являются нормативно-правовыми актами, так как не отвечают единству требований: издан уполномоченным органом местного самоуправления, должен содержать правила поведения для неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение. Во внутреннюю хозяйственную деятельность прокурор вмешиваться не вправе. Требования о разработке норматива, правил расчета, порядков содержания и ремонта автомобильных дорог не должны заявляться и потому, что не ясно в чьих конкретно интересах прокурор заявляет иск, какие права и свободы нарушаются.

По Уставу Минусинского района утверждение нормативно-правовых актов является компетенцией исполнительного органа – Совета депутатов – коллегиального органа. В случае удовлетворения требований прокурора отсутствует механизм реализации решения суда, а именно, как можно заставить коллегиальный орган достичь кворума для принятия положительного решения. В настоящее время муниципальное образование проводит поэтапное межевание земельных участков под дороги, инвентаризацию, после чего в соответствии с законом Красноярского края «О передаче из муниципальной собственности в собственность Красноярского края» осуществляет передачу дорог в краевую собственность. Позиция депутатов районного Совета такова, что району не выгодно содержание принадлежащих муниципальному образованию дорог, нести затраты на их содержание и ремонт средств не хватает, ведется активная работа по передаче дорог в собственность края, поэтому положительного решения по утверждению Порядка содержания автомобильных дорог и Порядок ремонта автомобильных дорог не возможно.

Представитель Тесинского сельсовета глава сельсовета Зотов А.А. исковые требования не признал и пояснил, что исполнение заявленных прокурором требований не возможно без определения общей длины дорог на территории муниципального образования. В течение 2011 года суд по искам прокурора принял решения обязать муниципальные образования осуществить паспортизацию дорог. С этой целью ведется межевание земельных участков, проводится инвентаризация. Только по окончанию указанных мероприятий возможна паспортизация дорог и последующие работы по утверждению нормативов на ремонт и содержание дорог. В полном объеме работы не проводятся из-за отсутствия средств у сельских образований.

Представители Городокского сельсовета Тощев А.В., Знаменского сельсовета глава сельсовета Романченко О.В., Маломинусинского сельсовета глава сельсовета Коротких В.А., представитель Лугавского сельсовета глава сельсовета Мельникова Г.С., Новотроицкого сельсовета глава Гнусарев И.В., Кавказского сельсовета глава сельсовета Герасимова И.И., Прихолмского сельсовета глава сельсовета Форсел К.Г., Тигрицкого сельсовета глава сельсовета Капустин Д.М. исковые требования не признали и поддержали доводы представителей Носкова В.Б., Казачковой Л.А., Зотова А.А.

Представители Жерлыкского сельсовета глава сельсовета Коннов М.П., Селиванихинского сельсовета Сомова М.В., Большеничкинского сельсовета глава сельсовета Автайкина Г.В. надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела уведомлялись (л.д. 89-90), в судебное заседание не явились, ходатайств не заявили.

По смыслу ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах лицо само определяет объем своих прав и обязанностей в гражданском процессе. Лицо, определив свои права, реализует их по своему усмотрению. Распоряжение своими правами является одним из основополагающих принципов судопроизводства. Поэтому неявка лица, извещенного в установленном порядке о времени и месте рассмотрения дела, является его волеизъявлением, свидетельствующим об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в судебном разбирательстве и осуществлении иных процессуальных прав.

Суд на месте определил рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав участников судебного разбирательства, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу в иске прокурору отказать.

Определением Минусинского городского суда от 12 февраля 2012 года производство гражданского дела в части требований:

- обязать разработать и утвердить Порядок содержания автомобильных дорог;

- обязать разработать и утвердить Порядок ремонта автомобильных дорог ПРЕКРАЩЕНО в связи с тем, что указанные требования не подлежат рассмотрению и разрешению в суде.

В соответствии с ч.1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц об оспаривании решений, действий (бездействия), если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность.

В соответствии с ст. 86 Бюджетного кодекса РФ

1 Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

- принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

- принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

2. Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзацах втором и четвертом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Согласно п.п. 5 п. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится в том числе осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения; утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели.

В силу п. 2 ст. 17 вышеуказанного № 257-ФЗ порядок содержания автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Согласно ст. 18 Федерального закона № 257-ФЗ порядок ремонта автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Анализ приведенных положений законов свидетельствует о том, что Порядок содержания автомобильных дорог и Порядок ремонта автомобильных дорог местного значения разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления в форме муниципальных правовых актов.

В соответствии с требованиями ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 9 ФЗ от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» допускается участие в правотворческой деятельности органов прокуратуры. Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

В результате анализа указанных норм суд приходит к выводу, что требования прокурора о возложении на исполнительно-распорядительные органы обязанности разработать, утвердить, принять нормативные правовые акты является прямым нарушением Конституции РФ, действующего законодательства РФ, регулирующего процедуру подготовки проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Проект указанного нормативного правового акта может быть подготовлен субъектом правотворческой инициативы, а также прокурором, но не в соответствии с решением суда. Одновременно заявленные требования прокурора о возложении на органы местного самоуправления обязанности по разработке и принятию нормативного правового акта также не могут быть удовлетворены судом и потому, что суд не может оценить проект нормативного правового акта подлежащего безусловному принятию. При наличии решения суда о возложении указанной обязанности результат определен судом заранее, что недопустимо в нормотворческой деятельности.

Указание в Федеральном законе № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" о предоставлении полномочий органам местного самоуправления утверждать порядок содержания автомобильных дорог и порядок ремонта автомобильных дорог указывает лишь на право муниципальных органов принимать нормативные акты по вопросам осуществления отдельных полномочий, но не влечет обязанности принимать нормативно правовые акты, поскольку это является их исключительной компетенцией органов местного самоуправления.

Системный анализ изложенного свидетельствует о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Федеральными и краевыми законами, нормативными актами вышестоящих исполнительно-распорядительных органов органам местного самоуправления не установлен и не определен срок, предоставлено право, но не вменено в обязанность разработать и утвердить нормативы финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели; разработать и утвердить Порядок содержания автомобильных дорог; разработать и утвердить Порядок ремонта автомобильных дорог.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что требования прокурора не основаны на законе.

Учитывая изложенное, руководствуясь ст.ст. 194-198 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ.

В удовлетворении исковых требований Минусинского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрациям города Минусинска, Минусинского района, Большеничкинского сельсовета, Жерлыкского сельсовета, Тесинского сельсовета, Селиванихинского сельсовета, Знаменского сельсовета, Маломинусинского сельсовета, Шошинского сельсовета, Городокского сельсовета, Лугавского сельсовета, Новотроицкого сельсовета, Кавказского сельсовета, Прихолмского сельсовета, Тигрицкого сельсовета, Минусинскому районному Совету депутатов о признании бездействий в части непринятия мер по разработке и утверждению финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета ассигнований местного бюджета на указанные цели; по разработке и утверждению Порядка содержания автомобильных дорог; по разработке и утверждению Порядка ремонта автомобильных дорог незаконными ОТКАЗАТЬ.

Решение может быть обжаловано через Минусинский городской суд в Красноярский краевой суд в течение месяца.

Председательствующий